鄭前進

【摘要】在土地資源緊約束的背景下，深圳市必須通過土地整備、城市更新等方式來盤活存量用地。通過土地整備為城市建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地保障，被寄予厚望，但傳統(tǒng)的項目式土地整備遭遇原村民的強烈抵抗，導致整備工作的推進嚴重受阻。深圳市坪山區(qū)創(chuàng)新地提出了整村統(tǒng)籌”土地整備，具有村民參與和支持度高、一攬子解決土地歷史遺留問題、統(tǒng)籌解決社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等優(yōu)勢，可為深圳市關外地區(qū)以及未來廣大的征地拆遷地區(qū)提供借鑒。

【關鍵詞】深圳市坪山區(qū);土地整備;整村統(tǒng)籌

相較于深圳市其他區(qū)域，坪山區(qū)的土地資源相對充裕，但大多數(shù)權屬不清、未征轉(zhuǎn)比例過大、碎片化嚴重，可直接供應的成片土地并不多。通過土地整備為城市建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地保障，被寄予厚望，但傳統(tǒng)的項目式土地整備遭遇原村民的強烈抵抗，導致整備工作的推進嚴重受阻。在此背景下，“整村統(tǒng)籌”土地整備應運而生，該模式以社區(qū)為單元，扣除已征轉(zhuǎn)補償國有用地，在剩余未征轉(zhuǎn)原農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)，綜合運用土地、規(guī)劃和資金的手段，由政府主導、社區(qū)實施、居民參與，通過政府與社區(qū)算大賬、社區(qū)與村民算小賬的方式，一攬子解決歷史遺留問題和土地確權問題，避免了征地拆遷中原村民與政府的直接對抗，由于給予社區(qū)一定規(guī)模合法土地二次開發(fā)，可以促進社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時也為政府落地建設重大市政、公共配套設施及產(chǎn)業(yè)項目提供用地空間。目前深圳市坪山區(qū)有南布、沙湖、金沙三個“整村統(tǒng)籌”土地整備試點項目，其中，南布和沙湖項目已完成實施方案的編制，南布項目的方案通過了市政府審批，進入實施階段，金沙項目尚處于前期論證階段。

坪山區(qū)的“整村統(tǒng)籌”土地整備模式屬于摸著石頭過河的創(chuàng)新產(chǎn)物，在前幾年的推進工作中積累了一些經(jīng)驗，也遇到一些困境，總體上來說進展順利，可為其他區(qū)域土地整備模式的創(chuàng)新提供重要參考。

1、“整村統(tǒng)籌”土地整備的經(jīng)驗

經(jīng)驗一：工作阻力小，得到村民的支持?！罢褰y(tǒng)籌”模式在坪山深入人心，南布、沙湖、金沙三個試點社區(qū)正在積極推進，還有不少社區(qū)主動要求加入，該模式最大的優(yōu)點是避免政府與原村民的直接對抗，并建立起一種共謀、雙贏的合作模式，創(chuàng)新出了一種政府提供規(guī)劃引導、政策支持和啟動資金，社區(qū)股份公司具體組織實施的新模式，可以較好地兼顧政府、社區(qū)、村民三方利益，實現(xiàn)共贏，共同發(fā)展。

經(jīng)驗二：一攬子解決土地歷史遺留問題。特區(qū)外城市化過程中形成了未落地非農(nóng)建設用地指標以及未征未轉(zhuǎn)地、歷史上征轉(zhuǎn)返還用地未落地指標、原農(nóng)村一戶一棟宅基地落地、舊屋村改造和征收、生態(tài)控制線內(nèi)山林地的補償征收以及移交等大量歷史遺留問題，通過“整村統(tǒng)籌”土地整備一攬子解決，明晰產(chǎn)權，優(yōu)化空間，釋放土地，既為政府安排城市設施提供空間，也為原農(nóng)村社區(qū)發(fā)展釋放潛能。

經(jīng)驗三：降低政府財政壓力。傳統(tǒng)的征地拆遷補償標準節(jié)節(jié)攀高，特別是248號文要求房屋補償價不得低于市場交易價之后，將進一步拉高補償標準，加重政府財政負擔。而“整村統(tǒng)籌”模式根據(jù)土地、規(guī)劃、資金三者平衡的原則，可縮小資金補償范圍，并通過提高建筑容積率來降低政府補償資金。

經(jīng)驗四：較好地解決社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。對于留用給社區(qū)的土地，政府將通過協(xié)議方式出讓給社區(qū)，部分用于解決社區(qū)居民補償安置，部分作為社區(qū)發(fā)展用地，以保障社區(qū)未來發(fā)展需求。社區(qū)可選擇自主開發(fā)或引入開發(fā)商等方式進行開發(fā)建設和實施多元化的運營管理，借此機會發(fā)展壯大，實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2、“整村統(tǒng)籌”土地整備的困境

困境一：缺乏政策依據(jù)，談判過程進展緩慢。“整村統(tǒng)籌”模式作為地方創(chuàng)新做法，在探索中前進，還沒有出臺相關政策，留用地的劃定、補償金額測算依靠套用城市更新和征地拆遷等政策，導致談判過程缺乏說服力，補償方案難以達成。

困境二：難以整備出成片土地，偏離初衷?！罢褰y(tǒng)籌”模式的初衷是以阻力更小、速度更快的方式獲取成片產(chǎn)業(yè)用地，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，但實際操作中，政府收回的產(chǎn)業(yè)用地很少，南布項目整備范圍29.49公頃，僅收回1.68公頃產(chǎn)業(yè)用地，沙湖項目整備范圍170公頃，僅收回7.17公頃產(chǎn)業(yè)用地，整備回的土地難以為大型項目落地。

困境三：過度依賴房地產(chǎn)，社區(qū)轉(zhuǎn)型存在風險。由于地產(chǎn)開發(fā)比發(fā)展產(chǎn)業(yè)更快更易看到經(jīng)濟收益，因此社區(qū)更傾向于將留用地進行房地產(chǎn)開發(fā)，而地產(chǎn)行業(yè)的風險日益增大，且未來社區(qū)發(fā)展還是依賴房屋出租經(jīng)濟，社區(qū)轉(zhuǎn)型和新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展均存在風險。

困境四：社區(qū)留用地開發(fā)強度大，加大政府配套負擔。“整村統(tǒng)籌”土地整備中土地開發(fā)強度大，容積率高，政府公共配套壓力大，部分項目收回的土地和地價有限，不能完全平衡掉基礎設施和公共服務設施投入費用。

3、對深圳關外地區(qū)的借鑒

深圳關外地區(qū)的土地情況大同小異，整體上經(jīng)濟發(fā)展迅速，土地需求量巨大，同時原農(nóng)村集體占有的土地較多，需要通過土地整備來盤活存量土地，可以考慮利用“整村統(tǒng)籌”的方式。針對坪山的經(jīng)驗和困境，可以對該模式進行改良后在深圳市關外地區(qū)和國內(nèi)廣大征地拆遷區(qū)域推行，實施效果會更好。

借鑒一：完善頂層設計，形成相關政策體系。針對坪山試點中采用的社區(qū)留用地規(guī)模及其規(guī)劃指標、貨幣補償款的確定方法，以及從社區(qū)基礎數(shù)據(jù)調(diào)查、五類用地的認定確權、專項規(guī)劃編制、補償資金確定、簽訂框架協(xié)議到項目實施等過程所形成的辦事程序，各區(qū)可以結合自身情況，對坪山已有成果進行優(yōu)化，形成完善的頂層設計，制定統(tǒng)一標準，并及早出臺政策，為該模式的開展提供制度保障。

借鑒二：“整備+置換”，形成成片產(chǎn)業(yè)用地。由于村民傾向于留用商住用地，如果希望整備出大量產(chǎn)業(yè)用地，可以考慮將村民異地安置到國有商住用地上，以便在整備范圍整理出集中成片的產(chǎn)業(yè)用地。

借鑒三：引導和扶持社區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。社區(qū)熱衷房地產(chǎn)開發(fā)的一個重要原因是發(fā)展產(chǎn)業(yè)的難度大、見效慢，各區(qū)政府可以在社區(qū)留用地的產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃建設、招商引資、運營管理等方面給予充分扶持，切實保障村民的經(jīng)濟利益，讓村民看到成效，可以提高社區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。

借鑒四：加強風險防控和實施過程監(jiān)督。由于農(nóng)村社區(qū)關系復雜，各種經(jīng)濟關系、人際關系糾葛復雜，要保證“整村統(tǒng)籌”土地整備順利推進，政府和社區(qū)還要加強風險防控，避免其他因素阻礙項目的推進實施。

參考文獻：

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