楊華

理解鄉(xiāng)村就要理解縣域治理

武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心最早是做鄉(xiāng)村治理的，采取集體駐村調(diào)研的方式來(lái)獲取信息和經(jīng)驗(yàn)。一般一個(gè)調(diào)研單位時(shí)間為15天到30天不等，調(diào)研方式主要是深度訪談，每個(gè)訪談的單位時(shí)間為兩到三個(gè)小時(shí)。我們力圖在較短的時(shí)間內(nèi)掌握大量的信息。每天訪談兩個(gè)單位時(shí)間，晚上進(jìn)行材料總結(jié)和集體討論。我們首先對(duì)村里進(jìn)行全方位調(diào)研，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、宗教、家庭等進(jìn)行在地化理解，整體把握村莊經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上針對(duì)村級(jí)治理進(jìn)行深度調(diào)研和總體把握。在調(diào)研的后期我們會(huì)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開面上的調(diào)研，訪談鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和搜集相關(guān)資料，因此會(huì)涉及縣鄉(xiāng)治理的一些問題。

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的一些重要經(jīng)驗(yàn)及問題。縣一級(jí)是承上啟下的結(jié)點(diǎn)層級(jí)，它既是上面政策在基層的執(zhí)行者，也是基層政策的制定者，它兼具宏觀和微觀兩個(gè)方面的特性。因此，要理解鄉(xiāng)村諸問題，就要理解縣域治理的機(jī)制和邏輯，也就是要在打通縣鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)上來(lái)把握農(nóng)村基層的政治社會(huì)現(xiàn)象?？h域治理研究實(shí)質(zhì)上是對(duì)縣鄉(xiāng)村治理現(xiàn)象的研究。

因此，不理解村級(jí)治理的問題，就難以理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理行為;不理解鄉(xiāng)村兩級(jí)治理所面臨的問題，也就難以透徹地把握縣鄉(xiāng)兩級(jí)所做的治理創(chuàng)新工作。反過(guò)來(lái)也是如此，不清楚縣鄉(xiāng)在想什么、做什么，也就不能理解在村一級(jí)發(fā)生的治理現(xiàn)象及村干部的行為邏輯。所以，我們現(xiàn)在做農(nóng)村基層治理調(diào)研，一般是先在村里待上一個(gè)星期左右，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)蹲點(diǎn)一段時(shí)間，然后到縣級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研，有條件還要訪談縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)?？h域治理研究就是要在縣鄉(xiāng)村三個(gè)層級(jí)來(lái)回往復(fù)，把三個(gè)層級(jí)的經(jīng)驗(yàn)貫通起來(lái)理解基層治理現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源是人

實(shí)地調(diào)研是社會(huì)學(xué)的基本功，也是社會(huì)學(xué)者立足學(xué)界的法寶?，F(xiàn)在其他許多學(xué)科，如政治學(xué)、公共管理學(xué)也越來(lái)越重視實(shí)地調(diào)研，這是好事情。中國(guó)基層治理的經(jīng)驗(yàn)很豐富，有自己的特點(diǎn)，是社會(huì)科學(xué)的富礦，值得也需要社會(huì)科學(xué)學(xué)者長(zhǎng)期關(guān)注。就學(xué)術(shù)研究來(lái)說(shuō)，我及所在團(tuán)隊(duì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研才剛剛開始。作為最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人、財(cái)、物、事、權(quán)、體制、機(jī)制等方面，較縣級(jí)及以上組織有缺陷，同時(shí)也是其特殊性所在，這會(huì)影響其治理行為和效度。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，最重要的資源是“人”的資源，它要把上面交辦的和下面要求的“事”給辦好，就必須充分調(diào)動(dòng)和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人力資源，其中包括領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自身勞動(dòng)力的過(guò)度剝削。要充分調(diào)動(dòng)和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力資源，就要靈活地在治理機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新來(lái)激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人事，以達(dá)到對(duì)“事”的有效治理。

所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面，面對(duì)諸多的治理事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)有抱怨，但是另一方面他們又將大量自上而下和自下而上的治理事務(wù)做好了。其秘訣就在于，在治理資源有限的條件下，通過(guò)創(chuàng)新治理機(jī)制，打破既有體制的科層設(shè)置，整合既有體制的資源，有針對(duì)性地解決問題，實(shí)現(xiàn)治理的有效性。

通俗點(diǎn)講，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一就是有多少權(quán)、給多少錢就辦多少事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)利不匹配有以下主要表現(xiàn)：

一是人員少。即便有的部門滿崗滿員也往往會(huì)被縣級(jí)部門抽調(diào)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活的人少。

二是經(jīng)費(fèi)少，一些縣級(jí)黨委政府及部門只下派任務(wù)，缺少相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要自己籌資將任務(wù)完成。

三是權(quán)力小，縣級(jí)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立明確的權(quán)力清單體系，縣級(jí)部門將任務(wù)和事情下移鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是相應(yīng)的法定權(quán)力卻還留在縣級(jí)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想完成上級(jí)部門的任務(wù)，就得在法定職權(quán)之外想別的辦法。

四是事情多，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的不僅僅是“上面千條線、下面一根針”的問題，很多事情最終都要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)落實(shí)。

當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)利不匹配，也不全是負(fù)面消極效果。積極的效應(yīng)是充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，以最少的資源和成本，辦了最大多數(shù)的事情，實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村的跨越式治理和縣域的超常規(guī)發(fā)展。同時(shí)也創(chuàng)造了諸多的、適應(yīng)各地的治理機(jī)制，豐富了我國(guó)基層治理的樣態(tài)，活躍了基層治理。

解決責(zé)權(quán)利不匹配要因地制宜

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)利不匹配現(xiàn)象與執(zhí)法部門事權(quán)下放有關(guān)。從調(diào)查來(lái)看，執(zhí)法部門下壓任務(wù)的方式包括，其一是將部門的行政事務(wù)塞進(jìn)縣級(jí)黨委政府的紅頭文件，從而轉(zhuǎn)化為縣級(jí)黨委政府下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務(wù)。其二是以屬地管理的名義將任務(wù)往鄉(xiāng)鎮(zhèn)下移。其三是通過(guò)分管領(lǐng)導(dǎo)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不重視分管領(lǐng)導(dǎo)所分管的事務(wù)。其四是通過(guò)微信工作群的方式，不定期地對(duì)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作進(jìn)行督促、排名。

實(shí)地調(diào)研是社會(huì)學(xué)的基本功，也是社會(huì)學(xué)者立足學(xué)界的法寶。現(xiàn)在其他許多學(xué)科，如政治學(xué)、公共管理學(xué)也越來(lái)越重視實(shí)地調(diào)研，這是好事情。中國(guó)基層治理的經(jīng)驗(yàn)很豐富，有自己的特點(diǎn)，是社會(huì)科學(xué)的富礦，值得也需要社會(huì)科學(xué)學(xué)者長(zhǎng)期關(guān)注。

因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，但又要擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，那么他們就只能通過(guò)法定職權(quán)之外的手段來(lái)進(jìn)行管理，其中包括傳統(tǒng)的群眾工作手段。還有因?yàn)槭虑樘?，管理不過(guò)來(lái)，而可能造成管理手段較為簡(jiǎn)單粗暴。

在許多帶有執(zhí)法性質(zhì)事務(wù)的管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的是管理的責(zé)任，只要它在管理過(guò)程中履行了管理的程序，那么即便出了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任也會(huì)相對(duì)較小。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就通過(guò)將程序做到位而不是實(shí)質(zhì)性地解決問題來(lái)規(guī)避責(zé)任。比如，在安全生產(chǎn)管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行的是檢查和督促的職責(zé)，如果在檢查中發(fā)現(xiàn)了問題，就會(huì)發(fā)限期整改通知書，同時(shí)也向上級(jí)主管部門通報(bào)相關(guān)情況，至于屬事單位是否整改、上級(jí)部門是否下來(lái)執(zhí)法、事情是否得到了實(shí)質(zhì)性解決等，也就不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄之列。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的這類事情越多，其形式主義的應(yīng)對(duì)策略就越泛濫，就越難保質(zhì)保量地完成任務(wù)。

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)利不匹配問題，解決之道不是不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去承擔(dān)上級(jí)部門的任務(wù)，而是上級(jí)部門的相關(guān)執(zhí)法資源要能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所調(diào)配，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是責(zé)任主體，也是權(quán)力主體。這涉及條塊關(guān)系的調(diào)整問題。解決這個(gè)問題在不同地區(qū)有不同的辦法。

在江浙沿海地區(qū)，通過(guò)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的方式來(lái)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的條塊矛盾。由于江浙沿海地區(qū)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，企事業(yè)單位眾多，農(nóng)民市民化程度高，大量外來(lái)人口涌入，縣級(jí)部門有下沉的壓力。通過(guò)縣級(jí)部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些部門的調(diào)配權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以解決諸多需要各執(zhí)法部門配合的治理事務(wù)。

在北京平谷區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務(wù)越來(lái)越重，需要調(diào)配縣級(jí)部門進(jìn)行綜合執(zhí)法的次數(shù)也越來(lái)越多，但是還沒有到縣級(jí)部門完全下沉的地步。因此，平谷區(qū)就通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的機(jī)制創(chuàng)新，將整合區(qū)級(jí)部門下鄉(xiāng)執(zhí)法的權(quán)限交給街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣只要在治理過(guò)程中遇到需要上級(jí)職能部門配合的事情，就可以啟動(dòng)“吹哨”機(jī)制，被“吹哨”的部門就得在既定的時(shí)間內(nèi)趕往鄉(xiāng)鎮(zhèn)“報(bào)到”。

在湖南新邵縣，針對(duì)縣級(jí)不同的重點(diǎn)任務(wù)，采用“重點(diǎn)線”的機(jī)制，將分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門、城關(guān)鎮(zhèn)等單位納入不同的“重點(diǎn)線”，這樣就能夠很好地整合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、部門職權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的資源，在責(zé)權(quán)利匹配條件下有針對(duì)性地解決問題。比如“棚戶區(qū)改造”重點(diǎn)線，由縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，縣棚改辦、建設(shè)局、城管局、發(fā)改局、財(cái)政局、國(guó)土局、城關(guān)鎮(zhèn)等單位派駐人員參與。

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