馬 璇 張 亢 張一凡 MA Xuan, ZHANG Kang, ZHANG Yifan

隨著規(guī)劃的價值定位從藍圖式靜態(tài)型轉(zhuǎn)向政策式動態(tài)型[1]，定期對規(guī)劃的實施情況進行評估成為掌握城市實際發(fā)展動態(tài)、反饋優(yōu)化規(guī)劃、有效指導落實的重要環(huán)節(jié)，也成為體現(xiàn)規(guī)劃公共政策屬性的關鍵舉措。尤其是近年來，在中央提出“要立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設①”的要求下，規(guī)劃面臨全方位改革的環(huán)境背景，總體規(guī)劃制度本身面臨適應城市發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，更有效地應對市場化環(huán)境，以及規(guī)劃技術方法體系完善和規(guī)劃運行體制機制改革等一系列要求[2]33-38。同時，新的國土空間規(guī)劃體系也強調(diào)“雙評估、雙評價”的內(nèi)容，進一步突出了實施評估在新空間規(guī)劃體系中的價值與作用?？梢哉f，規(guī)劃實施評估工作貫穿城市規(guī)劃建設活動的各個環(huán)節(jié)[3]。在此背景下，以“評價、監(jiān)督、反饋”為重要標志的評估工作日益突顯其重要性。

從國內(nèi)實施評估發(fā)展的歷程回顧來看，實施評估經(jīng)歷了從早期的“力有未逮”，到現(xiàn)在的“蓬勃發(fā)展、百花齊放”多個階段，其效用也從簡單的技術性評述比較，到成為強化現(xiàn)代化空間治理能力及“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)”的重要文件②。然而，囿于數(shù)據(jù)和專業(yè)，以往許多城市規(guī)劃評估的效果并不理想，許多城市做評估僅僅為了修改而不得不做，“不修改不評估，一評估必滯后”[4-7]，其目的性與功能性過強，對城市治理的實際影響作用有限。近年來，隨著城市規(guī)劃改革的日益深入，以及信息化、大數(shù)據(jù)等新技術手段應用研究的深化，規(guī)劃實施評估的實踐也日益深入。隨著北京、上海、武漢等城市新一輪空間規(guī)劃的編制，眾多城市都紛紛開展對上一輪城市總體規(guī)劃的實施評估工作，也形成了各具特色的評估模式與方法[8-10]。但由于對評估的作用與認識相對不統(tǒng)一，技術方法與評估重點也有待進一步梳理以達成共識[11-13]。如何通過實踐探索完善評估的信息支撐體系、理論技術框架體系，優(yōu)化評估技術方法，建立完善的城市體檢評估機制，形成與規(guī)劃改革相適應的規(guī)劃實施評估體系，成為當前規(guī)劃評估工作的重要方向。本文從新時期規(guī)劃實施評估的新要求出發(fā)，結合杭州總體規(guī)劃實施評估實踐，提出規(guī)劃評估框架的思考，以期為當前眾多城市面臨的規(guī)劃實施評估機制與技術框架的完善提供參考。

圖1 總體規(guī)劃評估價值與作用的體現(xiàn)

1 規(guī)劃評估的新要求與再認識

1.1 規(guī)劃評估的新要求

從國家層面來看，我國明確提出要加強規(guī)劃監(jiān)督管理，國務院在對北京總體規(guī)劃的批復文件中，也明確提出需要“健全城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理法規(guī)，建立城市體檢評估機制，完善規(guī)劃公開制度，加強規(guī)劃實施的監(jiān)督考核問責③”。可見，規(guī)劃評估對于檢驗建設成效、指導建設行為、評價管理績效、優(yōu)化城鄉(xiāng)治理具有重要的價值。在技術層面，住建部在2016年全國規(guī)劃工作改革座談會中提出了完善“五個一④”的要求，突出了對“總體規(guī)劃實施情況報告”的關注，提出需要定期對社會公布城市總體規(guī)劃的實施情況。同時，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》第十四條明確指出要“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度”，并結合評估結果“對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整和完善”（見圖1）。

1.2 評估作用的再認識

任何評價都是圍繞一定目標展開的，評價目的不同，其所針對的問題和想要獲得的結果就有很大的差異[14-15]，新時期城市轉(zhuǎn)型和規(guī)劃轉(zhuǎn)型的復雜環(huán)境決定了當前總體規(guī)劃實施評估目標具有更加綜合性的特點[2]33-38。當前城市總體規(guī)劃實施評估往往既是城市過去一定時期內(nèi)規(guī)劃實施情況的總體評價，用以檢驗各項規(guī)劃建設工作是否達到規(guī)劃的預期目標（即作用于“實施”）；又需要在對當前甚至是未來社會經(jīng)濟發(fā)展背景進行綜合判斷的基礎上，審視規(guī)劃是否適應城市發(fā)展的趨勢，提出重點關注方向，為新一輪規(guī)劃編制提供建議參考（即作用于“規(guī)劃”）；同時還應當從管理和機制層面有所反饋，為規(guī)劃的進一步落實提供好的治理框架建議（即作用于“管理”）。因此，規(guī)劃評估工作可以說是串聯(lián)“規(guī)劃—（建設）實施—管理”3大方面的重要環(huán)節(jié)。如何在新要求下完善評估工作的內(nèi)容與框架，對于城市發(fā)展及治理完善顯得尤為重要。

2 杭州總規(guī)評估技術框架構建

2.1 背景與目的

杭州市現(xiàn)行城市總體規(guī)劃是基于杭州市第五版城市總體規(guī)劃——《杭州市城市總體規(guī)劃（2001—2020年）》的修訂稿，于2016年1月獲國務院正式批復。本輪杭州總規(guī)評估是在杭州現(xiàn)行城市總體規(guī)劃即將到期、新一輪總體規(guī)劃啟動修編的背景下開展的。杭州新一輪總體規(guī)劃提出了“評估—戰(zhàn)略—規(guī)劃”三步走計劃，實施評估作為“第一步”于2017年開始編制。如何既能著眼過去，詳實檢視規(guī)劃實施情況；又能面向未來，為新一輪城市發(fā)展提供好的對策建議；還能關注實效，為城市規(guī)劃和治理的完善提供良好的建議，成為杭州新一輪總體規(guī)劃評估的重要命題。因此，檢視規(guī)劃實施，把握城市問題，完善管理機制成為本輪杭州總規(guī)評估的核心目的。

2.2 評估技術框架

基于以上評估目的并結合《評估辦法》要求，本輪評估充分考慮到杭州自身基礎信息平臺建設相對薄弱的現(xiàn)實情況，提出 “一平臺、兩線索、一保障”的評估框架。

（1）一平臺為基礎，完善評估數(shù)據(jù)支撐。豐富詳實的數(shù)據(jù)是實施評估工作的基礎。當前國土空間規(guī)劃明確提出：以三調(diào)為基礎，完善形成國土空間規(guī)劃的底版，實現(xiàn)監(jiān)測、評估、預警3大功能。從全國來看，北京、上海等特大城市的城市基礎信息平臺相對完善，評估的重點在于如何應用平臺的信息與數(shù)據(jù)來檢視總規(guī)實施情況、動態(tài)監(jiān)測城市發(fā)展。然而對于國內(nèi)廣大中小城市來說，城市信息技術平臺相對不完善。在這一背景下，以規(guī)劃評估工作為契機，搭建城市規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)平臺，構建評估框架體系，對于提高評估結論的科學性、提升城市治理水平、完善評估工作具有十分重要的意義。

（2）兩線索為手段，著眼于“實施”與“規(guī)劃”，全面評估過去并啟示未來。形成“實施性評估+前瞻性評估”兩條線索的技術思路。在規(guī)劃體系調(diào)整的大背景下，實施性評估聚焦于規(guī)劃的“實施與成效”，與原有評估不同，不僅關注規(guī)劃實施情況的對照，更是對規(guī)劃編制有效性的反思與總結，是全面的“規(guī)劃檢討”。通過新技術與新方法的結合，對規(guī)劃內(nèi)容進行系統(tǒng)性評價，在充分摸清家底、找準問題的同時，以“有效管理”為導向，對規(guī)劃內(nèi)容的適宜性、指引性、可監(jiān)督性進行評估，對現(xiàn)有規(guī)劃技術成果內(nèi)容是否可延續(xù)提出合理建議。

前瞻性評估聚焦于規(guī)劃的“反饋與優(yōu)化”，重點面向未來，側(cè)重“城市檢視”。對未來規(guī)劃的方向性判斷，其重點在于結合城市發(fā)展的大環(huán)境與背景，提出未來需要重點關注與研究的方向，并對新一輪規(guī)劃方向提出建議。

兩條線索作為評估的核心技術思路，是鏈接傳統(tǒng)總體規(guī)劃與新一輪國土空間規(guī)劃的重要紐帶，既提煉過去“規(guī)劃建設”工作的核心內(nèi)容，又增加對未來“規(guī)劃編制”方向和內(nèi)容的重點建議，在當前背景下極其必要。

（3）一機制為保障，銜接規(guī)劃管理與機制建設。結合實施性評估與前瞻性評估的結論，從規(guī)劃編制體系完善、管理體系優(yōu)化的視角，提出適應于規(guī)劃落實的管理體制與機制建議，體現(xiàn)了評估與政府治理工作的緊密結合（見圖2）。

圖2 總體規(guī)劃實施評估技術思路

表1 杭州總體規(guī)劃實施評估基礎數(shù)據(jù)平臺搭建

2.3 基礎數(shù)據(jù)平臺的搭建

杭州總規(guī)評估工作前期，規(guī)劃技術團隊與信息中心密切配合，整理融合手機信令、企業(yè)信息、人口普查、交通調(diào)查等多部門數(shù)據(jù)，構建了包括人口、用地、經(jīng)濟、住房等在內(nèi)的9大類空間數(shù)據(jù)，并從市域、市區(qū)、主城區(qū)3個層面有力地支撐了評估工作。通過平臺建設，厘清現(xiàn)狀，形成可衡量、可監(jiān)測的技術指標框架，從而有利于城市發(fā)展數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)測與更新。平臺的搭建體現(xiàn)了規(guī)劃技術與管理工作的充分結合，同時，這一數(shù)據(jù)平臺也為杭州市規(guī)劃編制和管理工作的科學化奠定了很好的數(shù)據(jù)基礎（見表1）。

3 杭州總體規(guī)劃實施評估實踐

基于新的數(shù)據(jù)平臺，本輪杭州實施評估重點從實施性評估、前瞻性評估和實施機制3大方面探索新時期規(guī)劃評估的方法與內(nèi)容。

3.1 實施性評估: 聚焦空間、交通與民生要素實施情況的成效比較

實施性評估是評估工作的基礎，按照《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》的要求，重點在于對城市發(fā)展方向、空間布局、規(guī)劃目標等各項強制性內(nèi)容的執(zhí)行情況進行評價，因此應用實證技術來比較現(xiàn)實與規(guī)劃的一致性是重點。在規(guī)劃評估鏈接“規(guī)劃—建設—管理”的新要求下，實施性評估應當更加關注結合建設、管理的“成效”性評估，從而更好地為未來規(guī)劃提供針對性建議。此次杭州評估重點圍繞土地資源的配置績效、交通的鏈接效率、設施要素的配置效益3方面進行。

圖3 杭州六組團2012—2016年用地增長與未來規(guī)劃可供給用地情況對比

表2 杭州蕭山機場與國內(nèi)主要城市機場的軌道交通建設情況對比

3.1.1 聚焦國土空間，評價土地資源的配置績效

空間是城市經(jīng)濟與社會發(fā)展的物質(zhì)載體，對于空間利用、發(fā)展布局的評價是規(guī)劃評估最核心的內(nèi)容。在杭州評估中，除了對傳統(tǒng)的空間規(guī)模擴張情況進行評估外，還重點關注了人地錢關聯(lián)視角下的土地資源配置績效評價。

（1）評估土地資源投放與人口布局的相關性，即空間的增長與人口的增長是否匹配。在杭州評估中，通過對現(xiàn)行總規(guī)“一主三副六組團”分區(qū)的人口、用地進行比較，可以看到各分區(qū)人口用地增長的不同規(guī)律。例如在“三副”中，江南城人口增長迅速，且與江北的主城人口流動相對密切，一體化趨勢開始顯現(xiàn)；而下沙、臨平副城人口集聚效應均未如規(guī)劃預期。因此在評估建議中提出，在新一輪的規(guī)劃中應當進一步研究主城空間范圍，主城的擁江聯(lián)動應是新一輪規(guī)劃空間優(yōu)化的重要方向。

（2）評估空間配置與經(jīng)濟產(chǎn)出的契合度，即新增空間是否提升了整體的經(jīng)濟效益。杭州現(xiàn)行總規(guī)提出“城市東擴、旅游西進”戰(zhàn)略，強調(diào)東西兩側(cè)差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。但通過對東西兩側(cè)產(chǎn)業(yè)用地的地均績效評估，并參考同時期新增用地分配比例，可以看到城市東部組團城市功能不足，但工業(yè)用地增長快速，新增用地占比超70%，產(chǎn)業(yè)質(zhì)量不高，處于低績效、高風險狀態(tài)；而城西地區(qū)依托新經(jīng)濟活力足，面臨高績效高動力但空間供給不足的困境（見圖3）。因此，評估建議在新一輪規(guī)劃的用地布局中，應當結合市場動力要素，強化對風險區(qū)謹慎供地、對高績效區(qū)在生態(tài)優(yōu)先前提下適度增加供給的空間發(fā)展思路。

（3）評估全域土地空間資源與發(fā)展導向是否匹配。按照雙評估、雙評價體系，規(guī)劃應高度關注生態(tài)空間、鄉(xiāng)村空間，全面締造高品質(zhì)生活。但現(xiàn)有規(guī)劃受局限，缺少對全域山水林田湖草的有力管控，對鄉(xiāng)村空間的發(fā)展指引也明顯不足，導致生態(tài)空間被各類建設侵占，以及鄉(xiāng)村整體建設規(guī)模缺乏監(jiān)督的狀況。

3.1.2 聚焦交通體系，評價城市交通系統(tǒng)的鏈接 效率

根據(jù)帕拉格·康納教授在《超級版圖》中提出的全球鏈接理論（Connectography），全球進入了一個靠基礎設施連接成一體的超全球化時代，設施鏈接的能力與效率決定了城市鏈接全球的水平。因此，對于交通系統(tǒng)的評估不僅僅要從城市道路交通系統(tǒng)本身論成效，而應當更為關注交通對外鏈接水平與對內(nèi)城市功能耦合度。

（1）對外評估城市樞紐布局及鏈接能力。以杭州為例，當前空鐵樞紐趨于飽合，但布局與鏈接不盡合理。一方面，鐵路樞紐運力單點集中，90%集中在杭州東站，與城市能級和水平不匹配（見圖4）；另一方面，航空樞紐的快速鏈接不足，蕭山機場是當前全國排名前10位的機場中唯一尚無軌道接入的機場，直接影響了蕭山機場的區(qū)域服務能力與國際鏈接水平（見表2）?；诖?，評估結論中提出要構建與城市空間相匹配的城市樞紐體系，加強對城西、江南的樞紐覆蓋；也建議優(yōu)先推進機場與主要高鐵樞紐的快速鏈接，構建直連直通的聯(lián)絡模式。

（2）對內(nèi)評估核心交通設施與城市功能的耦合度。除了傳統(tǒng)需要關注的路網(wǎng)長度、密度等交通指標外，與城市功能布局的匹配度也是評價城市交通布局非常重要的方面。在杭州評估中，基于整體實施情況，疊加空間邊界細化癥結，發(fā)現(xiàn)在杭州經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的近郊地區(qū)，骨干路網(wǎng)建設嚴重滯后，且軌道站點與城市中心體系耦合錯位的問題突出（見圖5）。因此，提出未來重點要完善城西、之江、富陽等新城區(qū)的骨干路網(wǎng)體系，并優(yōu)化站點與中心體系，強化新增軌道站點與城市重要功能的有效聯(lián)動。

3.1.3 聚焦民生設施，評價公共設施的配置情況及服務水平

增進人民福祉、滿足人民群眾對美好生活的向往是我國的奮斗目標，也是規(guī)劃改革的出發(fā)點和落腳點。對關乎民生的公共設施的評估既要關注整體服務水平，更應當細致又具有針對性，回歸人的視角，才能真正為下一步的設施完善提供精準建議。

（1）橫向?qū)Ρ?，評估城市公共服務的整體水平。在杭州評估中，通過構建7大類、9項指標的評價體系，并與國家標準及國內(nèi)主要城市進行橫向比對，衡量出杭州各類公共服務的配置情況處在中等偏上、趨勢向好的水平，因此未來公共服務并不在基于量的規(guī)?；瘮U大，而在基于質(zhì)的精準化供給。

（2）疊加人群特征，評估區(qū)縣設施的配置水平。對杭州而言，老杭州人主要集中在老城區(qū)，而新杭州人集聚在近郊，需要針對性地進行差異化評估。如上城區(qū)雖然養(yǎng)老設施人均量達標，但老年人居多，每1 384人僅1處養(yǎng)老設施，與杭州城市標準規(guī)定的500人相比，有較大缺口；而濱江、余杭的新杭州人居多，相應地對幼兒園、小學的設施要求高。結合這一特點，評估建議后期規(guī)劃應在滿足基本配套水平的前提下提供針對性的服務。

（3）基于社區(qū)大數(shù)據(jù)，評估基礎公共服務的水平。依托評估數(shù)據(jù)平臺，分別測算7類設施+綠地整體的居住覆蓋率；并從可感知的15分鐘生活圈出發(fā)，將市區(qū)范圍1 857個社區(qū)的公共服務水平歸類，從而得出繞城內(nèi)外差異過大的特征，提出規(guī)劃應重點補足新四區(qū)的設施配套，實現(xiàn)市區(qū)范圍公共服務的均好性（見圖6）。

因此，實施性評估的創(chuàng)新探索，方法上通過搭建數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)定量分析的全面與關聯(lián)性的構建，思路上在規(guī)定的一致性比對基礎上，增加對城市運行與規(guī)劃預期明顯差異的重點剖析，以有效支撐對現(xiàn)行規(guī)劃的后續(xù)調(diào)整（見圖7）。

圖4 杭州與北上廣深主要高鐵樞紐運力分配情況比較

圖5 杭州規(guī)劃中心體系與軌道交通站點的空間疊合分析

3.2 前瞻性評估: 面向區(qū)域、國際、市場趨勢的回溯審視

基于評估與新一輪規(guī)劃修編的密切關系，在系統(tǒng)性的實施性評估基礎上，引入預判城市未來的前瞻性評估內(nèi)容十分必要。其價值在于立足可預見的未來情境，判斷城市發(fā)展預期。一方面，檢視城市軌跡，預判未來機遇所在及潛在問題，為城市近期發(fā)展做好準備或發(fā)出預警；另一方面，研判現(xiàn)行規(guī)劃編制思路與城市發(fā)展的適配性，以明確總規(guī)完善或修改的方向。工作內(nèi)容上，前瞻性評估并不存在一個固定統(tǒng)一的“靶子”或?qū)ο?，而是就被評估城市發(fā)展的最核心議題展開分析，針對性和定制性相對突出。

作為我國信息經(jīng)濟發(fā)展迅速的明星城市，杭州的城市發(fā)展軌跡有其典型性，也有其示范性。因此在分析杭州內(nèi)生發(fā)展特征和外部區(qū)域格局的基礎上，確定將新地理格局下的區(qū)域地位、新開放形勢下的國際化路徑和新常態(tài)背景下的經(jīng)濟活力作為杭州前瞻性評估的主要內(nèi)容。

3.2.1 立足新地理格局，重新評估城市區(qū)域地位

黨的十九大以來，在區(qū)域協(xié)同得到日益重視的背景下，長三角一體化發(fā)展也上升為國家戰(zhàn)略。如何應對區(qū)域發(fā)展的新要求，客觀評價杭州在區(qū)域中的價值與地位是面向未來“規(guī)劃”的關鍵。因處于上海輻射范圍內(nèi)，杭州區(qū)域地位微妙，加之經(jīng)濟總量長期落后于蘇州，因此區(qū)域?qū)用骈L期式微。隨著21世紀初信息經(jīng)濟的發(fā)展和生態(tài)文明的推動，在長三角地區(qū)的新地理格局下，杭州的城市地位提升到一個新高度，而現(xiàn)行總規(guī)對杭州區(qū)域地位的判斷則仍存在時代局限。

得益于新一輪創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展趨勢，長三角正在轉(zhuǎn)向超越形態(tài)地理、產(chǎn)業(yè)垂直分工的功能聯(lián)系體系。規(guī)劃評估從新經(jīng)濟興起、長三角聯(lián)動等角度切入，發(fā)現(xiàn)長三角地區(qū)內(nèi)部正在形成動力與空間格局的南北差異，北翼為要素驅(qū)動的層級化、組群化空間格局，南翼則呈現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的網(wǎng)絡化空間格局。作為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的“大本營”和特色小鎮(zhèn)的“策源地”，杭州有機會在新一輪發(fā)展中，與上海加速聯(lián)動，共同作為核心區(qū)域，塑造滬杭雙城引領創(chuàng)新的格局（見圖8-圖9）。因此，評估建議杭州應進一步關注區(qū)域價值的體現(xiàn)，緊抓平臺經(jīng)濟的時代機遇，以大灣區(qū)和大都市區(qū)為抓手，強化G60科創(chuàng)走廊的紐帶作用，通過功能與空間的雙向協(xié)同，完成區(qū)域扁平化過程中的樞紐再集聚，提升城市地位。

3.2.2 針對新開放形勢，科學評估國際化路徑與蘇南地區(qū)的外向型出口經(jīng)濟相比，杭州長期呈現(xiàn)民營主導、塊狀經(jīng)濟的特征，導致杭州除旅游功能外，城市整體的國際化程度被低估。G20峰會的召開和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的崛起，導致對杭州的國際化建設要求不斷提升，需要對其國際化路徑進行重新評估。

圖6 國內(nèi)主要城市公共服務水平評價體系

圖7 基于設施覆蓋率的杭州市社區(qū)公共服務水平測度

圖8 生產(chǎn)性服務業(yè)拓撲結構圖

不同于改革開放的首個30年，當前我國的對外開放形式已經(jīng)發(fā)生重要變化。如我國由外資輸入國轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本凈輸出國，“新四大發(fā)明”快速出海，國際競爭形勢云譎波詭等。因此對城市的國際化評估也不應僅局限于傳統(tǒng)的外企、外資、外籍人士等要素，而應兼顧國際化要素的引入和輸出兩個維度。基于這一評價模型，杭州當前的國際化建設不同于常規(guī)路徑，而表現(xiàn)為輸出能力突出、引入能力不足，缺乏足夠的國際化服務能力（見圖10）。因此在未來國際化發(fā)展中，杭州需要重點補齊短板，將優(yōu)化資本服務、提升設施支撐、承辦國際賽事作為未來國際化建設的重點戰(zhàn)略，支撐世界名城目標。

3.2.3 面向新常態(tài)背景，客觀評估城市經(jīng)濟活力

在服務型經(jīng)濟成為杭州發(fā)展核心動力的同時，實體經(jīng)濟的快速退出也長期引發(fā)社會討論。全球先發(fā)城市過度“去工業(yè)化”的做法都帶來后續(xù)活力不足、產(chǎn)業(yè)空心乏力的負面影響。因此，在新經(jīng)濟上行的背景下，客觀評估杭州經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性和科技創(chuàng)新能力的持續(xù)性，更加凸顯其前瞻意義。

依照彼得·德魯克（Peter F Drucker）對創(chuàng)新的論述，敏銳的風口、敏捷的供應鏈和敏感的成本是保持創(chuàng)新可持續(xù)性的3大要素。在反思杭州城市經(jīng)濟可持續(xù)性時可以發(fā)現(xiàn)，當前杭州創(chuàng)新活躍、經(jīng)濟穩(wěn)定，但也面臨產(chǎn)業(yè)“脫實入虛”的現(xiàn)實問題。一方面，杭州以模式創(chuàng)新為主，“硬科技”創(chuàng)新不足，存在喪失風口優(yōu)勢的隱患；另一方面，第二產(chǎn)業(yè)持續(xù)下降，難以支撐創(chuàng)新經(jīng)濟的有效實現(xiàn)，帶來供應鏈反應能力不足的問題。此外，社會成本高企也正在影響創(chuàng)新活動（見圖11）。因此，新一輪總規(guī)需要考慮引入科教資源、保障制造業(yè)空間、提供多元化創(chuàng)新載體等問題。

通過前瞻性評估，客觀清晰地認識支撐杭州城市空間發(fā)展建設的背后邏輯，更加貼合未來發(fā)展趨勢。對城市加強區(qū)域引領，強化引入能力的國際化路徑，保障產(chǎn)業(yè)載體、提供低成本空間以警惕創(chuàng)新風險，基本明確新一輪總規(guī)的重點方向。

圖10 國際化輸出型、輸入型指標評價體系

圖11 杭州、深圳創(chuàng)新經(jīng)濟主要指標對比

3.3 實施機制評估: 圍繞機構與規(guī)劃體系的治理完善建議

實施機制評估是對整個規(guī)劃實施運作過程的深度探究。隨著城市空間治理工作的深入與細化，城市總體規(guī)劃的實施成效受到規(guī)劃制定時環(huán)境和背景的局限，如阿里巴巴崛起、G20峰會舉辦等重大事件，在編制初期難以預見。但從城市整體的規(guī)劃運行來看，規(guī)劃實施機制和程序的影響更為根本，實施機制是否發(fā)揮了持續(xù)性的控制和有序的引導，如何通過規(guī)劃評估建立動態(tài)修正機制的良好反饋，是規(guī)劃評估自身公共政策屬性的重要體現(xiàn)。基于評估工作“有限時間、有限權責”的特點，本次實施機制的評估重點圍繞規(guī)劃實施機構的權責、規(guī)劃體系的系統(tǒng)性和規(guī)劃實施中的公眾參與程度3個方面展開。

3.3.1 規(guī)劃實施機構的權責評估

總體而言，規(guī)劃實施機構權責的地區(qū)差異明顯，市場經(jīng)濟活躍的地區(qū)如杭州、深圳，普遍在權限上有一定局限。評估發(fā)現(xiàn)：杭州現(xiàn)行總規(guī)實施的主要阻礙，聚焦在市級規(guī)劃管理部門管轄權限不足，2015年才通過市政府指令實現(xiàn)對市區(qū)范圍的統(tǒng)籌管理，外圍桐廬、建德、淳安等省直管地區(qū)至今仍是鞭長莫及，事實上形成總規(guī)對下位規(guī)劃并無明確約束的狀態(tài)。一方面，在規(guī)劃編制中，受主管機構權責的限制，未能實現(xiàn)規(guī)模結構控制及開發(fā)邊界劃定的全域覆蓋。另一方面，在實施過程中，外圍區(qū)縣自管自批的規(guī)劃管理體制，導致全市60%以上的建設用地缺乏精細管控增長無序，中心城區(qū)內(nèi)部同樣存在通過鎮(zhèn)建設用地途徑，編制控規(guī)突破總規(guī)上限的歷史遺留問題。

因此，在國家空間規(guī)劃體系改革的背景下，評估提出應以全域統(tǒng)籌為原則，擴大規(guī)劃實施機構的管理職責，重點強化開發(fā)邊界、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等剛性要素的底線管控，充分保障規(guī)劃落實，維護規(guī)劃的法律效力。

3.3.2 規(guī)劃體系的系統(tǒng)性評估

目前，全面開展的國土空間規(guī)劃是全面統(tǒng)籌引領城市發(fā)展的綱領性文件，其切實發(fā)揮作用的途徑需要通過完善的規(guī)劃體系進行有效傳導。如“上海2035” 總規(guī)中明確的全市總規(guī)—區(qū)總規(guī)—單元規(guī)劃—詳細規(guī)劃的編制體系，是規(guī)劃有序落實的基本保障。

評估發(fā)現(xiàn)：一方面，杭州目前的規(guī)劃編制體系為總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—控詳規(guī)劃的傳統(tǒng)模式，空間范疇不統(tǒng)一，下位規(guī)劃超出上位規(guī)劃確定規(guī)劃區(qū)的情況并不鮮見。另一方面，規(guī)劃體系層次跨越大，分區(qū)規(guī)劃難以滿足對戰(zhàn)略性地區(qū)全局審視及精細化管理的訴求，部分區(qū)縣在發(fā)展中主動進行片區(qū)規(guī)劃的編制探索，如蕭山空港地區(qū)、南部地區(qū)、余杭大城西地區(qū)等。

因此，這一問題亟需在國土空間規(guī)劃的編制中加以理順。建議高度關注區(qū)級層面的規(guī)劃編制，尤其是下轄多區(qū)的大城市，建議按照市區(qū)“同步編制，上下聯(lián)動”的思路，構建市區(qū)兩級規(guī)劃良好銜接的傳導機制。針對“省管縣”地區(qū)的縣級規(guī)劃編制，在加強剛性指標管控的同時，也應明確市級部門對綱要及成果審查與審批的有效參與，確保全市一張藍圖的一致性。

3.3.3 公眾參與的成效性評估

公眾參與程度是規(guī)劃走向公共政策的重要評判標準，通過宣傳公示、市民參與、規(guī)劃監(jiān)督等工作的開展，規(guī)劃才能夠真正做到以人為本，體現(xiàn)公眾意志，維護公眾利益。評估發(fā)現(xiàn)：杭州在探索公眾參與的過程中存在一些值得推廣和堅持的經(jīng)驗。一是官方網(wǎng)站真實、及時公開信息，確保市民群眾及時了解重要規(guī)劃與建設情況，建設單位可直接查詢項目審批的進展情況和審批結果。二是通過微博、微信等渠道，廣泛開展線上公眾參與⑤。三是開展針對不同群體的文化及宣傳活動，如“低碳城市科普展”“杭州記憶攝影展”“杭州城市60年規(guī)劃圖片展”“未來生活節(jié)”等，其中以“百名規(guī)劃師服務百家社區(qū)”⑥活動開展得最為深入、成效最為顯著。四是優(yōu)化數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)，將行政審批的服務、辦理、日常監(jiān)管活動全部上網(wǎng)、全程上網(wǎng)，建立統(tǒng)一的電子監(jiān)管系統(tǒng)。

對于機制的評估，目前來看仍有不足：一方面，對規(guī)劃決策機制的評估僅能從流程的規(guī)范性以及公眾多元參與途徑進行評價，難以觸及真實的運作機制；另一方面，評估難以界定龐雜的政策與規(guī)劃實施的相關性。實踐中優(yōu)先考慮實施機構與規(guī)劃體系的評估，希冀對規(guī)劃實施提供較為直接的保障支撐。

4 結語

在我國空間規(guī)劃改革的新要求，以及規(guī)劃評估“檢視過去，啟示未來，探尋機制”等多重價值定位下，規(guī)劃實施評估的方法也在不斷探索與創(chuàng)新。杭州總體規(guī)劃實施評估工作突出了“一平臺、兩線索、一機制”的技術思路，以全面多層次的數(shù)據(jù)平臺構建為工作基礎，通過更具實施性評估，以及側(cè)重探究城市未來健康發(fā)展的前瞻性評估，實現(xiàn)了研究過去、服務未來的評估目的，并通過對實施機構與規(guī)劃體系的運行評估，提出規(guī)劃在城市治理提升中的改進方向。不論規(guī)劃改革方向如何，規(guī)劃編制工作仍然會繼續(xù)，也意味著規(guī)劃評估工作仍然會一直成為審視過去、優(yōu)化當下、探析未來的重要工具，其工作內(nèi)容與方法也會在公共政策閉合鏈條中得到不斷的優(yōu)化和提升。