劉海安 曹瀾

【摘 要】空域是航空活動的主要場域，因為歷史、政治以及經(jīng)濟等原因，我國現(xiàn)行對空域的使用主要采取由政府完全主導的行政分配制度。在該制度安排下，我國空域使用面臨著效率低下、分配不公等弊端，極大影響著空域使用者的積極性。將空域使用權納入物權化領域進行調整成為緩解這一困境的有利途徑。空域資源使用權應當是一項準用益物權，其具備用益物權的一般特征，然而在權利取得方式、母權生成等方面并不同于一般用益物權，將空域使用權定為準用益物權更為妥當。

【Abstract】Airspace is the main field of aviation activities. Due to historical， political， and economic reasons， China's current use of airspace mainly adopts an administrative distribution system that is completely dominated by the government. Under the arrangement of this system， the use of airspace in China is faced with the disadvantages of inefficiency and unfair distribution， which greatly affects the enthusiasm of airspace users. The adjustment of airspace use rights into the real rights becomes a favorable way to alleviate this predicament. The right to the use of airspace resources should be a quasi-usufruct right， which has the general characteristics of the quasi-usufruct right. However， it is different from the general usufruct right in terms of the right acquisition method and the generation of the mother's right. It is more appropriate to define the right to the use of airspace as a quasi-usufruct right.

【關鍵詞】空域使用權;物權化;準用益物權

【Keywords】airspace use rights; real right; quasi-usufruct real right

【中圖分類號】D923.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069 （2020） 01-0140-03

1 引言

2019年9月，由中共中央、國務院印發(fā)的《交通強國建設綱要》中明確提出要打造交通強國，而不斷深化空域管理體制改革則是其重要目標。然而在社會都在強調航班時刻資源重要性的同時，卻忽視了空域資源的研究價值。事實上，航班時刻只是在空域的使用上做了時刻分配的限制，航班時刻的核心是空域。當前，我國傳統(tǒng)行政配給下空域資源使用分配制度具有效率低下和分配不公的弊端，已漸漸難以適應航空運輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，將空域使用權納入物權法進行分析和研究或許會成為緩解這一問題的主要手段。

2 我國現(xiàn)行空域資源使用管理現(xiàn)狀及存在的問題

我國因為經(jīng)濟、歷史等因素，國家用于民用航空運輸業(yè)的空域資源非常有限。具體來說，我國現(xiàn)行《中華人民共和國航空法》（以下簡稱“航空法”）明確了空域由國家統(tǒng)一管理，且具體的管理辦法由國務院、中央軍事委員會制定。根據(jù)《航空法》的規(guī)定，空域管理的目的是保障民航和軍事領空的安全。因此，出于國防安全考慮，我國空域資源是由軍方主導劃分，且我國軍用和民用基本是分開的，大部分空域屬于軍用空域，其中為我國民用空域開方的空域僅占20%。根據(jù)2018年全國機場放行不正常原因統(tǒng)計表的數(shù)據(jù)顯示，我國2018年因為軍事活動而導致航班非正常起飛的占比為35.48%。

然而，就在這20%僅供民用的空域里，我國對其在管理上采用的是行政管理制度。我國空域資源的使用是由政府主導、進而分配調控的。這種分配主要堅持“祖父權利”和“有效使用”原則，即在上一年獲得使用和持有一個起降時刻資格的航空公司，其在下一年同期再一次享有對該起降時刻的繼續(xù)持有和使用的權利，且在計劃變更時其享有優(yōu)先權。在這里，航空公司占有和使用某個航班時刻資源，意味著是對該時段空域資源的占有和使用，對航班時刻使用的分配間接也指向對空域資源使用的分配。對空域資源的分配根據(jù)“祖父權利”原則進行，可以促進民航運輸業(yè)的穩(wěn)定性，但是也會帶來一系列的現(xiàn)實問題：首先，空域資源使用權人長期處于相對被動接受分配的地位，其積極性不高，導致空域資源的使用效率受限。并且參與空域管理的行政部門繁多，不利于空域管理效率的提升[1]。其次，“祖父權利”帶來了一種社會化的“個人偏好”，市場壟斷份額出現(xiàn)，例如，國有三大航空往往壟斷著重要時段的空域使用權，對新興的入場者產(chǎn)生消極影響。

在如此緊缺的民用空域資源下，我國實際的航班需求量卻是在不斷增加。根據(jù)民航局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，2019年1～6月份航班起降架次為566.3萬架次，同比增長5.7%。我國空域利用率的嚴重受限導致民用航空運輸所需的空域資源供應不夠充足，在空域資源的使用分配體制上進行改革或許能成為緩解這一問題的重要手段。

3 空域使用權的物權化的必要性與可行性

空域使用權的物權化指的是將空域資源作為一種民法之上的“物”進入私權領域進行調整，對空域資源進行物權化利用。空域資源進入市場，通過市場的自我調節(jié)可以更好地調動航空運輸企業(yè)的積極性，并有效提高空域資源利用率[2]。借助市場的競爭性來激勵空域使用者的積極性，賦予空域使用權人以自主行使的權利，有利于進一步提高空域的使用效率。此外，空域資源進入市場后，可以充分調動有關經(jīng)營者的積極性，對空域資源進行開發(fā)、利用，減少有限可用的空域資源的浪費，并根據(jù)行業(yè)自我特點合理調配對空域資源的使用。同時，空域使用權物權化，意味著空域使用權便具有了排他性，非權利主體不可以妨礙權利人行使權利。事實上，將空域使用權納入物權領域進行調整是具有一定可行性的，主要包括兩個方面：

第一，國家作為一個整體概念不宜成為空域使用權的現(xiàn)實主體?？沼蜃鳛橐豁棡楣娝械墓操Y源，政府作為公眾的代表，對空域進行管理、支配。公共資源的本質為全民所有。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，國家所有即全民所有，二者的含義是等同的。在我國，國家才是真正享有空域這一公共資源所有權的權利主體[3]。實踐中，作為空域所有權者的國家并不直接利用空域，具體利用空域資源的是從事公共航空運輸以及通用航空的運營者。而將空域所有權和空域使用權相分離可以最大限度發(fā)揮空域的價值。將空域使用權納入物權私權領域進行規(guī)制，各種潛在的空域使用市場主體將能實現(xiàn)充分公平競爭，且并不會動搖空域所有權屬于國家這一根本屬性，反而更有利于提升空域資源的利用率。

第二，我國空域管理上位法的缺失為空域使用權的物權化保留了空間?？沼虮举|上也是一種國家所有的自然資源，我國關于空域的使用和對空域的定義，既缺少上位法對于空域的定義，也缺少一部相應的單行法規(guī)對具體操作進行規(guī)制，制度的缺失引起資源利用率不高且管理困難等一系列問題。如此一來，上位法缺失反而為空域使用權的物權化創(chuàng)造了空間。

4 空域使用權物權化的法律性質定位

空域作為一種自然資源當然具有自然資源作為民法上的物的四個主要屬性：第一，空域具有價值?？沼虻呢敻粚傩灾饕憩F(xiàn)在通過使用空域進行航空運輸完成地區(qū)間的交流互通作用，其經(jīng)濟價值表現(xiàn)為空域使用者可以使用空域來獲得收益。第二，空域具有稀缺性?？沼虻南∪毙泽w現(xiàn)為我國空域是有限的，由于我國大量的航班導致空域是不足的，一旦發(fā)生不適合飛行的極端天氣時，民航可用的空域變得更加狹小，因此空域不能無限量地供給。第三，空域具有獨立性。如《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》（征求意見稿）第6條把低空空域定義為“以地面為界，全國范圍內真高1000米（含）以下的區(qū)域”，這表明在我國也認為空域本身是有其具體空間范圍的，而且是獨立的。第四 ，空域能夠為人力所支配?？沼虻目芍湫员憩F(xiàn)為空域的使用是可以對其設定特定的區(qū)域和時間限制，例如航班時刻的由來（是空域作了時間上的限制），此外，空域還可以根據(jù)現(xiàn)實需要來進行調配和變更[4]。

空域并不是一般的民法之物，空域使用權是在特定時刻和特定范圍的空域經(jīng)營特定的航空運輸服務的權利，它具有很強的物權排他性。一方面，空域使用權人的空域使用權不容他人侵犯，顯示出強大的物權對世性;另一方面，空域使用權者對特定時刻和特定區(qū)域的空域擁有排他的使用權（即航班時刻的使用權），以此通過使用該特定物收益?？沼虻呐潘员憩F(xiàn)為不能在同一客體上設置內容不同但相互排斥妨害的其他權利[5]?？沼蚴褂脵嗟湫偷呐潘钥梢宰屍湟晕餀喽ㄎ?，但更進一步來說，空域使用權是一項準用益物權。下面分為兩個方面進行論證。

4.1 空域使用權具有用益物權的基本特征

空域使用權是一種用益物權，主要表現(xiàn)為：其一，空域使用權人占有空域進行使用和收益，實現(xiàn)空域這一自然資源價值最大化，其本身就是準用益物權物盡其用的直接體現(xiàn);其二，空域使用權通過國家與空域使用主體的合意設定，不具有一般擔保物權的從屬性，是獨立的主權利;其三，空域使用權之設立需以國家提供特定的空域為條件，占有空域為必要，但是作為擔保物權的抵押權，其設立并不以轉移占有為前提，而留置權與質權（包括動產(chǎn)質權與權利質權）雖皆以轉移占有為前提，然而權利人并不能直接利用物之使用價值。

4.2 空域使用權應當被塑造為準用益物權

雖然說空域具有用益物權的一般特征，但是不能因此就將其以用益物權定位?？沼蚴褂脵鄬嶋H上是一種準用益物權。

第一，空域使用權權利取得有別于一般用益物權。其權利取得方式要通過前置性質許可程序才能取得，而空域使用權的獲得需要經(jīng)過行政特別許可。例如，我國航空運營人的準入需要具備《航空法》規(guī)定的從事航空運輸活動的資格之后，才能再根據(jù)有關行政法規(guī)規(guī)章申請具體航線、航班時刻的運營使用。此外，《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》也規(guī)定了空域的劃設、調整，應當按照國家有關規(guī)定履行審批、備案手續(xù)。

第二，空域使用權作為準用益物權，其母權在我國，為國家所有或集體所有。一般用益物權的母權的物是一般意義上的物。準用益物權的母權的物必是為國家或集體所有的物?？沼蚴褂脵鄟碓淳褪菄覍ζ淇沼蛳碛械乃袡唷视靡嫖餀嗳嗽谛惺箼嗬麜r不得隨意改變對資源的用途。此外，對空域資源的開發(fā)利用要本著可循環(huán)利用以及綠色環(huán)保的宗旨。

5 結語

目前，我國空域管理制度正在進行深化改革，而空域使用權物權化是其中重要的一環(huán)，空域管理的簡政放權，將會大大激發(fā)使用者的積極性，對促進民航發(fā)展具有重要意義。此外，《交通強國建設綱要》、“十三五計劃”以及《國務院關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》中均提及了“綠色發(fā)展”，這也更需要空域使用權作為一項準用益物權來保證空域資源的“綠色使用”。

【參考文獻】

【1】王錫柱.空域私法權利建構論綱[J].河南財經(jīng)政法大學學報，2017（5）：102-109.

【2】廖夢云.我國空域使用權配置引入物權法規(guī)制的思考[J].法制與經(jīng)濟，2018（2）：105-107.

【3】 龔淋.論航空起降時刻拍賣的正當性——一種法經(jīng)濟學分析的證成進路[J].經(jīng)濟論壇，2018（11）：29-32.

【4】李顯冬，唐榮娜.論我國物權法上的準用益物權[J].河南省政法管理干部學院學報，2007（5）：99-104.

【5】許廣平.準物權的概念[J].法制與社會，2017（6）：285-288.