陳長虹 劉 頌 CHEN Changhong, LIU Song

0 引言

為落實我國生態(tài)文明建設(shè)基本戰(zhàn)略，近年來中共中央、國務院印發(fā)了一系列文件促進生態(tài)空間的保護和行動方案具體化，明確在國土空間規(guī)劃中實現(xiàn)生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線的落地和管控①。目前，江西、江蘇、浙江等15?。▍^(qū)、市）生態(tài)保護紅線劃定方案已獲國務院批準，生態(tài)保護紅線正處于“落地”的關(guān)鍵階段。

但在當前的實踐過程中，一方面3條控制線分頭劃定缺乏統(tǒng)一的規(guī)程、技術(shù)規(guī)范和明確的管控規(guī)則，出現(xiàn)交叉重疊現(xiàn)象，對后續(xù)的落地和規(guī)范管理帶來一定的矛盾沖突。另一方面，生態(tài)空間作為一種特殊的“社會公共產(chǎn)品”，是相關(guān)利益主體空間權(quán)益的集中反映，多元利益主體對生態(tài)空間認知和權(quán)益之間的矛盾，造成主體行為模式與管理制度設(shè)計初衷有所偏差甚至背離。因此，協(xié)調(diào)平衡好利益主體的行為和權(quán)益，是保障生態(tài)保護紅線落地的關(guān)鍵。

1 影響生態(tài)保護紅線的多元利益主體的構(gòu)成及作用力

生態(tài)空間的變化主要是通過人類活動來驅(qū)動的。影響城市生態(tài)空間發(fā)展的、具有自主決策能力的人類個體或群體，被稱之為“主體（agents）”，是人類改造生態(tài)空間的主觀行動的發(fā)起者，能與其他主體以及所處的自然生態(tài)空間環(huán)境之間產(chǎn)生相互影響和作用。在具體實踐中，主體是行動實踐的實施者和結(jié)果承擔者，不同的主體決定了實踐行動的視角、途徑、方式和對象。主體具有適應能力和主觀能動性，能夠根據(jù)行為的效果修改自己的行動規(guī)則，以便更好地適應客觀環(huán)境。生態(tài)保護紅線的劃定就是人類進行自我約束的行動規(guī)則。

在生態(tài)保護紅線劃定、落實、管理、監(jiān)督全過程中起主要作用的主體包括：

政府（各級政府及部門）、農(nóng)村集體組織、個人（主要是農(nóng)民土地承包者）、企業(yè)、專業(yè)規(guī)劃機構(gòu)和人員、公益群體（見圖1）。主體之間基于權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益相關(guān)所作出的決策和行為之間彼此影響、博弈、權(quán)衡，直接影響到城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線之間的選擇結(jié)果[1]。

1.1 多元利益主體的構(gòu)成

1.1.1 宏觀主體的橫向協(xié)調(diào)性和縱向?qū)蛹壭陨鷳B(tài)保護紅線是宏觀的、系統(tǒng)的、涉及公共利益的工程。政府作為宏觀主體，為了維護公共利益，緩解因人類活動所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題而提出的一種制度手段。然而生態(tài)保護紅線的劃定、保護、利用、修復、管理主要依靠國家政策措施和政府組織運用行政手段來實現(xiàn)[2]。

從橫向行政組織結(jié)構(gòu)上看，新一輪的國務院機構(gòu)改革后，生態(tài)保護紅線主要涉及自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多個部門，形成政府主體中不同部門之間相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督的管理機制。

從縱向行政組織結(jié)構(gòu)上，政府主體擁有不同層級，因此對生態(tài)保護紅線的劃定和管理具有明顯的“空間層級”。在國家級層面上生態(tài)保護紅線是政策性的，把控基本原則和方向，統(tǒng)籌生態(tài)保護紅線劃定、調(diào)整、管控和監(jiān)督的規(guī)則，往往不做細致的管控要求。在省級層面上劃定生態(tài)保護紅線，根據(jù)各省的實際情況，對國家規(guī)則進行細化，出臺具體的操作措施，進一步對市縣可操作性進行規(guī)范引導。市級對于本市的生態(tài)保護紅線進行統(tǒng)籌，對縣（市、區(qū)）級紅線的落地進行監(jiān)督?？h（市、區(qū)）級生態(tài)保護紅線的劃定，重在生態(tài)保護紅線的落地，也是矛盾最為集中的一級，直接面對生態(tài)保護紅線的相關(guān)利益群體。

1.1.2 土地承包者、農(nóng)村集體組織、企業(yè)的直接利益相關(guān)性

生態(tài)保護紅線要落地，直接與以農(nóng)民為主的土地承包者、農(nóng)村集體組織、企業(yè)產(chǎn)生利益沖突。生態(tài)空間功能多元化，不僅僅承擔了生態(tài)功能，而且承擔一定的生產(chǎn)和生活功能。例如，在生態(tài)保護紅線劃定中，林地占據(jù)了極大的比例，林地中包含了公益林、人工商品林，兩者在生態(tài)功能上效益區(qū)分不大，但是物權(quán)上有很大的區(qū)別，人工商品林直接關(guān)系到林農(nóng)的經(jīng)濟利益。此外，生態(tài)保護紅線中許多獲得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)面臨著極大的問題，礦山從勘探到取得采礦證再到施工往往歷經(jīng)數(shù)年，投入成本巨大。紅線的劃定直接影響到企業(yè)的生存和發(fā)展。合法勘探開發(fā)空間的擠壓，一定程度上會造成偷采盜采等違法行為的反彈，也會引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈條的連鎖反應[3]。

1.1.3 專業(yè)規(guī)劃機構(gòu)和人士的服務性

從事國土空間規(guī)劃的專業(yè)機構(gòu)和城鄉(xiāng)規(guī)劃師、勘測工程師、土地規(guī)劃師、建筑師、景觀設(shè)計師等從業(yè)人員具備把握空間發(fā)展規(guī)律、規(guī)劃技術(shù)方法、空間美學原理等知識技能，以職業(yè)參與的方式擁有一定的發(fā)言權(quán)。專業(yè)機構(gòu)和人員是非直接利益的相關(guān)人員，其行為受到政府力、市場力、社會力三者力量關(guān)系博弈的影響，一方面專業(yè)機構(gòu)和人士受政府委托對生態(tài)保護紅線進行劃定和規(guī)劃建議，另一方面直接面對各方相關(guān)利益群體進行溝通協(xié)調(diào)。

圖1 多元主體構(gòu)成模型

圖2 多元利益主體與生態(tài)保護紅線之間的支持和阻礙關(guān)系模型

1.1.4 公眾群體

生態(tài)保護紅線的公共屬性，使得社會公眾對于生態(tài)保護紅線持支持態(tài)度，形成一定的輿論支持、行動支持并發(fā)揮保護與監(jiān)督作用。

1.2 主體與生態(tài)保護紅線之間的支持和阻礙關(guān)系模型

從國土空間系統(tǒng)來看，三生（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間具有向外演化的趨勢和需求，生態(tài)保護紅線作為“底線”，是面對生產(chǎn)空間、生活空間等其他國土開發(fā)空間競爭的主動防御和控制。從景觀生態(tài)學的源匯理論來看，生態(tài)保護紅線包括生態(tài)功能極重要區(qū)域、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域、具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域等，是生態(tài)系統(tǒng)服務功能的“源”。我國現(xiàn)有的國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等也是生態(tài)系統(tǒng)服務功能的核心組成“源”。在生態(tài)保護紅線對于 “源”的劃定過程中，有來自多元主體的綜合支持力或綜合阻力（見圖2）。

1.2.1 綜合支持力

國家生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計和公眾公共利益是生態(tài)保護紅線落地的綜合支持力。

政府是建立在一定公共職能基礎(chǔ)上的，并通過行使政治權(quán)力來實施對社會各方面關(guān)系的調(diào)節(jié)。因此，政府在一定程度和意義上是社會利益或者公共利益的代表。政府通過國土空間規(guī)劃來調(diào)控各方利益，指導城市建設(shè)行為，確保宏觀調(diào)控內(nèi)容的落實和延續(xù)。

生態(tài)保護紅線是具有宏觀、系統(tǒng)化的公共產(chǎn)品，政府對于生態(tài)保護紅線的劃定和落實具有全局性的影響。一方面，政府作為維護公共利益的主體，需要兼顧和平衡生態(tài)、經(jīng)濟、社會利益。生態(tài)保護紅線是對“不可移動的資源”，包含山體、林地、草地、河流、濕地、自然保護區(qū)等珍貴的“自然資本”的整體保護，個人、小集體或市場很難對生態(tài)保護紅線起到整體保護作用，而政府有義務在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中維護好這些珍貴的“自然資本”。隨著政府對生態(tài)空間作用的認識越明晰，生態(tài)保護紅線保護的措施和力度也就越大。另一方面，政府作為一種組織形式，由具體各級工作人員組成，在日常管理中會為了自身的利益采取能動行為，即具有自利驅(qū)動的行為動機。這主要與我國政府考核機制和財務稅收機制有關(guān)。

可見，政府既是生態(tài)保護紅線的主要制定者，又是規(guī)劃執(zhí)行者，也是規(guī)劃監(jiān)管者。在國土空間規(guī)劃的編制過程中，政府對“三區(qū)三線”的空間結(jié)構(gòu)、整體規(guī)模、用地布局等具有直接而強有力的影響力，它們是政府主導城鄉(xiāng)發(fā)展方向的具體空間體現(xiàn)。

1.2.2 綜合阻力

生態(tài)保護紅線的阻力主要來源于生態(tài)空間本身所具有的土地自然特性，如基于糧食安全，對永久基本農(nóng)田的強制保護對“源”產(chǎn)生的阻力；基于城市發(fā)展的需求，建設(shè)用地向外擴張對“源”產(chǎn)生的阻力[4]；其他可開發(fā)利用的國土空間對生態(tài)保護紅線的強烈威脅，形成“源”對外防御所要克服的阻力。

2 生態(tài)保護紅線劃定過程中多元利益主體的行為動機和特征

多元利益主體在不同動機之下，通過具體的行為方式，對生態(tài)保護紅線產(chǎn)生正面或負面效應，影響生態(tài)空間的整體構(gòu)成和演化過程，進而影響到國土空間結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展。

2.1 政府的行為動機和特征

一方面，政府通過頂層制度設(shè)計，引導國家發(fā)展戰(zhàn)略；制定政策加強對生態(tài)空間的保護；制定相應的規(guī)章制度保障生態(tài)保護紅線的劃定和實施。但是在生態(tài)保護紅線劃定的過程中也存在認識不足、規(guī)劃銜接不暢的問題。由于生態(tài)保護紅線、生態(tài)極重要和極敏感區(qū)域、自然保護地體系的劃定主體來自不同部門，劃定的時間不統(tǒng)一，前后未能充分銜接[5]。從基層部門了解到，由于國家對各類保護區(qū)、國家公益林等提供一定的補償措施，所以在劃定時存在一定的隨意性和擴大化現(xiàn)象[6]。

另一方面，城市建設(shè)需求使得建設(shè)用地不斷擴張，造成生態(tài)空間的破碎甚至消亡。在我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化過程中，建設(shè)用地的開發(fā)建設(shè)是帶動城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的主要形式之一；各級政府以經(jīng)濟發(fā)展為核心，主動通過規(guī)劃等行政手段，擴大建設(shè)用地規(guī)劃，提高財政收入。顯然，建設(shè)用地的擴張意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)空間用地的減少，這種主動推進城鎮(zhèn)化的行為改變了城鄉(xiāng)生態(tài)空間格局。而在城鎮(zhèn)擴張的過程中，開發(fā)次序往往從簡單易開發(fā)的耕地、濕地向著建設(shè)難度較大的山地、林地等推進。一些自然環(huán)境良好、風景優(yōu)美的生態(tài)空間，往往擁有更高的經(jīng)濟價值，反而容易成為經(jīng)濟建設(shè)和開發(fā)活動的目標。

2.2 直接利益相關(guān)人的行為動機和特征

2.2.1 個體（農(nóng)民為主的土地承包者）

生態(tài)保護紅線大部分處于城市開發(fā)邊界以外，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間緊密相連。在個體的能動行為中，農(nóng)民的行為方式對生態(tài)保護紅線具有直接影響。“靠山吃山，靠水吃水”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式對于生態(tài)保護紅線存在巨大干擾性，過度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會造成生態(tài)保護紅線的破壞和整體生態(tài)效益的降低。此外，生態(tài)保護紅線出臺之前，我國實行嚴格的耕地保護制度，在耕地占補平衡的要求下，大量農(nóng)田周邊的生態(tài)空間作為農(nóng)田備用地而被開墾，造成現(xiàn)有生態(tài)保護紅線中存在一定數(shù)量的永久基本農(nóng)田和耕地。

作為理性的行為主體，農(nóng)民出于提高自身收入水平的需求和權(quán)益最大化的目標，主觀上生態(tài)保護意識淡漠。生態(tài)保護紅線的劃定對于人類活動進行一定的限制，導致部分農(nóng)民失去原有經(jīng)濟來源，影響到農(nóng)民眼前的現(xiàn)實利益。通過博弈分析，農(nóng)民是否落實生態(tài)保護紅線主要與其保護行為獲得的生態(tài)收益、政府對保護行為的補貼以及破壞行為的懲罰力度等因素有關(guān)[7]。

2.2.2 農(nóng)村集體組織

農(nóng)村集體組織（村委會）作為最基層組織，負責管理農(nóng)村集體土地以及農(nóng)村集體的日常事務和經(jīng)濟發(fā)展。除了在集體所有土地上組織農(nóng)民個人承包耕種之外，農(nóng)村集體組織會在集體所有土地上興建工業(yè)企業(yè)、發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)等?；诩w組織發(fā)展及村民切身利益的考慮，農(nóng)村集體組織對土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營具有決策能力。

在我國工業(yè)化發(fā)展初期，很多農(nóng)村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進行非農(nóng)開發(fā)建設(shè)行為；企業(yè)為了降低土地租金，主動與農(nóng)村集體開展合作。長三角、珠三角等典型地區(qū)曾一度出現(xiàn)“家家點火、村村冒煙”的景象。土地上覆蓋物的變化以及工業(yè)廢棄物的引入都會影響原有生態(tài)用地資源，造成生態(tài)空間用地破碎化。

由于空間區(qū)位的差異，不同農(nóng)村集體土地經(jīng)濟價值差異較大。模糊的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)往往使生態(tài)保護紅線陷入“公地”危機。農(nóng)村集體組織在以經(jīng)濟發(fā)展為核心的主導思想下，充分發(fā)揮農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟作用，而對于生態(tài)保護紅線公共產(chǎn)品的配置關(guān)注度不高，存在無視或者暗自默許農(nóng)民個人破壞生態(tài)的行為。

2.2.3 企業(yè)

企業(yè)是城市經(jīng)濟活動的主體，也是城市空間資源分配的主要利益主體，不同生產(chǎn)方式和產(chǎn)品的企業(yè)對于城市生態(tài)空間的依附力和影響力不同。企業(yè)以追求利潤和經(jīng)濟價值為基本目標，往往只看見生態(tài)空間中巨大的經(jīng)濟價值，而忽略其生態(tài)價值和社會價值，過度追求效益最大化。企業(yè)通過對生態(tài)空間、生產(chǎn)空間的占據(jù)獲得原料和土地，部分企業(yè)活動擾亂了生態(tài)空間的物質(zhì)流動，破壞生態(tài)空間格局，其生產(chǎn)活動對動植物的棲息造成一定干擾，而生產(chǎn)廢棄物則成為生態(tài)環(huán)境污染的主要來源。

農(nóng)業(yè)企業(yè)對于生態(tài)空間具有混合作用。一方面通過開墾農(nóng)地、園地，圍湖養(yǎng)殖，將濕地、草地、湖泊等生態(tài)空間變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，影響了生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)，造成生態(tài)系統(tǒng)的失衡；另一方面，農(nóng)、林、牧、副、漁等生產(chǎn)與森林、草地、濕地等生態(tài)空間關(guān)系密切，林業(yè)生產(chǎn)對于生態(tài)空間的植被恢復具有積極作用，林地成為生態(tài)保護紅線的重要組成部分。

工業(yè)生產(chǎn)中，以礦產(chǎn)生產(chǎn)為主的采礦業(yè)、采沙業(yè)等直接從山林、河道等生態(tài)空間中獲取原料，挖山采礦、挖沙采石對生態(tài)空間破壞極大。污染企業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，使得鄉(xiāng)村地區(qū)主動或被動吸納了從大城市轉(zhuǎn)移出的污染工業(yè)和有污染性的基礎(chǔ)設(shè)施，進一步加劇了工業(yè)廢水、生活污水和垃圾向生態(tài)空間的轉(zhuǎn)移。

第三產(chǎn)業(yè)尤其是旅游業(yè)的發(fā)展對生態(tài)空間影響具有兩面性。一方面旅游開發(fā)行為和大量的旅游人群涌向風景優(yōu)美的生態(tài)空間中，對生態(tài)空間環(huán)境和動植物的自然生境造成一定干擾。另一方面，旅游業(yè)發(fā)展可以激發(fā)人們，尤其是當?shù)厝吮Ｗo生態(tài)環(huán)境的熱情，通過旅游的發(fā)展獲得經(jīng)濟利益，減少其他生產(chǎn)活動對于生態(tài)空間的破壞，人們主動承擔起維護生態(tài)空間環(huán)境的職責。

圖3 多元利益主體合作策略模型

2.3 專業(yè)機構(gòu)和人員的行為動機和特征

在行為動機上，一方面專業(yè)機構(gòu)人士受雇于政府和企業(yè)，同樣具有自利驅(qū)動的行為動機；規(guī)劃活動中會一定程度地維護委托方的利益、迎合其需求，但是實踐中既不能獨立決策，也不能獨立實施規(guī)劃方案，其行動能力主要體現(xiàn)在與委托方進行專業(yè)溝通，以及對公眾的引導和解釋。另一方面專業(yè)人員更多地追求生態(tài)理念，認同自然資產(chǎn)的價值，在客觀上會增進公共利益，尊重生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，并通過主動規(guī)劃方式促進城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。通過其對生態(tài)空間價值的認知，引導和建議政府和企業(yè)采取更為生態(tài)環(huán)保的措施，以規(guī)劃設(shè)計的技術(shù)手段對生態(tài)保護紅線進行保護和合理開發(fā)利用。

因此，由于多元主體具有自身的目的性和主動性，使得不同主體與空間客體之間相互作用，主體的異質(zhì)性和適應性導致了生態(tài)保護紅線劃定和落地的現(xiàn)實復雜性。

3 多元主體空間權(quán)益下的管理策略

生態(tài)保護紅線是復雜的土地權(quán)屬和多元空間權(quán)益行為人的綜合反映，空間是利益的核心、政策是利益差異的根源、制度是利益的保障、規(guī)劃是利益分配的手段[8]。多元利益主體之間相互合作，發(fā)揮支持力，減弱或消除阻力，可以通過制度策略、信任策略、協(xié)調(diào)策略和行動策略來實現(xiàn)（見圖3）。

3.1 制度策略

制度的制定和實施，是主體權(quán)力在空間層面的體現(xiàn)。制度對主體的行為會產(chǎn)生較大影響，現(xiàn)實中的人總是在特定的制度約束下活動，一方面約束各類主體行為在一個可以預期的框架內(nèi)行動，另一方面提供激勵機制，鼓勵人們按照規(guī)章行事[9]。

政府通過立法、政策、制度、規(guī)劃的制定和實施來控制空間權(quán)益的分配；頂層設(shè)計理念的改變，對生態(tài)保護紅線的落地具有直接引導作用，可以將生態(tài)保護紅線納入法制軌道中。在法律框架下，生態(tài)保護紅線的劃定涉及資源分配及利用的基礎(chǔ)性問題，具體的制度設(shè)計包括：生態(tài)保護紅線中林權(quán)、礦權(quán)等物權(quán)確定和用途管理，資源有償使用、生態(tài)環(huán)境的補償或損害賠償，生態(tài)環(huán)境承載力監(jiān)測預警，以及管理者生態(tài)責任權(quán)限和責任追究等一系列制度。

基于生態(tài)保護的公益導向和具體任務導向，政府通過制度設(shè)計，與公眾群體之間建立共同的規(guī)劃目標，并形成良性的合作伙伴關(guān)系，充分調(diào)動和發(fā)揮公眾的生態(tài)環(huán)境保護熱情和監(jiān)督作用。

3.2 信任策略

信任策略的基礎(chǔ)是具有法律效力的協(xié)議[10]。個人土地承包者、農(nóng)村集體組織、擁有合法物權(quán)的企業(yè)基于法律保障的財產(chǎn)擁有權(quán)力，依法享有空間利益。通過建立完善的生態(tài)補償措施，明確補償對象、標準和方式，對現(xiàn)有生態(tài)保護紅線中保留或退出的人類活動進行經(jīng)濟上的補償，減弱或消除其對于生態(tài)保護紅線的阻力，促進生態(tài)保護紅線的落地。國家不僅是對生態(tài)保護進行補貼，更重要的是促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，將綠色產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效益體現(xiàn)在實處。

3.3 協(xié)調(diào)策略

協(xié)調(diào)策略主要是使各級政府和部門的職能相互協(xié)調(diào)形成管理合力，推動工作高效進行。例如，生態(tài)保護紅線在與自然保護地體系銜接過程中，面臨著自然保護地多頭管理、自然保護地邊界不清晰、自然資源資產(chǎn)登記和管理有缺失等問題[11]，需要林草部門基于國家公園、自然保護地、自然公園體系下進行重新梳理和落實。國土空間規(guī)劃中規(guī)劃目標導向由城鎮(zhèn)開發(fā)轉(zhuǎn)向生態(tài)保護，在保障永久基本農(nóng)田底線的基礎(chǔ)上，合理有序地控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，形成多規(guī)合一的“一張底圖”，實現(xiàn)規(guī)范性管理。

3.4 行動策略

行動策略來源于專業(yè)機構(gòu)和人士與政府部門之間的合作，通過專業(yè)知識和技術(shù)搭建多元利益主體的溝通橋梁，從而保障多方的空間利益。生態(tài)保護紅線涉及人與土地關(guān)系的變化，利益關(guān)系變得極其復雜。傳統(tǒng)規(guī)劃編制中往往體現(xiàn)的是政府意愿，忽略了農(nóng)民的真實訴求，導致規(guī)劃很難達成共識，實施、管理和運營也無從談起。

通過具體規(guī)劃行動，將生態(tài)保護紅線的劃定變成一個公眾參與的、積極互動的過程，由政府、專家、農(nóng)民集體組織、農(nóng)民和企業(yè)等主體共同研究、協(xié)商和討論，通過征求相關(guān)利益人的意見，尊重各方利益和合理訴求，避免社會沖突。保障農(nóng)民的生活需求，尊重地方發(fā)展的意愿，協(xié)調(diào)相關(guān)利益，通過生態(tài)空間保護給相關(guān)利益人帶來實際的收益，從而調(diào)動對生態(tài)空間保護的熱情，促進當?shù)厝私ㄔO(shè)家園的積極性。

4 結(jié)論

生態(tài)保護紅線從政策走向?qū)嵤?，管理比劃定面臨著更大的壓力。目前，生態(tài)保護紅線面臨的矛盾和競爭，絕非單純的技術(shù)問題[12]，實際是多元主體基于不同利益產(chǎn)生的競爭，主體的局部性行為可能導致性質(zhì)截然不同的生態(tài)保護結(jié)果，給生態(tài)系統(tǒng)服務功能的發(fā)揮帶來正效應或負效應。

政府作為行為實施主體和管理權(quán)力主體，通過制度策略、信任策略、協(xié)調(diào)策略和行動策略，構(gòu)建多層次的生態(tài)保護紅線管理和城鄉(xiāng)治理體制，整合市場、社會等多元主體，提供利益協(xié)調(diào)、激勵和懲罰機制，助力生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升，實現(xiàn)生態(tài)保護紅線的落地和可持續(xù)發(fā)展。