萬(wàn)海蕎

關(guān)于清代州縣體制,學(xué)界眾多名人有出色的研究。瞿同祖分析了清代縣官、州縣衙署四類助員(書吏、衙役、長(zhǎng)隨、幕友)的職能,認(rèn)為清代州縣為“一人政府”。①瞿同祖:《清代地方政府》,范忠信、晏鋒譯,法律出版社,2011。在此基礎(chǔ)上,魏光奇敘述了州縣行政的治理結(jié)構(gòu)、衙署組織及其各種職能,他從清代州縣財(cái)政的制度設(shè)計(jì)、實(shí)際運(yùn)作情況認(rèn)為州縣財(cái)政具有家產(chǎn)制性質(zhì)。②魏光奇:《有法與無(wú)法——清代的州縣制度及其運(yùn)作》,商務(wù)印書館,2010。他的另一本著作《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》則將重點(diǎn)放在北洋時(shí)期、國(guó)民政府前期及新縣制時(shí)期的縣體制。③魏光奇:《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》,商務(wù)印書館,2004。蕭公權(quán)從鄉(xiāng)村地區(qū)組織、基層行政組織、鄉(xiāng)村的治安、稅收、饑荒、思想控制等方面探討19世紀(jì)的州縣地方治理。④蕭公權(quán):《中國(guó)鄉(xiāng)村:論19世紀(jì)的帝國(guó)控制》,臺(tái)北,聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司,2014。關(guān)曉紅從“內(nèi)外相維”探討近代政體轉(zhuǎn)型,認(rèn)為內(nèi)外官改制失序是新政失敗的重要原因。由于她認(rèn)為外官制改革的重要成果在省制方面,對(duì)州縣改制著墨不多。⑤關(guān)曉紅:《從幕府到職官:清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾》,三聯(lián)書店,2014；《清末新政制度變革研究》,中華書局,2019。由于研究對(duì)象及論述視角的差異,以上學(xué)者沒有對(duì)晚清州縣改制進(jìn)行詳細(xì)的論述。而最近,劉偉教授出版了《清季州縣改制與地方社會(huì)》⑥劉偉:《清季州縣改制與地方社會(huì)》,北京師范大學(xué)出版社,2019。(以下簡(jiǎn)稱“劉著”)一書,以各種政書報(bào)告、報(bào)刊、地方志及地方檔案為基礎(chǔ),結(jié)合中央制度規(guī)定及地方運(yùn)作實(shí)態(tài),從宏觀上介紹了各地州縣體制變革情況,對(duì)清末州縣體制在政治、經(jīng)濟(jì)、司法等層面的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了考察,展現(xiàn)了新舊制度之間的糾葛與轉(zhuǎn)換。目力所及,到目前為止,該書應(yīng)是研究清末州縣改制的一個(gè)標(biāo)志性成果。

一 立憲改官序列中的州縣改制

清代州縣為“一人政府”,實(shí)行正印官獨(dú)任制,縣丞、主簿等佐貳官不普設(shè),主要依靠幕友、長(zhǎng)隨、書役等衙署群體及里甲、保甲、鄉(xiāng)地、鄉(xiāng)約等地方役職來(lái)管理征稅、司法、治安、教育、賑濟(jì)等事務(wù)。這種落后的管理體制弊端重重,不健全的職能機(jī)構(gòu)難以深入鄉(xiāng)村,以私人身份履行公職導(dǎo)致大量營(yíng)私舞弊。鑒于州縣體制的以上弊端,進(jìn)行官制改革、增設(shè)職能部門、建立基層自治組織是清末州縣改制的基本方向,這也是劉著論述的重點(diǎn)。

清末官制進(jìn)行了劇烈變革,廢除科舉,設(shè)立民政部、度支部、學(xué)部、農(nóng)工商部、法部等部,突破了傳統(tǒng)的六部格局,1906年后又實(shí)行預(yù)備立憲,改變了中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)建立的政府組織。①〔美〕任達(dá):《新政革命與日本:中國(guó),1898—1912》,李仲賢譯,江蘇人民出版社,1998,第215 頁(yè)。在省級(jí)方面,設(shè)置了督撫衙門會(huì)議廳,設(shè)立了布政使司、提法使司、提學(xué)使司和勸業(yè)道、巡警道及諮議局。部分學(xué)者認(rèn)為清末新政的官制變革成效集中于中央和省級(jí)層面,對(duì)州縣關(guān)注不多。從中國(guó)縣政發(fā)展的歷史看,晚清縣政是中國(guó)縣政近代化的重要時(shí)期,縣政結(jié)構(gòu)及縣職能由傳統(tǒng)向近代轉(zhuǎn)型。劉偉教授自2003年出版《晚清督撫政治:中央與地方關(guān)系研究》②劉偉:《晚清督撫政治:中央與地方關(guān)系研究》,湖北教育出版社,2003。一書后,研究視野開始向下轉(zhuǎn)移,注意省制與州縣問(wèn)題。與彭劍、肖宗志合著的《清季外官制改革研究》③劉偉等:《清季外官制改革研究》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2015。一書重點(diǎn)論述中央關(guān)于外官制改革的設(shè)計(jì)與實(shí)行,內(nèi)容涉及省制與州縣改制。正是由于這么多年的知識(shí)積累與相關(guān)制度變革的研究,在《清季州縣改制與地方社會(huì)》一書中,作者能清晰地論述州縣改制在整個(gè)新政變革中是如何展開的及州縣改制相關(guān)制度規(guī)定的因果延續(xù)。

制度的演變分為漸變和突變兩種方式,就清代官制而言,清末新政變革是一次突變,而劉著認(rèn)為晚清州縣改制是漸變和突變的結(jié)合。晚清以降是中國(guó)“千年未有之變局”,社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,西方制度的沖擊及中央權(quán)力的下移,州縣的司法、財(cái)政與社會(huì)控制發(fā)生了變化。劉著從“就地正法”與州縣司法審判權(quán)的變化、州縣官的教案審理、州縣外銷經(jīng)費(fèi)的演變、州縣治理結(jié)構(gòu)的演變及州縣官的選任變更論述了這個(gè)漸變過(guò)程。

制度的制定和執(zhí)行是人的行為,人與人之間的博弈與利益沖突會(huì)制約制度的演進(jìn)和發(fā)展。從1906年開始,清政府依靠強(qiáng)制力量自上而下進(jìn)行官制變革,因而清政府對(duì)州縣改制的計(jì)劃策略和主要領(lǐng)導(dǎo)者的思想認(rèn)識(shí)能夠影響州縣改制的方向。清末仿行立憲,方式取法日本,內(nèi)容涵蓋行政、立法、司法三大板塊。對(duì)州縣的設(shè)計(jì)為:第一,改革州縣行政隸屬層級(jí),將地方分為府、州、縣三等；第二,改變正印官獨(dú)任制,設(shè)置佐治各員管理州縣事務(wù)；第三,改革州縣司法審判制度,司法行政分立,設(shè)立地方審判廳；第四,實(shí)行地方自治,設(shè)立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)及董事會(huì)。①《編改外省官制辦法及各疆臣之意見》,中國(guó)史學(xué)會(huì)主編《中國(guó)近代史資料叢刊·辛亥革命》第4 冊(cè),上海人民出版社,1957,第21 頁(yè)。關(guān)于州縣改制的步驟及時(shí)間,清政府沒有明確的計(jì)劃,隨著時(shí)局和改革主導(dǎo)者的意圖而改變。

在建立責(zé)任內(nèi)閣流產(chǎn)時(shí),清政府于1906年進(jìn)行外官制改革。外官制有省制和府廳州縣制,清政府先規(guī)定以州縣改制為先,彭劍教授認(rèn)為這與人們對(duì)憲政建設(shè)的認(rèn)識(shí)及官制改革核心人物孫家鼐的態(tài)度有關(guān)。②劉偉等:《清季外官制改革研究》,第26 頁(yè)。由于地方督撫的疑慮,到1907年《直省官制通則》時(shí)期,清政府放棄了從州縣入手的方式,改為從省級(jí)機(jī)構(gòu)入手。省級(jí)設(shè)置了三司兩道,完成了新政事務(wù)管理機(jī)構(gòu),加之1908年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單的公布,清政府進(jìn)行了州縣新政改革。在籌辦地方自治時(shí),中國(guó)仿照日本體制,實(shí)行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和府州縣兩級(jí)自治。關(guān)于先籌備哪一級(jí)自治,清政府的意圖是先辦府州縣一級(jí),再進(jìn)行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級(jí)。而1908年城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程的頒布認(rèn)可了先辦理城鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級(jí),府州縣官制未定及新政在學(xué)堂、農(nóng)工商政、巡警方面的壓力是重要原因。但在實(shí)際運(yùn)行中,也沒有按照順序辦理。也就是說(shuō),在立憲改官的背景下,州縣改制沒有按預(yù)定計(jì)劃來(lái)。

二 整體視野下的州縣職能轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)史與文化史的興起,史學(xué)界由此前聚焦的革命、政治等宏大敘事轉(zhuǎn)向?yàn)橐恍┪⒂^研究,在取得成果的同時(shí)也造成了研究的碎片化,論題小而微,細(xì)碎而零散,割裂了碎片與整體的辯證統(tǒng)一關(guān)系。王先明教授認(rèn)為在新史學(xué)的構(gòu)建方面,超越“系統(tǒng)性的缺失”和將理論導(dǎo)向整體性觀照與系統(tǒng)理論構(gòu)建是新史學(xué)最終獲得屬于自己時(shí)代價(jià)值的方向性改革,①王先明:《“新史學(xué)”的開拓與建構(gòu)——評(píng)余新忠〈清代衛(wèi)生防疫機(jī)制及其近代演變〉》,《近代史研究》2017年第2 期。州縣改制論述很容易陷入通史的地方化困境,而劉著在超越碎片化和統(tǒng)合區(qū)域方面進(jìn)行了努力。清末州縣改制由一個(gè)個(gè)別地方試點(diǎn)到大規(guī)模推行的過(guò)程,劉著對(duì)先期試點(diǎn)個(gè)案進(jìn)行了考察,然后比較先期試點(diǎn)和大規(guī)模推行的差異,最后對(duì)執(zhí)行中的變異進(jìn)行了考察。天津縣的改制走在了全國(guó)的前列,其巡警、勸學(xué)、自治帶有實(shí)驗(yàn)的性質(zhì),和后來(lái)通行的制度有一些差異,劉著詳細(xì)分析了天津縣的制度異同,在超越碎片化的取向中展現(xiàn)了州縣改制的脈絡(luò)及演進(jìn)。在州縣改制各具體方面,劉著也花大力氣整理了全國(guó)的實(shí)際情況。晚清州縣致力于兩個(gè)功能,一是財(cái)政汲取能力,一是社會(huì)控制和動(dòng)員能力,州縣政府的職能不斷擴(kuò)大。劉著從教育、治安、司法、經(jīng)濟(jì)、政治等方面進(jìn)行了考察。

依據(jù)州縣改制的順序,劉著首先介紹了勸學(xué)所與州縣教育管理體系的轉(zhuǎn)變。清代州縣的教育機(jī)構(gòu)為書院、社學(xué)、義學(xué)、私塾,由于科舉的影響,當(dāng)時(shí)的教育主要是培養(yǎng)科舉人才,所學(xué)內(nèi)容為儒家經(jīng)典。學(xué)官設(shè)有教諭、訓(xùn)導(dǎo),但不是教育管理部門,只管理涉及科考的生員。新政時(shí)期出現(xiàn)了新式教育機(jī)構(gòu)勸學(xué)所,勸學(xué)所的職責(zé)為勸學(xué)、興學(xué)、籌款和開風(fēng)氣。經(jīng)過(guò)勸學(xué)所的努力,新式學(xué)堂教育漸成規(guī)模,各種高等、初等小學(xué)堂、半日學(xué)堂、實(shí)業(yè)及師范學(xué)堂先后建立,課程內(nèi)容也以儒家經(jīng)典轉(zhuǎn)向德、智、體方面發(fā)展。劉著認(rèn)為勸學(xué)所不是一個(gè)簡(jiǎn)單的教育行政機(jī)構(gòu),在“條塊”中,它歸入中央學(xué)部—省提學(xué)司—州縣勸學(xué)所序列,同時(shí)歸入州縣官監(jiān)督考察。在運(yùn)行中,則為“官督紳辦”,行政介于官治、自治之間。其后實(shí)行地方自治,勸學(xué)所改為官辦。

劉著第三章討論州縣治安體系的變動(dòng)。清代的治安主要依靠保甲,十戶為一牌,設(shè)牌頭。十牌立一甲,設(shè)甲長(zhǎng)。十甲立一保,設(shè)保長(zhǎng),管理戶口、治安和賦稅等,但保甲管理煩瑣,日益廢弛。晚清對(duì)保甲進(jìn)行了整頓,注入了新的元素,任用士紳、設(shè)立保甲局來(lái)強(qiáng)化治安。團(tuán)練的大規(guī)模興起與太平天國(guó)有關(guān),基本模式為團(tuán)保結(jié)合,以保甲為基礎(chǔ),將牌、甲、保結(jié)合到團(tuán)練之中。但團(tuán)練不具有普遍性,是一時(shí)一地的行為,且興廢無(wú)常。清末治安體系變革的重要標(biāo)志為巡警的建立,傳統(tǒng)的治安體制以防盜為限,而警政的建立除治安外,還履行戶口調(diào)查、消防衛(wèi)生及維持社會(huì)公共秩序等職能。巡警建制為設(shè)警務(wù)長(zhǎng)一人,采用總局—分局—巡所體制分區(qū)辦理。1908年各州縣加快了警政建設(shè)步伐,清覆亡前大部分州縣巡警已建立,但數(shù)量和質(zhì)量不平衡。劉教授認(rèn)為巡警的建立是國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村的滲透,但清末巡警是否能發(fā)揮實(shí)效還有待更多的證據(jù)。

第四章,州縣司法變革。劉著認(rèn)為晚清州縣司法變化表現(xiàn)在“就地正法”制、審理教民案件和預(yù)備立憲的司法改革等三個(gè)方面。清代州縣有權(quán)決定笞杖之刑,徒罪由督撫批結(jié),軍流、死刑須上報(bào)刑部。①吳吉遠(yuǎn):《清代地方政府司法職能研究》,紫禁城出版社,2014。咸同之際的“就地正法”使得州縣官擁有了死刑決定權(quán),但“就地正法”的司法程序不斷變化,起先是訊明后即可執(zhí)行,后來(lái)增加了一個(gè)府州或道復(fù)審環(huán)節(jié),死刑審核權(quán)在督撫。預(yù)備立憲時(shí)期,進(jìn)行司法改革,死刑的審核權(quán)復(fù)歸中央,就地正法被限制在軍事范圍。清末新政時(shí)期,劉坤一、張之洞的《遵旨籌議變法謹(jǐn)擬整頓中法十二條折》中提出“恤刑獄”為司法改革的第一步,改革刑訊制度,改笞杖為罰金,是刑事新制的起點(diǎn)。監(jiān)獄改良、看守所和習(xí)藝所的建立,使監(jiān)獄由羈押人犯變?yōu)榱俗锓阜虉?chǎng)所。預(yù)備立憲時(shí)期實(shí)行司法與行政分離,在州縣籌辦審判廳和檢察廳,但大部分州縣沒有按此實(shí)行。劉著認(rèn)為盡管如此,但審判廳的設(shè)立部分改變了州縣司法。

第六章,州縣財(cái)政、經(jīng)濟(jì)職能的調(diào)整。清代州縣財(cái)政分為起運(yùn)和存留兩部分,起運(yùn)上交府省,存留用于俸食、祭祀、驛傳、廩膳及孤貧等地方開支,由于賦役的定額化,存留部分無(wú)法滿足地方需求,一些學(xué)者注意到了陋規(guī),②瞿同祖:《清代地方政府》；魏光奇:《清代州縣財(cái)政探析》,《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2001年第1 期。歲有生提出了二元財(cái)政的概念。③歲有生:《清代州縣經(jīng)費(fèi)研究》,大象出版社,2013。劉著從外銷論述晚清財(cái)政的變化,認(rèn)為清代高度集中的財(cái)政制度和僵硬的奏銷制度不能滿足財(cái)政需求是外銷產(chǎn)生的重要原因,而大規(guī)模的外銷是在新政時(shí)期。①劉偉:《清季州縣改制與地方社會(huì)》,第348 頁(yè)。此前“化私為公”的努力無(wú)法取得制度性的突破,宣統(tǒng)年間的預(yù)算改革取得了一定的成績(jī),官員的職務(wù)津貼和辦公經(jīng)費(fèi)逐漸分離。咸同時(shí)期,清政府為籌措經(jīng)費(fèi)建立了厘金制度,隨后各地雜捐泛起,②“豫省近數(shù)年來(lái),各屬舉辦新政,因地籌捐……有抽之于花戶者,如串票捐、契稅捐、契尾捐、房捐、畝捐、隨糧捐之類是也。有抽之于坐賈者,如斗捐、商捐、鋪捐、油捐、火柴捐、煤油捐、糧坊捐、變蛋捐之類是也。又如棗捐、瓜子捐、柿餅捐、柳條捐,柿花、芝麻、花生等捐,則就出產(chǎn)之物而抽收。如戲捐、會(huì)捐、廟捐、巡警捐、冊(cè)書捐等,則因特定之事而抽收。”《河南財(cái)政說(shuō)明書·歲入部厘金》,陳鋒主編《晚清財(cái)政說(shuō)明書》第3冊(cè),湖北人民出版社,2015,第645 頁(yè)。一些省份進(jìn)行了經(jīng)征改革。梁勇考察了四川經(jīng)征局的運(yùn)作實(shí)態(tài),認(rèn)為四川設(shè)立經(jīng)征局,由省級(jí)稅收機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征稅,反映了晚清州縣行政機(jī)構(gòu)行政權(quán)、財(cái)政權(quán)逐漸分離的“近代化”過(guò)程。③梁勇:《清末四川經(jīng)征局的設(shè)置與州縣財(cái)政改革》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2018年第3 期。而劉著認(rèn)為經(jīng)征局的設(shè)立有助于州縣官經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)職能主要包括賦稅征收、開荒種植及通過(guò)牙行管理手工業(yè)和工商業(yè),而新政時(shí)期州縣轉(zhuǎn)向發(fā)展農(nóng)工商業(yè),成立勸業(yè)所。

第七章,州縣人事制度變更。捐納和保舉為選官制度中的異途,咸同軍興,為籌集資金,捐納頻繁,導(dǎo)致候補(bǔ)官員激增,仕途阻滯。保舉也華而不實(shí),冒亂嚴(yán)重,加劇了選官制度的紊亂。在地方督撫與吏部選任權(quán)方面,吏部選缺多為中、簡(jiǎn)缺,地方選缺為要缺和最要缺,伴隨中央權(quán)力的下移,督撫逐漸侵蝕吏部的選任權(quán),利用人地相宜借口突破成例,運(yùn)用委署來(lái)鳩占鵲巢。同光年間實(shí)行了強(qiáng)化部選、調(diào)整委署、規(guī)范保舉等措施,但收效甚微。新政時(shí)期的改革包括通過(guò)考試選拔、變通回避制度及停止部選。劉著認(rèn)為停部選只是一個(gè)從“部選與外補(bǔ)并存”向“全歸外補(bǔ)”的過(guò)渡過(guò)程,督撫的選任權(quán)仍受制約。④劉偉:《清季州縣改制與地方社會(huì)》,第448 頁(yè)?？己酥贫鹊淖兏镆彩侵匾糠?州縣官的考核為大計(jì),以“守、才、政、年”四格評(píng)等級(jí),以“貪、酷、罷軟無(wú)為、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁、才力不及”八法處分官員。⑤《清文獻(xiàn)通考》卷八十《職官考》,《文淵閣四庫(kù)全書》第633 冊(cè),臺(tái)北,臺(tái)灣商務(wù)印書館,1986,第901 頁(yè)。清末新政時(shí)期則轉(zhuǎn)向?qū)嶋H工作的成績(jī),涉及民政、教育、自治、農(nóng)工商政、詞訟、錢糧、保息善政等方面,與之相關(guān)的建立冊(cè)報(bào)制及各職能部門分別考核,有助于新政事務(wù)的開展,但也出現(xiàn)流于形式的現(xiàn)象。

三 官治與自治：清末州縣治理模式的轉(zhuǎn)變

關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村治理,黃宗智認(rèn)為是一種集權(quán)的簡(jiǎn)約治理,①黃宗智:《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,《開放時(shí)代》2008年第2 期。政府的規(guī)模有限,法律規(guī)定將每個(gè)縣的衙役和書吏控制在幾十人之內(nèi),“能用一個(gè)很小的官員編制,來(lái)統(tǒng)治如此眾多的人口”,②〔美〕費(fèi)正清主編《劍橋中國(guó)晚清史(1800—1911年)》上冊(cè),中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1993,第24 頁(yè)。任用來(lái)自鄉(xiāng)村的半正式人員如鄉(xiāng)保、鄉(xiāng)地、保甲、村長(zhǎng)等進(jìn)行半正式行政實(shí)踐。③黃宗智:《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》,中華書局,2000；李懷印:《華北村治:晚清和民國(guó)時(shí)期的國(guó)家與鄉(xiāng)村》,中華書局,2008。此外,地方士紳和宗族也承擔(dān)部分公共事務(wù)。但這些半正式人員以私人身份履行公職,營(yíng)私舞弊層出不窮,“動(dòng)行鄉(xiāng)約、社倉(cāng)、保甲、社學(xué),紛紛雜出”。④陸世儀:《論治邑》,沈云龍主編《近代中國(guó)史料叢刊》第74 輯,臺(tái)北,文海出版社,1973,第811 頁(yè)。嘉道之際,“教匪”作亂,這種官役制無(wú)法維系地方社會(huì)秩序。而從嘉慶朝開始,“文字獄”已放松,地方精英的權(quán)力已增長(zhǎng),大量投身地方公共事業(yè)。⑤〔美〕羅威廉:《言利:包世臣與19世紀(jì)的改革》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2019,第6 頁(yè)。咸同以后形成的紳董制在鄉(xiāng)村治理體制中起著關(guān)鍵作用。⑥王先明:《紳董與晚清基層社會(huì)治理機(jī)制的歷史變動(dòng)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第6 期。這種地方治理的轉(zhuǎn)型也將現(xiàn)代地方自治制度導(dǎo)入政治制度的建構(gòu)中,此后,由國(guó)家自上而下任命官員運(yùn)作的國(guó)家行政與由地方社會(huì)自下而上推選本地人士運(yùn)作的地方自治構(gòu)成了20世紀(jì)上半期中國(guó)縣制改革和演變的主軸。⑦魏光奇:《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》,第1 頁(yè)。

在實(shí)行地方自治之前,不少官員有設(shè)鄉(xiāng)官之議,如馮桂芬“滿百家公舉一副董,滿千家公舉一正董”,設(shè)立丞簿和巡檢,以達(dá)到“大小相維,遠(yuǎn)近相聯(lián)”。⑧馮桂芬:《校邠廬抗議》,上海書店出版社,2002,第12、13 頁(yè)。由于是自上而下的變革,沒有歐洲那種“普遍的抵制、廣泛的討價(jià)還價(jià)和市民權(quán)利和額外補(bǔ)貼的建立為代價(jià)”,⑨〔美〕查爾斯·蒂利:《強(qiáng)制、資本和歐洲國(guó)家(公元990—1992年)》,上海人民出版社,2012,第31 頁(yè)。官方的設(shè)計(jì)是鄉(xiāng)官由官府選任,而非民選。但1908年則確定地方自治為基本國(guó)策,鄉(xiāng)官之制不了了之。關(guān)于地方自治,大多數(shù)學(xué)者注意到了其以自治補(bǔ)官治不足的特點(diǎn),但忽略了府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級(jí)自治的不同。①馬小泉:《國(guó)家與社會(huì):清末地方自治與憲政改革》,河南大學(xué)出版社,2001；汪太賢:《從治民到民治:清末地方自治思潮的萌生與變遷》,法律出版社,2009；徐秀麗編《中國(guó)近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》,中華書局,2004。而劉著對(duì)這兩級(jí)自治的異同有精彩的分析,認(rèn)為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治為下級(jí)自治,“以自治輔官治之不足”,官治處于監(jiān)督地位。而府廳州縣是上級(jí)自治,“地位介于官府與下級(jí)自治之間,兼有官治與自治之性質(zhì)”。②劉偉:《清季州縣改制與地方社會(huì)》,第283 頁(yè)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,城鎮(zhèn)的議決機(jī)構(gòu)是議事會(huì),執(zhí)行是董事會(huì)。鄉(xiāng)的議決機(jī)構(gòu)是議事會(huì),執(zhí)行機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)董。而在府廳州縣一級(jí),改董事會(huì)為參事會(huì),參事會(huì)與議事會(huì)同為議決機(jī)關(guān),執(zhí)行機(jī)關(guān)為府廳州縣長(zhǎng)官。如宣統(tǒng)三年(1911)四川南部縣的規(guī)定為“南部縣知縣須先將議案提交參事會(huì),由參事會(huì)審核后再提交議事會(huì)”,③《南部檔案》,宣統(tǒng)三年八月十四日,22-843-1。由州縣官負(fù)責(zé)執(zhí)行,州縣則設(shè)置自治員輔佐知縣執(zhí)行自治事宜,這樣在府廳州縣一級(jí),議事會(huì)的權(quán)限大大縮小。劉教授認(rèn)為,這種兩級(jí)自治制度主要模仿日本,同時(shí)受中國(guó)古代鄉(xiāng)紳之治及中國(guó)自身情況的影響。日本的行政體制為內(nèi)務(wù)省—府縣—郡—町村,通過(guò)府縣、町村自治而強(qiáng)化中央集權(quán)。而中國(guó)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治權(quán)力比日本町村大,自治與官治的結(jié)合點(diǎn)在府廳州縣一級(jí)。

關(guān)于地方自治的影響,劉著認(rèn)為一定程度上改變了基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu),由州縣官—胥吏—保甲轉(zhuǎn)變?yōu)楣僦闻c自治共存。王先明教授認(rèn)為傳統(tǒng)社會(huì)士紳的影響不可小覷,他們對(duì)地方事務(wù)的影響或支配沒有獲得制度支持,但近代以來(lái)的社會(huì)變遷及新政的地方自治制度使“紳士”經(jīng)歷了“紳?rùn)?quán)體制化”和“士紳?rùn)?quán)紳化”的演變,傳統(tǒng)社會(huì)官、紳、民三者之間的平衡逐漸被打破。④王先明:《鄉(xiāng)路漫漫:20世紀(jì)之中國(guó)鄉(xiāng)村(1901—1949)》(下),社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2017。劉著大體采用了這一觀點(diǎn),但有一些不同,她認(rèn)為不是新政的每一項(xiàng)措施都有助于紳士權(quán)力的擴(kuò)張,在鄉(xiāng)村巡警建立方面,從制度構(gòu)建看,巡警是國(guó)家權(quán)力的工具,士紳在其中只能充當(dāng)巡董、區(qū)正,權(quán)力十分有限。隨著保甲、團(tuán)練等逐漸萎縮,警察的發(fā)展在一定程度上改變了基層社會(huì)以士紳為核心的權(quán)力體系。由于制度規(guī)定與實(shí)際運(yùn)行有差異,關(guān)于二者權(quán)力的演進(jìn)還需進(jìn)一步的實(shí)例論證。在自治制度的設(shè)計(jì)上,沒有賦予自治團(tuán)體獨(dú)立的法人地位,官府常插手地方自治,士紳與官府矛盾日益顯現(xiàn)。加之紳治無(wú)法轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代地方自治,一些地方士紳借制度權(quán)力來(lái)壓榨百姓,將紳士推向了民眾的對(duì)立面。

四 對(duì)清末州縣改制成敗的反思

關(guān)于清末新政的成敗,關(guān)曉紅認(rèn)為清末仿行憲政若邯鄲學(xué)步,官制改革如東施效顰,域外政制最終淮橘為枳,非但沒能由內(nèi)外相維轉(zhuǎn)向上下有序,反而導(dǎo)致輕重失衡,統(tǒng)治秩序嚴(yán)重失范。在基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政匱乏之際,新政興學(xué)、警政、實(shí)業(yè)一擁而上,迅速激化了社會(huì)矛盾,加劇了統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的矛盾,致使清政府速亡。①關(guān)曉紅:《清末新政制度變革研究》,第378、385 頁(yè)。吳春梅認(rèn)為立憲的諸多措施削弱了中央權(quán)力,立憲派盲目的政治熱情及新政時(shí)期民眾負(fù)擔(dān)的增加使清政府走入絕境。②吳春梅:《預(yù)備立憲和清末政局演變》,《安徽史學(xué)》1996年第1 期。在地方官制方面,一些學(xué)者從革命史觀出發(fā),認(rèn)為清政府改革缺乏誠(chéng)意,因地方督撫的反對(duì),實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)很少。③高放等:《清末立憲史》,華文出版社,2012,第141 頁(yè)；章開沅、林增平主編《辛亥革命史》中冊(cè),人民出版社,1980,第393 頁(yè)；李新主編《中華民國(guó)史》第1 卷,中華書局,2011,第453 頁(yè)。另一些學(xué)者從現(xiàn)代化史觀出發(fā),認(rèn)為其雖有不足之處,但促進(jìn)了地方官制的近代化,以佐治官代替佐貳雜職分掌巡警、教育、農(nóng)工商等事宜使地方行政機(jī)構(gòu)區(qū)域合理化；設(shè)立高等、地方和初級(jí)審判廳,實(shí)行行政與審判相分離,為司法獨(dú)立奠定基礎(chǔ)；在府州縣設(shè)立議事會(huì)、董事會(huì)為地方自治打下基礎(chǔ)。④侯宜杰:《二十世紀(jì)初中國(guó)政治改革風(fēng)潮:清末立憲運(yùn)動(dòng)史》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011；高旺:《晚清中國(guó)的政治轉(zhuǎn)型:以清末憲政改革為中心》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003。

由于清代州縣體制的弊病,預(yù)備立憲時(shí)期州縣改制主要有四個(gè)方面:第一,改變“一人政府”的狀態(tài),設(shè)佐治員分任事務(wù),建立科層政府；第二,設(shè)地方、初級(jí)審判廳,分任州縣官的審判事務(wù)；第三,建立府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級(jí)自治,補(bǔ)官治之不足；⑤劉偉:《清季州縣改制與地方社會(huì)》,第468 頁(yè)。第四,轉(zhuǎn)變州縣政府職能。劉著對(duì)以上四個(gè)方面進(jìn)行了精彩的論述,但仍有進(jìn)一步思考的空間。

1.局所與州縣行政

晚清州縣由于“一人政府”,行政架構(gòu)不健全,無(wú)法平內(nèi)亂外患,局所在建制、用人、施政、財(cái)務(wù)等方面比較靈活,被大量采用,成為晚清州縣行政不可或缺的一部分。咸同年間以軍事和厘稅局所居多,同光新政以洋務(wù)、軍工類局所為主,清末新政時(shí)期巡警、商務(wù)、政務(wù)、實(shí)業(yè)、教育等局所層出不窮。①關(guān)曉紅:《清末新政制度變革研究》,第272 頁(yè)。局所也成為部分官員的升轉(zhuǎn)之地,“現(xiàn)辦速成科仕學(xué)館人員,應(yīng)俟三年卒業(yè),由教習(xí)考驗(yàn)后,管學(xué)大臣覆考如格,擇優(yōu)褒獎(jiǎng),予以應(yīng)升之階,或給虛銜加級(jí),或咨送京外各局所當(dāng)差”。②《京師大學(xué)堂章程》,《大公報(bào)》1902年9月5日,第5 版。清末州縣履行職能大多依靠局所,局所的設(shè)立與設(shè)佐治員以分任具體事務(wù)的要求暗合。就中國(guó)中央集權(quán)制度而言,一直存在中央與地方、集權(quán)與分權(quán)的矛盾,中央設(shè)有六部,州縣設(shè)有對(duì)應(yīng)的六房,但條塊體系不明顯。而晚清州縣局所受地方長(zhǎng)官和上級(jí)職能部門的雙重管轄,條塊體系有了新的發(fā)展。劉著有多處論述局所,對(duì)個(gè)別局所有精彩的分析,但沒有就局所與州縣行政進(jìn)行專論。為避免碎片化,劉著對(duì)新政事務(wù)的推行進(jìn)行了宏觀考察,但如果從下往上看,州縣官依靠地方主要士紳設(shè)局推行,盡管新政事務(wù)類型不斷增加,還是同一波士紳在原有設(shè)局情況下的疊加與變形?！端拇ü賵?bào)》記載的四川璧山縣育嬰局、恤剺局、三費(fèi)局、保甲局、警察局、學(xué)務(wù)局都是由文生徐邦彥負(fù)責(zé),③《布政使司批璧山縣監(jiān)生巫榮光等具控保甲局紳徐邦彥侵蝕公款一案文》,《四川官報(bào)》1910年第16 期。南部縣的部分局所情況也類似。

清末至民國(guó)時(shí)期國(guó)家機(jī)構(gòu)日益膨脹而無(wú)法深入鄉(xiāng)村,民眾負(fù)擔(dān)日益沉重而國(guó)家稅收并未大幅度增加,杜贊奇稱之為內(nèi)卷化,④〔美〕杜贊奇:《文化、權(quán)力與國(guó)家:1900—1942年的華北農(nóng)村》,王福明譯,江蘇人民出版社,2010。從省的控制看則有另一番景象。晚清州縣局所多為官督紳辦,州縣官作為省府代理人也有自己的利益,存在浮收和隱瞞的現(xiàn)象。為深入州縣,地方督撫在州縣設(shè)立了由省直接控制的局所,如四川、廣西等設(shè)立的經(jīng)征局,將州縣稅契、酒捐、肉厘、油捐劃歸其征收。寧雅礦務(wù)局也是,其章程規(guī)定,“各分局由總辦派員辦理,各有專司,仍須不時(shí)派人周流稽查,即總辦亦須時(shí)常馳往各局廠查閱考核”。⑤《四川寧雅礦務(wù)局開辦章程》,《四川官報(bào)》1904年第1 期。這顯示地方督撫通過(guò)局所整頓來(lái)加強(qiáng)對(duì)州縣的管理,原有的局所也出現(xiàn)了變化。

清代州縣佐貳雜職被割裂在行政管理之外,清末部分州縣進(jìn)行了房科改革,裁改房科進(jìn)行分科治事,佐貳雜職也在裁割之列。與明代佐雜在縣衙成為雞肋不同,清代佐雜分防地方,①胡恒:《皇權(quán)不下縣？清代縣轄政區(qū)與基層社會(huì)治理》,北京師范大學(xué)出版社,2015。成為次縣級(jí)長(zhǎng)官,治民理事。如四川南部縣縣丞駐防新鎮(zhèn)壩(后改為新政鎮(zhèn))、巡檢駐防富村驛(富驛鎮(zhèn)),分管一定的民政、詞訟事務(wù)。新制度受舊制度的影響,佐貳雜職在清末州縣改制中也有一定的轉(zhuǎn)變,劉著有零星的論述,缺乏對(duì)這方面的綜合思考。在新成立的局所中,為加強(qiáng)官治,州縣官會(huì)派佐雜擔(dān)任職務(wù),履行職能及監(jiān)督。如“隆昌縣于1905年成立勸工局,委紳充當(dāng)局士,并委捕廳朱典史潤(rùn)鏞兼任該局提調(diào)”。②《督憲批隆昌縣陳勸工局經(jīng)費(fèi)支絀量加裁減不致廢弛稟》,《四川官報(bào)》1909年第11 期。科舉制廢除后,地方教諭、訓(xùn)導(dǎo)已無(wú)重要事務(wù)?！澳喜靠h于1908年在儒學(xué)署內(nèi)設(shè)立農(nóng)務(wù)局,由知縣擔(dān)任局長(zhǎng),綜理一切。移請(qǐng)訓(xùn)導(dǎo)王嘉楨兼充總董,襄理局務(wù)。1909年農(nóng)務(wù)局裁撤,改設(shè)農(nóng)務(wù)所,集紳投票,選定王訓(xùn)導(dǎo)嘉楨為會(huì)長(zhǎng)?！雹邸赌喜繖n案》,宣統(tǒng)二年十二月初十日,21-208-2；《督憲批南部縣改立農(nóng)務(wù)分會(huì)成立情形酌擬章程并籌辦塘堰井眼章程文附原稟章程》,《四川官報(bào)》1909年第14 期。在這一過(guò)程中,佐雜的職能與地位也在轉(zhuǎn)化。

2.城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建立

一統(tǒng)體制與有效治理是中國(guó)國(guó)家治理的基本矛盾,④周雪光:《黃仁宇悖論與帝國(guó)邏輯——以科舉制為線索》,《社會(huì)》2019年第2 期。在郡縣制基礎(chǔ)上的中央集權(quán),政令自中央出,而國(guó)家規(guī)模和行政架構(gòu)向下的滲透有限。清代正式的設(shè)官止于縣級(jí),保甲長(zhǎng)、鄉(xiāng)約、鄉(xiāng)地等屬于役職,宗族、紳士等承擔(dān)部分地方公益、教育等事務(wù)。部分州縣設(shè)有鄉(xiāng),但僅是地名,不是現(xiàn)代意義上的地方行政機(jī)構(gòu)。吉登斯認(rèn)為,現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型除了生產(chǎn)力的提高(馬克思)、人的理性化(韋伯)、社會(huì)分工的發(fā)展(涂爾干)之外,更重要的是國(guó)家形態(tài)的變化。⑤〔美〕安東尼·吉登斯:《民族—國(guó)家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,三聯(lián)書店,1998。中國(guó)近代縣政構(gòu)建致力于資源汲取與社會(huì)控制,由觀念一體化轉(zhuǎn)為組織一體化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建立則是中國(guó)近代以來(lái)國(guó)家形態(tài)變化的表現(xiàn)。

劉教授對(duì)清末兩級(jí)自治進(jìn)行了精彩的分析,從今天往回看,自治的成效不多,卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的開端。魏光奇、丁海秀論述了清末至北洋時(shí)期的區(qū)鄉(xiāng)行政,包括新政新生的區(qū)鄉(xiāng)新政和由舊鄉(xiāng)地演變的區(qū)鄉(xiāng)行政。他們認(rèn)為這一時(shí)期的區(qū)鄉(xiāng)行政有常設(shè)機(jī)構(gòu),行政人員按法定程序任免,有法定的公共經(jīng)費(fèi)制度,承擔(dān)地方社會(huì)各種現(xiàn)代性行政職能。①魏光奇、丁海秀:《清末至北洋政府時(shí)期區(qū)鄉(xiāng)行政制度考略》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2004年第2 期。新政時(shí)期,為推行警政、教育、實(shí)業(yè)、自治等事務(wù),各州縣陸續(xù)建立了以前社會(huì)中未曾有過(guò)之區(qū)鄉(xiāng),如《勸學(xué)所章程》規(guī)定“各府廳州縣應(yīng)就所轄境內(nèi)劃分學(xué)區(qū),每區(qū)設(shè)勸學(xué)員一人”。巡警則是在縣城設(shè)總局,于四鄉(xiāng)設(shè)分局。對(duì)新政時(shí)期的區(qū)鄉(xiāng)劉著有論述,但對(duì)區(qū)鄉(xiāng)行政并沒有過(guò)多關(guān)注。關(guān)于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治,劉著提供了另一種思路,由于州縣法定經(jīng)費(fèi)不足,晚清局所同時(shí)負(fù)責(zé)具體事務(wù)及籌款。楊品優(yōu)關(guān)注江西賓興局,認(rèn)為江西賓興局一方面負(fù)責(zé)科舉、學(xué)堂事宜,一方面經(jīng)理縣經(jīng)費(fèi),很多賓興局在民國(guó)改成了財(cái)政局。②楊品優(yōu):《科舉會(huì)社、州縣官紳與區(qū)域社會(huì)——清代民國(guó)江西賓興會(huì)的社會(huì)史研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2018。這一觀察與筆者對(duì)清代南部縣學(xué)田局的研究相似,南部縣學(xué)田局也是負(fù)責(zé)學(xué)務(wù)和為新政籌款。③萬(wàn)海蕎:《晚清四川的州縣經(jīng)費(fèi)研究——以南部縣為中心的考察》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2019年第5 期。在未實(shí)行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治時(shí),這些局所面向州縣區(qū)域籌款,清末將州縣劃分選區(qū)后,部分籌款收歸各區(qū),這些局所逐漸轉(zhuǎn)化為行政管理機(jī)構(gòu)。

盡管清末州縣改制的方向符合縣政近代化的轉(zhuǎn)向,但清政府對(duì)州縣改制的步驟沒有明確的計(jì)劃,內(nèi)外官改制失序,機(jī)構(gòu)改革、財(cái)稅改革、司法改革、地方自治一擁而上,財(cái)政困難和人才缺乏成為兩大制約。加之改革過(guò)程中官紳、官民、紳民矛盾激化,不僅導(dǎo)致清朝覆亡,還引發(fā)了20世紀(jì)上半葉鄉(xiāng)村社會(huì)的持續(xù)震蕩。劉著的討論廓清了清末州縣改制的一些重要問(wèn)題,在此基礎(chǔ)上,相信學(xué)界關(guān)于州縣體制近代轉(zhuǎn)型、局所體制、基層行政機(jī)構(gòu)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)制會(huì)有進(jìn)一步的拓展和深化。