張雪蘭

摘要：通過分析高校內(nèi)部控制中存在的問題，從權(quán)力制衡、預(yù)算統(tǒng)籌及流程業(yè)務(wù)完善等三個(gè)維度出發(fā)改進(jìn)內(nèi)部控制體系，并針對性的提出保障措施。

關(guān)鍵詞：三維視角;高校內(nèi)部控制;體系改進(jìn)

由于我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，國家對高等教育的重視程度日益加大，隨之而來的，就是資金投入的不斷加大，高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不斷增多。但是，由于內(nèi)部控制制度的相對滯后，資金監(jiān)管的不到位或缺失，高校腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使得高校在經(jīng)濟(jì)活動中面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨明顯。因此，為了增強(qiáng)高校各類科研資金的規(guī)范使用和公共投入的高效運(yùn)作，就必須重視內(nèi)部控制的作用，優(yōu)化其實(shí)際的監(jiān)管流程，真正做到防患于未然。

一、高校內(nèi)部控制現(xiàn)存的問題

（一）對業(yè)務(wù)流程的監(jiān)管不夠重視

由于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理模式的影響，我國多數(shù)高校在內(nèi)部控制方面僅僅停留在制度建設(shè)的層面，仍然是以目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向的管理，對事前事中的監(jiān)管相對偏弱，因此，不能及時(shí)的發(fā)現(xiàn)問題和進(jìn)行問題的糾偏容易引起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大和惡化。雖然，有部分高校開始重視業(yè)務(wù)流程各個(gè)環(huán)節(jié)的把控，但并沒有相對應(yīng)的將崗位職能等嵌入到內(nèi)部控制的流程之中，勢必造成責(zé)任歸屬不明確，相互扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。最終，出了問題沒有人負(fù)責(zé)，法不責(zé)眾的局面使得內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)流程細(xì)化成為了空談和擺設(shè)。

（二）對于權(quán)力的制約和監(jiān)督不到位

按照我國1998年頒布的教育法，我國高校的管理模式是黨委領(lǐng)導(dǎo)之下校長負(fù)責(zé)制，所以，基于這樣的管理模式，究其職能而言，黨委會擁有最高決策權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)高等學(xué)校的工作，討論、決定學(xué)校改革與發(fā)展的各種重大事項(xiàng);校長辦及其他行政機(jī)構(gòu)作為黨委會決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)活動、科學(xué)研究以及其他行政管理事務(wù)。但是，由于實(shí)際的法律運(yùn)行效果有限，權(quán)力制約的邊界模糊，使得高層行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力不能被有效監(jiān)督，久而久之，形成了下級無條件服從上級的行政命令式管理。審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)督不是嚴(yán)格意義上的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對高校各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督幾乎形同無有。教職工代表大會，對于多數(shù)高校來講，就是一種虛設(shè)，沒有得到應(yīng)有的重視。

（三）預(yù)算控制不能發(fā)揮應(yīng)有的作用

經(jīng)過了幾十年的改革創(chuàng)新，雖然我國高校在預(yù)算控制方面取得了長足的進(jìn)步，但是，普遍實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”預(yù)算控制模式發(fā)揮的作用十分有限。預(yù)算的編制不夠科學(xué)合理，主觀性強(qiáng)，沒有進(jìn)行反復(fù)嚴(yán)密的論證，討論不夠充分，以致使預(yù)算方案統(tǒng)籌規(guī)劃力度不夠全面，財(cái)務(wù)人員的前瞻性缺乏，不能在后續(xù)的運(yùn)行中真實(shí)全面的較好契合財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，是較為集中的弊端。

（四）信息化管理水平較低

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及，人們的學(xué)習(xí)工作生活方式發(fā)生了重大的改變，“互聯(lián)網(wǎng)+”的模式開始滲透到每個(gè)行業(yè)的角落。雖然很多高校開始在內(nèi)部控制方面進(jìn)行信息化管理方面的改進(jìn)創(chuàng)新，增強(qiáng)了部門之間的即時(shí)信息傳遞互動，提升了內(nèi)部控制的效能，但在業(yè)務(wù)流、信息流和資金流的一體化管理實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部控制的信息化深度融入等方面，還有待不斷提升。據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)查研究，我國多數(shù)高校在內(nèi)部控制監(jiān)督管理方面，始終沒有將信息化管理深度融入，使得財(cái)務(wù)管理與內(nèi)部控制呈現(xiàn)碎片化和分塊化，嚴(yán)重阻礙了信息的即時(shí)流動，甚至是人為的進(jìn)行信息的割裂，使得內(nèi)部控制的效能嚴(yán)重低下。

二、基于三維控制的內(nèi)部控制系統(tǒng)改進(jìn)

從上述分析可知，內(nèi)部控制的重點(diǎn)在于，約束權(quán)力以防止腐敗，強(qiáng)化預(yù)算以防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程的控制以提升工作效率和加強(qiáng)信息的透明度，讓高校的各類經(jīng)濟(jì)活動規(guī)范合法，讓每個(gè)事項(xiàng)的決策能夠符合學(xué)校和師生的利益，做到問題及時(shí)糾偏，事前事中的嚴(yán)格監(jiān)督和事后的問責(zé)。因此，整合高校經(jīng)濟(jì)活動事務(wù)，可以對內(nèi)部控制體系進(jìn)行整合如圖1：

基于上述體系圖1，進(jìn)行進(jìn)一步的分析闡述，高校內(nèi)部控制可以從權(quán)力制衡、進(jìn)行預(yù)算統(tǒng)籌和基于責(zé)任視角以強(qiáng)化內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程三個(gè)維度進(jìn)行內(nèi)部控制體系的優(yōu)化。

（一）權(quán)力制衡的維度

首先，我國高校的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)在實(shí)際的運(yùn)行狀況中，并沒有進(jìn)行很好的職能定位，在多數(shù)高校教職工的視角中，高校決策層的集權(quán)意識傾向較強(qiáng)。因此，重大問題的決策、重要干部的任免以及大額資金的利用等，必須由黨委帶頭，鼓勵(lì)各個(gè)職能部門積極的參與進(jìn)來，形成有效的民主決策，形成相互之間的制約和監(jiān)督，使得學(xué)校的重大事項(xiàng)公開陽光的運(yùn)作。為了進(jìn)一步的防止個(gè)人獨(dú)斷專行的局面發(fā)生，必要時(shí)可以請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)論證和招投標(biāo)，從而促進(jìn)決策過程和結(jié)果的民主科學(xué)化。

其次，校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)有溝通的意識，鼓勵(lì)各個(gè)部門之間進(jìn)行積極的溝通交流，健全平級部門、上下級部門之間的溝通機(jī)制，充分保護(hù)校內(nèi)每位教職工對于重大事項(xiàng)和與自身利益相關(guān)的事項(xiàng)的知情權(quán)。另外，積極發(fā)揮信息時(shí)代利用各類新媒體進(jìn)行信息傳遞的優(yōu)勢，能夠通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)信息同步共享與互相監(jiān)督檢查，比如財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的人員可以通過身份驗(yàn)證后調(diào)取固定資產(chǎn)部門的數(shù)據(jù)，核對固定資產(chǎn)部門是否按時(shí)將固定資產(chǎn)入賬;也可以調(diào)取采購部門的采購信息，核對本次采購都有哪些程序，是否符合既定流程等。這樣不僅可以動態(tài)監(jiān)控部門之間的工作進(jìn)度與完成情況，還方便內(nèi)部控制人員不定期抽查，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵部門、崗位間的相互制衡。

最后，強(qiáng)化審計(jì)部門的內(nèi)部監(jiān)督與評價(jià)職能。高校管理層應(yīng)當(dāng)賦予審計(jì)部門足夠的權(quán)力，從制度上保障審計(jì)部門獨(dú)立性和不受其他部門的干擾，保障其權(quán)威性，明確審計(jì)部門在內(nèi)部控制職能中的定位和職責(zé)，能夠讓它發(fā)揮監(jiān)督評價(jià)的職能，按照既定制度檢查各個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性和執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)上報(bào)管理層，并提出問題處理解決的措施建議。

（二）預(yù)算統(tǒng)籌維度

對于我國高校來講，預(yù)算活動通常會涉及到五類責(zé)任主體，并且，貫穿于他們的各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中，可以說，只要有資金的流入和流出相對獨(dú)立的責(zé)任主體，就會有預(yù)算活動的介入。上級財(cái)務(wù)管理部門、學(xué)校預(yù)算管理委員會、各個(gè)學(xué)院、各職能管理機(jī)構(gòu)以及審計(jì)部門和財(cái)務(wù)部門等五類責(zé)任主體則是預(yù)算活動重點(diǎn)介入的職能機(jī)構(gòu)。但是，目前我國高校內(nèi)部控制監(jiān)督管理中，各個(gè)學(xué)院、各個(gè)職能機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)審計(jì)部門屬于平級單位，審計(jì)部門在內(nèi)部控制監(jiān)督中往往是例行檢查，無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的執(zhí)行狀況，這樣一來，預(yù)算和統(tǒng)籌在后續(xù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)運(yùn)行的管理功效就會大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化審計(jì)部門在這五類責(zé)任主體的各種經(jīng)濟(jì)活動中監(jiān)督職能，督促它們在各個(gè)階段作出客觀真實(shí)的預(yù)算執(zhí)行和分析評價(jià)。特別是各個(gè)學(xué)院和其他職能處室，應(yīng)當(dāng)積極的根據(jù)部門實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算分析，將分析報(bào)告報(bào)給審計(jì)部門和財(cái)務(wù)部門進(jìn)行詳細(xì)的分析論證后組織召開預(yù)算會議決定是否通過。最終將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果反饋至財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門，進(jìn)而完成高校年度決算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與決算的相互匹配。

（三）業(yè)務(wù)流程維度

對于高校這樣的非生產(chǎn)性組織，資金流入流出與收支業(yè)務(wù)是緊密相關(guān)的。因此，從審計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部控制的視角來看，必須緊緊把控一切收入和支出的項(xiàng)目，把控現(xiàn)金流運(yùn)行狀況，才能避免各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，才能避免科研經(jīng)費(fèi)虛報(bào)、資金私用等各類不規(guī)范甚至是違法的事情發(fā)生。一方面，對資金的流入進(jìn)行控制。高校的收入主要包括財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入，其中，事業(yè)收入是指我國高校開展教學(xué)及其輔助活動取得的教育事業(yè)收入和開展科研及其輔助活動取得的科研事業(yè)收入。必須通過嚴(yán)格的制度規(guī)定財(cái)務(wù)處現(xiàn)金流入的唯一合法職能部門，杜絕其他部門以各種借口和方式私設(shè)小金庫。相對應(yīng)地，另一個(gè)方面就是對資金流出的嚴(yán)格控制。

另一方面，對支出進(jìn)行控制。我國高校支出包括事業(yè)支出、經(jīng)營支出、對附屬單位補(bǔ)助支出、上繳上級支出和其他支出。相對于資金流入，資金流出是需要更加嚴(yán)格控制的。首先，應(yīng)當(dāng)有規(guī)范完善的制度對各個(gè)職能部門申請經(jīng)費(fèi)支出的審批，杜絕不合規(guī)的資金流出;其次，對于基建項(xiàng)目、采購項(xiàng)目等教職工密切關(guān)注的資金支出，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開披露資金的來源和去向的詳細(xì)過程，是重點(diǎn)監(jiān)督的事項(xiàng);再次，對于科研經(jīng)費(fèi)的利用狀況，也是應(yīng)當(dāng)動態(tài)監(jiān)督的，杜絕任何老師通過科研項(xiàng)目進(jìn)行資金套取供個(gè)人私用，必須嚴(yán)格進(jìn)行科研項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)完成的程序規(guī)范，防止資金的違規(guī)利用。

三、實(shí)施基于三維控制的高校內(nèi)部控制體系的保障措施

第一，構(gòu)建內(nèi)部控制評價(jià)體系。評價(jià)對于體系的改進(jìn)創(chuàng)新至關(guān)重要，只有將評價(jià)指標(biāo)多元化，覆蓋全部收支的業(yè)務(wù)流程，進(jìn)行客觀科學(xué)的評價(jià)，才能找到目前內(nèi)部控制體系的優(yōu)缺點(diǎn)，才能從根本上發(fā)揮審計(jì)部門在監(jiān)督管理方面的職能，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的正常運(yùn)行。比如，將學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金發(fā)放等支出項(xiàng)目也納入內(nèi)部控制體系之中，能夠讓每一位教職工通過平臺查詢到每一項(xiàng)收支的數(shù)據(jù)，允許職工提出好的建議和意見加以不斷改進(jìn)，逐步構(gòu)建一套科學(xué)適用的內(nèi)部控制監(jiān)督評價(jià)體系。

第二，構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。雖然，我國高校正在不斷強(qiáng)化審計(jì)部門的職能，保障其內(nèi)部控制監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性，但是，因?yàn)楦鱾€(gè)部門之間的業(yè)務(wù)來往關(guān)系，在更多的時(shí)候，很難保證其公平公正公開的監(jiān)督管理職能，有必要積極引入第三方機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行審計(jì)檢查。比如，高校積極引入會計(jì)事務(wù)所實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)，通過第三方的評估進(jìn)行項(xiàng)目的動態(tài)跟蹤。再者，將各類經(jīng)濟(jì)活動更多的在學(xué)校內(nèi)部網(wǎng)站披露公開，保障教職工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能夠讓廣大師生積極參與到對本單位各類經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督，以便于更好的督促高校各個(gè)行政職能部門履行好自身的職責(zé)。

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