李 霞

(福建林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院林學(xué)系，福建 南平 353000)

國際自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將國家公園歸入第Ⅱ類，其目標(biāo)是保護(hù)自然生物多樣性及其基本生態(tài)結(jié)構(gòu)，為環(huán)境保護(hù)工作提供支持，以及促進(jìn)自然教育和娛樂。自1870年建立的世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園以來，如今國家公園已經(jīng)占據(jù)了全球所有被保護(hù)地區(qū)的23%[1]。某種意義上來說，國家公園既可保存自然資源，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，又可為生態(tài)旅游和環(huán)境教育提供場所。

國家公園體制是國家最高等級的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式，是世界各國保護(hù)自然、維護(hù)人類生存環(huán)境的重要途徑[2]。目前國內(nèi)已有學(xué)者對國家公園管理模式進(jìn)行研究。例如，石健等[3]從社區(qū)、運營和資金的管理3個角度總結(jié)了國家公園管理研究進(jìn)展并提出發(fā)展方向；袁南果等[4]介紹了TOMM模式在澳大利亞國家公園的實施情況；蘭偉等[5]對國家公園理論體系與中國研究現(xiàn)狀進(jìn)行述評；蔚東英等[6-7]研究對比了10個國家的國家公園法律及管理體制；許勝晴[8]、李想等[9]對美國國家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法體系、管理體制、管理路徑等作了介紹；鄧武功等[10]、蘇楊等[11]、楊東民等[12]、戚均慧等[13]、肖曉丹等[14]、曾以禹等[15]也分別對英國、加拿大、瑞士與法國、哥斯達(dá)黎加、法國以及澳大利亞等國家的公園建設(shè)和管理體制進(jìn)行了研究。就中國國家公園而言，趙西君等[16]就中國國家公園旅游發(fā)展模式作了總結(jié)。目前在國家公園游客管理方面的專題性比較和研究尚較缺乏。

我國的國家公園建設(shè)起步較晚，2013年11月黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)要建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系[17]。中國現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)2000多個，自然保護(hù)地近12000個，未來預(yù)計將建60個到200個國家公園[18]。2019年習(xí)近平總書記提出“中國實行國家公園體制，是中國推進(jìn)自然生態(tài)保護(hù)、建設(shè)美麗中國、促進(jìn)人與自然和諧共生的一項重要舉措”[19]。

可以預(yù)見未來國家公園的發(fā)展將會與旅游緊密聯(lián)系，因此做好游客管理將推進(jìn)國家公園可持續(xù)發(fā)展。本文從擁有悠久國家公園歷史的美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭4個國家的國家公園游客管理體系研究入手，以期對中國國家公園游客管理提供借鑒。

1 國家公園游客管理體系

景區(qū)游客管理主要作用就是從管理調(diào)控的角度出發(fā)，制定政策、管理監(jiān)督，給游客提供良好服務(wù)和旅游體驗，保證景區(qū)健康、可持續(xù)地發(fā)展。游客管理體系的任務(wù)和核心就是平衡國家公園的娛樂享受功能和保持生態(tài)完整性。面對日益增加的游客訪問量，各個國家都需要制定符合本國國情特色的游客管理政策以應(yīng)對公園內(nèi)旅游活動帶來的各種挑戰(zhàn)。

2 美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭國家公園游客管理體系

2.1 美國

2.1.1 國家公園旅游業(yè)概況 旅游業(yè)是美國國家公園管理局推動公園發(fā)展的基本活動之一。建立之初至20世紀(jì)初，費用昂貴的旅游業(yè)僅限于富裕的美國人，國家公園游客數(shù)量增長停滯不前。二戰(zhàn)后交通的進(jìn)步、休閑時間與兩周帶薪休假的出現(xiàn)，越來越多的游客來到國家公園，80年代年游客數(shù)量達(dá)到了頂峰，經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致90年代和21世紀(jì)初游客數(shù)量趨于平穩(wěn)[20]，近20年來游客數(shù)量增長經(jīng)歷了放緩又快速提升的過程(圖1)[21]。2016年美國國家公園系統(tǒng)的保護(hù)地訪問總數(shù)為3.3億次，比2015年增加了2370萬人次。在黃石國家公園(Yellowstone National Park)、大峽谷國家公園(Grand Canyon National Park)、優(yōu)勝美地國家公園(Yosemite National Park)、大煙山國家公園(Great Smoky Mountains National Park)等國家公園中游客量增加最為顯著，1980—2016年，黃石公園游客從200萬人次激增到400萬人次，大峽谷國家公園從230萬人次增加到600萬人次。奧林匹克國家公園(Olympic National Park)從1960年不到100萬人次到2014年超過320萬人次，這些國家公園因游客大量涌入而不堪重負(fù)[22]。

旅游業(yè)對美國國家公園的不利影響顯現(xiàn)出來，包括對水質(zhì)、空氣質(zhì)量、公園內(nèi)污染等不利影響[23]，超過一半的美國國家公園的交通負(fù)荷過載，擁堵降低了游客在國家公園的體驗質(zhì)量，野生動物的路邊死亡率增加[24]，國家公園內(nèi)缺乏專業(yè)工作人員[25]。

2.1.2 游客管理

1)推行各項管理政策。為解決游客增加帶來的管理成本，美國國家公園管理局在20世紀(jì)80年代開始引入入園費制度，實行《娛樂費示范計劃》(RFDP)，該法案2004年被《聯(lián)邦土地娛樂增強(qiáng)法》取代。1998年，國家公園管理局建立《特許經(jīng)營管理改善法》，為公園游客提供包括食宿、漂流和公園內(nèi)的汽車旅游在內(nèi)的服務(wù)，以此增加公園收入。制定《國家環(huán)境政策法》(NEPA，1969)等法案，建立國家荒野保護(hù)系統(tǒng)，指定特定的沒有受到損害的荒野地區(qū)供游客使用。在這些荒野地區(qū)，允許進(jìn)行遠(yuǎn)足、釣魚、露營、觀看野生動物和攝影等娛樂活動，幫助公園管理在人類娛樂和預(yù)防生態(tài)系統(tǒng)破壞之間取得平衡。

2)關(guān)注游客承載力。管理局制定《總體管理計劃》(GMP)以研究和確定國家公園邊界內(nèi)旅游業(yè)的“可接受變化水平”，即訪客承載力。20世紀(jì)90年代，國家公園管理局開發(fā)并引入游客體驗和資源保護(hù)(VERP)來考慮其承載能力問題[26]，以解決對資源和訪客體驗質(zhì)量影響相關(guān)的承載能力問題。

3)實施公園分區(qū)。將游客活動區(qū)域與嚴(yán)格保護(hù)的荒野區(qū)域分開，將其列入每個公園的總體管理計劃。如優(yōu)勝美地國家公園近95%的區(qū)域被指定為荒野區(qū)域，約3%是文化區(qū)域，約2%被確定為公園可開發(fā)區(qū)域，不到0.5%作為特殊用途區(qū)域。2001年的《訪客管理計劃》進(jìn)一步規(guī)范了訪客影響問題，以確保訪客體驗質(zhì)量。

4)解決交通擁堵和環(huán)境污染問題。國家公園管理局推出《綜合交通解決方案》，以解決公園內(nèi)的交通擁堵問題，這些解決方案包括優(yōu)勝美地國家公園的單向交通模式，大峽谷國家公園、錫安(Zion National Park)和馬里波薩格羅夫(Mariposa Grove National Park)的穿梭巴士服務(wù)等。公園還開展環(huán)保主題活動，在游客中開展教育和宣傳，以應(yīng)對浪費和亂拋垃圾的挑戰(zhàn)。1996年保護(hù)長角山羊覓食行動[27]、2016年綠色公園計劃等，都是政府持續(xù)改善環(huán)境、減少環(huán)境污染的有效做法。

2.2 加拿大

2.2.1 國家公園旅游業(yè)概況 旅游業(yè)是建立加拿大第一個國家公園的主要動力。1887年約有3000人訪問了班夫國家公園(Banff National Park)，10年后增加到1.2萬人且逐年升高。伴隨休閑時間增加，交通及汽車工業(yè)發(fā)展，更提高了公園游客到訪率。1924年Banff游客人數(shù)約10萬人，1966年增加到200萬人。20世紀(jì)20年代賈斯珀國家公園(Jasper National Park)的年游客數(shù)量約1萬人，1966年增至60萬人。經(jīng)濟(jì)衰退和第二次世界大戰(zhàn)期間游客人數(shù)顯著下降[28]。二戰(zhàn)后游客總數(shù)再次攀升，1960年約550萬人，1988年翻了一番，2008年隨全球經(jīng)濟(jì)衰退數(shù)量再次下降。據(jù)統(tǒng)計，2001—2009年期間國家公園的游客數(shù)量下降了5.3%[29]。此后就一直穩(wěn)步上升，近年來依舊猛增，與2007年相比，訪客人數(shù)增加了20%(圖2)[30]。

2.2.2 游客管理

1)宣傳吸引游客到訪。加拿大在游客管理中通過各種宣傳和活動手段吸引游客到訪。20世紀(jì)40年代紐芬蘭的特拉諾瓦國家公園(Terra Nova National Park)的建立標(biāo)志著特色高爾夫球場和其他旅游設(shè)施在國家公園落戶。班夫國家公園管理局也通過推出冬季旅游活動計劃來吸引游客，開發(fā)班夫冬季旅游。公眾認(rèn)為國家公園內(nèi)的旅游活動可以抵消國家公園在保護(hù)森林和其他土地時可能會帶來的經(jīng)濟(jì)損耗。

2)立法維護(hù)生態(tài)完整性。加拿大國家公園的過度旅游一度導(dǎo)致各類設(shè)施過度使用和開發(fā)、空氣和水質(zhì)惡化、土壤侵蝕和棲息地破碎化、人類和野生動物沖突增加等一系列問題。面對這一問題，1964年國家公園局出臺政策，限制從公園開采任何自然資源[31]；1979年加拿大國家公園法首次引入“生態(tài)完整性”的概念，強(qiáng)調(diào)分區(qū)的重要性；1988年“生態(tài)完整性”被確定為正式的政策目標(biāo)；1994年、1999年的加拿大政策法案強(qiáng)調(diào)并確定要基于生態(tài)系統(tǒng)平衡來制定管理制度；20世紀(jì)90年代制訂游客活動管理規(guī)劃框架(VAMP)，再次強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)管理和保護(hù)生態(tài)完整性。

3)實行分區(qū)管理?！都幽么髧夜珗@法》要求每個國家公園都制訂具體管理計劃來指導(dǎo)公園管理，且必須在園區(qū)建立的5年內(nèi)完成，10年定期更新。每個計劃都需要“一個全面的分區(qū)系統(tǒng)”，在空間上將每個公園劃分為特別保護(hù)區(qū)(第1區(qū))、荒野區(qū)(第2區(qū))、自然環(huán)境(第3區(qū))、戶外娛樂(第4區(qū))和公園服務(wù)(第5區(qū))共5類，并規(guī)定任何類型的旅游基礎(chǔ)設(shè)施只能位于第3區(qū)、第4區(qū)或第5區(qū)。管理規(guī)劃框架允許季節(jié)性的臨時分區(qū)[32]，例如Jasper不到1%用于特殊保護(hù)(1區(qū))、其次是荒地(2區(qū))97%、自然環(huán)境(3區(qū))1%、戶外娛樂(4區(qū))1%、公園服務(wù)管理(5區(qū))不到1%[33]。

4)強(qiáng)調(diào)游客體驗重要性。2005年加拿大國家公園建立了對外關(guān)系和游客體驗理事會，負(fù)責(zé)進(jìn)行包括訪客研究、旅行前規(guī)劃服務(wù)、現(xiàn)場接待、員工培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施、績效評估和訪客反饋等在內(nèi)的游客體驗評估，并推出新的適應(yīng)性游客管理政策，允許任何娛樂和旅游活動在公園指定區(qū)域內(nèi)開展。要求每個公園都必須準(zhǔn)備“公園狀況報告”和管理計劃，以衡量公園在滿足加拿大公園保護(hù)、教育和游客體驗方面的表現(xiàn)，以及如何在下一個周期中解決存在問題[34]。

2.3 新西蘭

2.3.1 國家公園旅游業(yè)概況 新西蘭國家公園一直堅持以人為本的理念，其旅游潛力是政府實施國家公園系統(tǒng)的關(guān)鍵考慮因素。20世紀(jì)40年代，新西蘭的國家公園一直以公眾娛樂為目的。例如，湯加里羅國家公園(Tongariro National Park)、埃格蒙特國家公園(Egmont National Park)引進(jìn)了鹿、山羊等有蹄動物用于運動狩獵；1914—1920年種植石楠和羽扇豆以美化湯加里羅國家公園。20世紀(jì)60年代游客人數(shù)成倍增長，從1962年的34.6萬人增加到1977年的250萬人[35]。20世紀(jì)80年代以后國家公園游客的組成和娛樂活動發(fā)生變化。1991年，新西蘭65%的游客是國際游客，其中85%集中在阿貝爾塔斯曼(Abel Tasman)、米爾福德(Milford)、路特本(Routeburn)、伽利略(Kepler)和懷卡雷莫阿納湖(Lake Waikaremoana)等地。1996年，內(nèi)政部訪客戰(zhàn)略的舉措使國際訪問量繼續(xù)增加(圖3)[36]。

2.3.2 游客管理

1)以客源定位決定基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模。新西蘭國家公園客源定位是本國內(nèi)收入水平一般的普通家庭，而不是富有的國際游客。因此，國家公園管理部鼓勵和批準(zhǔn)建設(shè)以煤渣塊為建材的衛(wèi)生間和其它基本設(shè)施的宿營地而非豪華郊野酒店。野外活動服務(wù)設(shè)施建設(shè)簡單，僅是民間徒步背包客俱樂部或政府修建的簡便的木屋供游客休憩過夜。

2)實施“游憩機(jī)會”分區(qū)政策。20世紀(jì)80年代新西蘭保護(hù)部實行了總體規(guī)劃和分區(qū)政策，將轄地“游憩機(jī)會分布”評估信息列入所有地區(qū)保護(hù)管理戰(zhàn)略，以應(yīng)對不斷增加的游客人數(shù)。保護(hù)地“游憩機(jī)會分布”按地域、公園游客的娛樂興趣、進(jìn)出方便程度、訪問的性質(zhì)、開展的活動、所尋求風(fēng)險的體驗和程度、所需要的設(shè)施和服務(wù)、游客構(gòu)成、游客數(shù)量等對游客進(jìn)行分類。公園管理者利用分類數(shù)據(jù)來確定保護(hù)地內(nèi)應(yīng)該在哪里及如何提供娛樂活動機(jī)會。

3)構(gòu)建特許權(quán)體系。1987年新西蘭出臺《保護(hù)法案》，在確保國家公園生態(tài)完整性的情況下特許開展一些娛樂活動，對道路、步道、宿營地、衛(wèi)生間、木屋等設(shè)施，以及健行、滑雪、釣魚、打獵等部分娛樂項目授予特許權(quán)。根據(jù)不同的活動和環(huán)境影響的性質(zhì)和程度，將特許權(quán)分為遵照現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行活動的特許權(quán)、一次性特許權(quán)、不需告知公眾的特許權(quán)、全國性的特許權(quán)4類，其中大約43%的特許權(quán)是發(fā)放給旅游業(yè)的[37]。

4)出臺游客管理政策。面對游客涌入帶來的生態(tài)和社會影響，新西蘭國家公園出臺游客管理政策。通過了解客源情況，在公園內(nèi)開展公眾教育活動，普及荒野訪問倫理意識，以規(guī)范游客活動。在制度和運作上刻意效仿美國國家公園管理局，實行包括公園管理員的職業(yè)化、建立公園管理員培訓(xùn)學(xué)校、將公園管理員并入公務(wù)員系統(tǒng)、注重游客解說服務(wù)等做法。

2.4 澳大利亞

2.4.1 國家公園旅游業(yè)概況 澳大利亞自然保護(hù)地管理面臨著娛樂活動人數(shù)增加但國家公園管理和維護(hù)資金下降的問題[38]。1992年，澳大利亞提出促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，以自然為基礎(chǔ)的娛樂和旅游業(yè)開始不斷發(fā)展，國家公園中世界遺產(chǎn)地和豐富多樣的自然資源吸引了大量的本國游客和國際游客，以自然為基礎(chǔ)的旅游行業(yè)實現(xiàn)了積極的可持續(xù)的增長。2010年以來游客數(shù)量每年增長4%，2014年增長量提高到13%，國際游客數(shù)量從2005年不到300萬人次增加至2016年的超過500萬人次，2016年國內(nèi)一日游游客達(dá)到2400萬人次，國內(nèi)的過夜游游客也接近2100萬人次(圖4)[39]。

2.4.2 游客管理

1)制定游客管理戰(zhàn)略。澳大利亞公園管理者通過制定游客戰(zhàn)略來促進(jìn)以自然為基礎(chǔ)的旅游業(yè)，堅持旅游業(yè)兼具改善游客體驗和保護(hù)自然空間的雙重目標(biāo)。2011—2016年澳大利亞實施游客戰(zhàn)略的可持續(xù)性發(fā)展原則，包括與土著人聯(lián)合管理公園、為土著人提供商業(yè)和就業(yè)機(jī)會、提供高質(zhì)量的游客體驗等一系列內(nèi)容，通過伙伴關(guān)系和商業(yè)活動來實現(xiàn)國家公園社會和經(jīng)濟(jì)效益的總體目標(biāo)。

2)實行最小叢林影響準(zhǔn)則。最小影響叢林行走準(zhǔn)則(BWA)即要求大多數(shù)叢林徒步者在大自然中旅行，要求徒步者做到提前計劃、正確處理廢物、尊重野生動物、在耐用不易破壞的地面上露營、最大限度地減少篝火的影響、不打擾他人。通過遵循BWA的最小影響叢林行走準(zhǔn)則將最大限度地減少對自然環(huán)境的影響。

3 構(gòu)建我國國家公園游客管理體系建議

3.1 制定游客管理政策

制定適合國情、民情、林情且順應(yīng)國家公園發(fā)揮生態(tài)示范效應(yīng)的游客管理政策，綜合考慮游客需求、森林體驗、森林教育等工作需要，在推進(jìn)國家公園的自然教育功能基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)游客管理計劃，建立游客安全與避險規(guī)范，以規(guī)范游客活動，推動國家公園實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和游客享受自然的雙重目標(biāo)。

3.2 開展游客教育計劃

借鑒國外成熟經(jīng)驗，注重游客體驗，開展形式多樣的環(huán)境教育，引入互聯(lián)網(wǎng)和人工智能，完善解說系統(tǒng)，配備多語種通俗的電子解說系統(tǒng)，以此克服我國目前自然教育形式內(nèi)容簡單、專業(yè)人才匱乏等問題，使游客從真實的自然環(huán)境中接受實際的教育，加強(qiáng)民眾的環(huán)保意識。加強(qiáng)立法和游客教育、監(jiān)督機(jī)制，建立不文明行為黑名單，及時曝光各種不文明旅游行為。

3.3 壯大專業(yè)管理人員隊伍

加強(qiáng)從業(yè)人員專業(yè)隊伍建設(shè)，一是加強(qiáng)管理人員培訓(xùn)，培養(yǎng)具有生態(tài)意識、環(huán)保意識、懂經(jīng)營會管理的人才；二是培養(yǎng)國家公園森林生態(tài)導(dǎo)游講解隊伍，依托高校等專門機(jī)構(gòu)建立一批專門人才培訓(xùn)基地；三是完善社會參與機(jī)制，引入一批生態(tài)保護(hù)、自然教育、科研等各領(lǐng)域?qū)＜壹皩I(yè)志愿者。

3.4 建立經(jīng)營管理特許權(quán)體系

完善公共設(shè)施，建立特許經(jīng)營管理制度，規(guī)范國家公園內(nèi)的商業(yè)活動規(guī)范，對餐飲、住宿、景區(qū)交通、漂流、宿營地、娛樂項目等授予特許權(quán)，規(guī)定這些特許經(jīng)營活動必須對公園資源和價值達(dá)到最大限度的保護(hù)，提高游客體驗和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的雙線并行，以推進(jìn)國家公園公益性功能實現(xiàn)。

3.5 建立智慧游客管理系統(tǒng)

利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段加強(qiáng)公園環(huán)境和游客監(jiān)測，對國家公園已開放區(qū)域進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研分析，把握游客數(shù)量、特征、需求，為游客提供親近自然和享受自然的機(jī)會。要特別關(guān)注國家公園的游客承載力，在滿足游客群體的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需求上，解決生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需空間尺度錯位[40]，保障游客最佳體驗。建立游客信息管理系統(tǒng)，設(shè)立游客網(wǎng)絡(luò)反饋平臺，以確保游客體驗質(zhì)量。

4 小結(jié)

做好國家公園游客管理，既可以較好地保持公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)安全屏障，更能讓游客全方位直接體驗國家公園的自然和文化景觀，來滿足國民的健康訴求和游客高層次的文化和精神享受。