徐天

“北三縣將在諸多方面，融入北京。”3月17日，《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）由國家發(fā)改委公布，很多專業(yè)人士做出上述解讀。

三河、大廠、香河，均為河北省廊坊市所轄，統(tǒng)稱為“北三縣”。北三縣地處北京、天津之間，與廊坊反而不相連，成為了一塊飛地。多年來，北三縣為人所知，是因其與北京之間距離較近、房價較低，成為了北京人的“臥城”。

北三縣與通州區(qū)聯(lián)系緊密，卻因多年來各自為政，在發(fā)展中出現(xiàn)了諸多問題?！兑?guī)劃》指出，兩地空間布局缺乏協(xié)調(diào)，功能組織松散，職住不平衡問題突出，貼邊連片發(fā)展問題嚴重;跨界交通問題突出，交通擁堵嚴重，尤其是早晚高峰時段交通秩序混亂。

正因為北京“臥城”這一定位，使得北三縣多年來產(chǎn)業(yè)發(fā)展結構失衡，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多，新興產(chǎn)業(yè)少，產(chǎn)業(yè)層次低，就業(yè)吸納能力不強，過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)。兩地在教育和醫(yī)療等公共服務領域的資源配置、服務水平、設施標準存在明顯落差。

《規(guī)劃》的出臺，就是為了解決這一系列問題，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管控，包括空間格局、公共交通、公共服務等多方面措施，實現(xiàn)北三縣與通州的協(xié)同發(fā)展。

水到渠成

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，是此次《規(guī)劃》對通州與北三縣的戰(zhàn)略定位。

這一定位，讓人聯(lián)想到另一個示范區(qū)——半年前同樣由國家發(fā)改委印發(fā)總體方案的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，面積也與北三縣和通州的總體面積相似，約2300平方公里。

通州區(qū)與北三縣協(xié)同發(fā)展的城市功能集中建設區(qū)域

資訊來源：《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》。制圖：韓春燕

不過，通州和北三縣是“協(xié)同發(fā)展”，青浦等區(qū)縣則是為“一體化發(fā)展”而努力。中國城市規(guī)劃設計研究院副院長鄭德高在接受采訪時指出，長三角兩省一市的人文環(huán)境和資源稟賦差距較小，有動力也有條件實現(xiàn)一體化。

北三縣與通州的差距則比較大。中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長肖金成告訴《中國新聞周刊》，北三縣在河北省內(nèi)屬于經(jīng)濟實力較為發(fā)達的地區(qū)。但與通州相比，經(jīng)濟基礎仍較薄弱，農(nóng)村的面貌也比較差。因此，北三縣和通州的協(xié)調(diào)發(fā)展，首要解決的是落差問題。

根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)，通州的GDP為832.4億元。而北三縣中，三河當年GDP為487.7億元，大廠為109億元。香河2017時的數(shù)字是250.8億元。北三縣GDP之和超過了通州。

不難理解，對北三縣而言，與通州進行協(xié)同發(fā)展，是千載難逢的機遇。

2004年2月，國家發(fā)改委經(jīng)濟司召集北京、天津以及河北發(fā)改部門負責人，在廊坊召開了京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會，就一些原則問題達成了“廊坊共識”。當年11月，發(fā)改委進行《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》的編制，并于2010年上報。

2013年，習近平赴天津、河北視察，提出推動京津冀協(xié)同發(fā)展。3月24日，京津合作協(xié)議簽訂，5月20日和5月22日，河北省分別與天津和北京簽署了合作框架協(xié)議，內(nèi)容詳實而具體。

2014年，《廊坊市北三縣統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃（2013—2030）》完成，提出要將北三縣打造成為“京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”。

2015年4月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》由中央政治局會議審議通過，綱要指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能。

2017年，北京市公布《城市總體規(guī)劃（2016年-2030年）》，正式將北三縣寫入首都的規(guī)劃：“實現(xiàn)北京城市副中心與廊坊北三縣地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展”。這版城市總規(guī)指出，通州與北三縣地域相接、互動性強，需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加強重點領域合作，促進北三縣產(chǎn)業(yè)升級，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控，實現(xiàn)統(tǒng)籌融合發(fā)展。

2019年1月，北京市發(fā)布《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）》，在這一版控詳規(guī)中，通州與北三縣的統(tǒng)籌發(fā)展擁有單獨的章節(jié)，打造“京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”，也成為兩地的共同目標。

相較此前的北京市城市總規(guī)，控詳規(guī)在兩地“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控”的基礎上，加了“統(tǒng)一標準”，統(tǒng)籌發(fā)展的領域也更為全面，包括空間格局、城鄉(xiāng)風貌特色、生態(tài)環(huán)境、綜合交通網(wǎng)絡等。

在一系列規(guī)劃的鋪墊之下，此次發(fā)布的《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，屬于水到渠成。

中國城市規(guī)劃設計研究院參與了《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）》和《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》這兩個規(guī)劃的編制工作。其副院長王凱曾在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，雙方的規(guī)劃多次對接、多次溝通，“尤其是通州和北三縣的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，這在過去是不可能的”。

轉(zhuǎn)移與承接

5點出門，從燕郊的家出發(fā)，騎共享單車到公交車站，乘公交車進京后換乘多趟地鐵，早上10點前剛好能趕上位于北五環(huán)外的公司打卡時間。這是今年3月初單位復工后，一位上班族每日的通勤步驟。

受疫情影響，多條跨省公交線路停運。截至3月初，燕郊只有一趟公交車可以進京，再加上要在檢查站進行進京人員的體溫檢測，四五個小時成為燕郊通勤族的常見單程耗時。

肖金成對《中國新聞周刊》指出，通州與北三縣協(xié)同發(fā)展，如果還在中間設檢查站，就耗費巨大時間和精力，尤其是北京和河北地界各設一個檢查站更無必要，檢查站應該外移。

檢查站的廢立，僅是這片區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一個剖面。此次公布的《規(guī)劃》，涉及空間格局、生態(tài)建設、交通網(wǎng)絡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務等多個領域，均事關民生。

產(chǎn)業(yè)布局是各方關注的重點，尤其是北三縣作為北京的“臥城”由來已久，首先要回答的一個問題是，是否還要繼續(xù)走房地產(chǎn)模式？

答案是不。近幾年，北三縣的房地產(chǎn)開發(fā)已得到了有效控制?！兑?guī)劃》也進一步指出，要嚴控房地產(chǎn)無序開發(fā)。堅決摒棄以房地產(chǎn)開發(fā)為主的發(fā)展方式，制定更加嚴格的房地產(chǎn)項目準入條件和年度開發(fā)總量約束機制。

在此基礎上，要走上健康的發(fā)展之路，核心的一項工作是做好“承接”。

什么產(chǎn)業(yè)將轉(zhuǎn)移來通州和北三縣？《規(guī)劃》給出的答案是，北京“擺不下、離不開、走不遠”的產(chǎn)業(yè)，強調(diào)通州與北三縣要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點及產(chǎn)業(yè)鏈條上進行協(xié)同分工。

“通州區(qū)重點圍繞前沿技術研發(fā)環(huán)節(jié)、科技創(chuàng)新與服務的高端環(huán)節(jié)進行布局，北三縣地區(qū)重點在中試孵化環(huán)節(jié)、制造環(huán)節(jié)和配套服務環(huán)節(jié)實現(xiàn)與通州區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同。”

《規(guī)劃》將通州與北三縣中城市功能集中建設的主要區(qū)域，分解為一中心、四組團，中心自然是北京城市副中心，四組團則包括燕郊組團、三河組團、香河組團以及亦莊新城的通州部分。

組團的定位明確了，產(chǎn)業(yè)的空間布局也就得以明確。根據(jù)《規(guī)劃》，組團應“特色鮮明、職住平衡”。其中，燕郊從三河剝離，單獨成為組團。《規(guī)劃》在燕郊組團上著墨最多：“應重點發(fā)展科技創(chuàng)新、商務服務、健康養(yǎng)老等功能，補齊公共服務短板，優(yōu)化提升城市品質(zhì)，與北京城市副中心形成更加緊密的功能協(xié)作關系?！?/p>

此外，三河組團要重點發(fā)展科技創(chuàng)新和商務服務功能;香河組團重點發(fā)展健康養(yǎng)老、智慧物流、科技創(chuàng)新等功能;亦莊新城（通州部分）組團重點發(fā)展科技創(chuàng)新功能和城市綜合服務功能。

通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)各組團的職住平衡，北三縣與北京市潮汐交通的狀況會在一定程度上得到改善。而更直接的變化，需要靠交通一體化來實現(xiàn)?！兑?guī)劃》指出了幾種解決方案，一方面要加快北三縣內(nèi)部以及與通州的骨干道路對接，完善快速公交網(wǎng)絡;另一方面，則要構建以北京城市副中心站為主，亦莊站、燕郊站、三河站、香河站為補充的客運樞紐體系，還要形成區(qū)域軌道快線（含市郊鐵路）、軌道普線、局域線等多層次的軌道交通網(wǎng)絡。

產(chǎn)業(yè)來了，交通改善了，要靠什么舉措來留住人？公共服務。這是當前已經(jīng)在做的一項工作。2019年全國兩會期間，北京市長陳吉寧在回答記者提問時說，推動產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務向廊坊北三縣延伸布局。

協(xié)同的難題

通州與北三縣的公共服務差距仍然很大，其中大眾最為關注的是教育和醫(yī)療領域。

2019年2月，北京市教委、廊坊市政府以及北三縣教育主管部門，共同研究制定了《關于北三縣地區(qū)教育發(fā)展合作協(xié)議》，雙方將完善溝通協(xié)調(diào)機制和政策保障機制，落實教學管理、教師培訓、人才培養(yǎng)、學生交流等四項合作。

以教學管理來說，雙方將建立北京市優(yōu)質(zhì)中小學、職業(yè)院校與北三縣學校協(xié)同發(fā)展共同體，在學校管理、師資培養(yǎng)、課程建設、資源共享等方面深化對口合作。2019年10月，北京市朝陽師范附屬小學等5所中小學，與三河、燕郊的多所中小學簽訂了合作協(xié)議，實現(xiàn)課程體系與名師資源共建共享等幾方面合作。

根據(jù)《規(guī)劃》所說，未來，還會“鼓勵以合作辦學、建立分校區(qū)等方式，促進北京優(yōu)質(zhì)教育資源向通州區(qū)與北三縣轉(zhuǎn)移”。

在醫(yī)療領域，為了緩解東五環(huán)外鮮有三甲醫(yī)院的困境，《規(guī)劃》指出，要“建立覆蓋城鄉(xiāng)、服務均等的衛(wèi)生健康服務體系，逐步完善醫(yī)院、公共衛(wèi)生和基層衛(wèi)生等基礎設施，優(yōu)化服務機構布局，提高基本醫(yī)療設施建設水平，大幅提升衛(wèi)生健康服務能力”。

目前，已有友誼醫(yī)院、北大人民醫(yī)院、安貞醫(yī)院等多家三甲綜合醫(yī)院在通州布局。北三縣的一批醫(yī)院也得到了幫扶，與北京多家醫(yī)院共同成立了醫(yī)聯(lián)體。比如清華大學第一附屬醫(yī)院與香河縣氣管炎哮喘醫(yī)院建立醫(yī)療聯(lián)合體，前者會組織專家到香河坐診、查房，接受后者醫(yī)護人員前來培訓，并開通雙向轉(zhuǎn)診綠色通道等。

隨著北三縣的發(fā)展吸引越來越多的人，他們的戶籍將如何管理？

在《規(guī)劃》的結尾有一段話：“創(chuàng)新人口人才管理政策。通州區(qū)嚴格執(zhí)行北京市人口積分落戶制度。河北省實施北三縣戶籍制度單列管理。”

2019年底，中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。而北京則是人口超千萬的城市，戶籍政策始終沒有放開。

這種情況下，北三縣的“戶籍制度單列管理”就十分特殊了。肖金成認為，恐怕“既不能像北京那么限制，也不能像河北那么沒有門檻”。不過，相關政策還有待進一步出臺。

不難看出，《規(guī)劃》涉及了不同行政區(qū)的方方面面內(nèi)容。想要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，協(xié)調(diào)必不可少，難度也不小。

中規(guī)院副院長王凱曾對《中國新聞周刊》舉了一個較為典型的例子，即潮白河兩岸的生態(tài)環(huán)境保護。走訪中，他們發(fā)現(xiàn)，通州一側的工作還不錯，綠化帶很寬，另一岸則高樓林立，離河道非常近，部分地區(qū)貼邊率高達80%以上，“密密麻麻，像一個鐵桶圍在北京周邊”。

王凱表示，兩地都必須遏制貼邊發(fā)展和無序蔓延。按照兩地建立的統(tǒng)一管控規(guī)則，雙方在潮白河兩岸的建設，都必須后退，降低貼邊率，一些已經(jīng)批出去的項目如果不符合規(guī)劃要收回，不能再建設?！白钪匾倪€是要打破‘一畝三分地的思維定式，在區(qū)域尺度上統(tǒng)籌協(xié)商解決?！?/p>

這將是接下來兩地發(fā)展所面臨的一個極大挑戰(zhàn)。雙方如何進行有效溝通，以及錢由誰出？

肖金成指出，紙上談兵容易，付諸實踐則涉及一個重要問題，誰來掏錢。這一問題沒有寫入《規(guī)劃》中。北三縣是縣級行政單位，相較通州財政實力并不雄厚。假如要解決交通問題，投資主體如何確立？肖金成建議，可以由兩地提供一定數(shù)額的資本，共同建立交投公司，再通過發(fā)行債券或向銀行借款，由公司統(tǒng)一建設以及運營管理。

當然，這只是其中的一環(huán)。在長三角的一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案中，發(fā)改委提出，這一小片區(qū)域?qū)ⅰ凹訌娡ūP謀劃和頂層設計，在跨省級行政區(qū)、沒有行政隸屬關系、涉及多個平行行政主體的框架下，探索一體化推進的共同行為準則，形成制度新供給?！?/p>

這也是通州和北三縣需要探索的。