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美國(guó)近期環(huán)境動(dòng)態(tài)與政策走向

2020-04-13 03:00李博葛天祺賀信
財(cái)經(jīng)界·上旬刊 2020年4期
關(guān)鍵詞:環(huán)保署塑料物種

李博 葛天祺 賀信

中美兩國(guó)環(huán)境合作一直是中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)框架下的重要議題,加強(qiáng)環(huán)境合作不僅對(duì)兩國(guó)有益,也對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在中美環(huán)境合作聯(lián)委會(huì)機(jī)制合作框架內(nèi),過(guò)往十余年間,雙方取得了一系列務(wù)實(shí)而富有成效的合作成果。

本文以應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)和海洋垃圾管理這3個(gè)較為重要的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn),對(duì)近期美國(guó)有關(guān)環(huán)保政策變化情況進(jìn)行梳理與研究,并對(duì)相關(guān)政策走向進(jìn)行研判,分析潛在影響,為未來(lái)我國(guó)與美國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域開(kāi)展務(wù)實(shí)合作提供參考與借鑒。

一、美國(guó)環(huán)保新政及其政策影響

(一)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域

1、相關(guān)環(huán)保新政

2019年11月,美國(guó)正式退出《巴黎協(xié)定》。美國(guó)2019年國(guó)內(nèi)頒發(fā)的諸項(xiàng)政策也表明,美國(guó)的氣候政策將讓位于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

(1)推行平價(jià)清潔能源計(jì)劃

2019年6月19日,美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)保署”)宣布將廢除“清潔電力計(jì)劃”,取而代之的是“平價(jià)清潔能源計(jì)劃”。在新政下,各州可以制定各自減少二氧化碳和其他溫室氣體排放的目標(biāo),各州也可從環(huán)保署的選項(xiàng)清單中進(jìn)行選擇,以緩解現(xiàn)有燃煤發(fā)電廠為環(huán)保投入而增加的經(jīng)濟(jì)壓力。這也意味著燃煤發(fā)電廠可以較容易地維持現(xiàn)有設(shè)施運(yùn)行,而不是轉(zhuǎn)向采用經(jīng)濟(jì)成本更高的清潔能源,也不必要取消使用化石燃料。根據(jù)美國(guó)能源管理局?jǐn)?shù)據(jù),近年來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)煤電生產(chǎn)量持續(xù)下降,不少煤電廠關(guān)停退市,此舉將幫助煤電廠降低生產(chǎn)成本,提高煤電在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力,避免關(guān)停的危險(xiǎn)。據(jù)此,美國(guó)的首要考慮仍是實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立,并在此基礎(chǔ)上減少碳排放。

(2)擬放寬石油和天然氣行業(yè)的大氣法規(guī)

2019年8月29日,美國(guó)環(huán)保署響應(yīng)特朗普發(fā)布的促進(jìn)能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總統(tǒng)令,提議放寬對(duì)石油和天然氣等化石能源行業(yè)的大氣污染物排放監(jiān)管,以實(shí)現(xiàn)幫助企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)的目的。其具體提議有兩項(xiàng):一是取消對(duì)石油和天然氣行業(yè)中運(yùn)輸和儲(chǔ)存環(huán)節(jié)的排放監(jiān)管;二是取消石油和天然氣行業(yè)中甲烷的排放限制。根據(jù)美國(guó)環(huán)保署分析與評(píng)估,該提議將為石油和天然氣行業(yè)每年節(jié)省約1700萬(wàn)至1900萬(wàn)美元,從2019年到2025年總共節(jié)省約9700萬(wàn)至1.23億美元。

(3)廢除加州可以實(shí)行更加嚴(yán)格汽車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力

2019年9月18日,美國(guó)環(huán)保署撤銷(xiāo)加州頒布比聯(lián)邦政府更嚴(yán)格的車(chē)輛效率規(guī)定的權(quán)力,旨在為消費(fèi)者生產(chǎn)更便宜也更安全的汽車(chē),提高汽車(chē)行業(yè)產(chǎn)量并創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

汽車(chē)尾氣是美國(guó)溫室氣體排放的主要來(lái)源,自20世紀(jì)60年代末以來(lái),加州就制定了空氣污染規(guī)則。作為對(duì)洛杉磯光化學(xué)煙霧污染的回應(yīng),該州于1966年發(fā)布了美國(guó)第一部汽車(chē)空氣污染法規(guī)。1970年“清潔空氣法”通過(guò)后,該州獲準(zhǔn)要求豁免,以頒布比聯(lián)邦政府更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。目前,環(huán)保署已經(jīng)批準(zhǔn)超過(guò)100項(xiàng)這類(lèi)豁免,美國(guó)另外13個(gè)州和華盛頓特區(qū)也采用了加州的排放標(biāo)準(zhǔn)。

在奧巴馬政府執(zhí)政期間,環(huán)保署要求汽車(chē)制造商生產(chǎn)的汽車(chē)應(yīng)在2025年前達(dá)到平均每加侖汽油行駛54.5英里。特朗普政府計(jì)劃將2021年至2026年的汽車(chē)油耗標(biāo)準(zhǔn)降至37英里/加侖。汽油汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,無(wú)疑也將帶動(dòng)傳統(tǒng)能源行業(yè)的同步增長(zhǎng),必將加大化石燃料的消耗量,進(jìn)而增加溫室氣體的排放量。

2、政策影響

特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)之后,便實(shí)行新的能源新政,以便充分發(fā)揮美國(guó)化石能源儲(chǔ)藏豐富的優(yōu)勢(shì),最大化利用國(guó)內(nèi)資源,降低美國(guó)人的生活成本,減少對(duì)國(guó)外石油的依賴(lài),為美國(guó)帶來(lái)更多的就業(yè)和進(jìn)一步繁榮。為此,特朗普政府采取了一系列措施,包括取消《氣候行動(dòng)計(jì)劃》等限制政策,實(shí)施頁(yè)巖油和頁(yè)巖氣革命,重振美國(guó)煤炭工業(yè),放寬頁(yè)巖油氣行業(yè)限制等。而這些政策都無(wú)益于全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力。例如,2019年美國(guó)康奈爾大學(xué)專(zhuān)家通過(guò)“碳標(biāo)記”追蹤法發(fā)現(xiàn),目前大氣中的甲烷并不是主要來(lái)源于傳統(tǒng)行業(yè)——包括畜牧業(yè)或煤炭行業(yè)等,而很可能來(lái)自于美國(guó)頁(yè)巖油氣開(kāi)采中使用的非傳統(tǒng)油氣開(kāi)采水力壓裂活動(dòng)。

美國(guó)環(huán)保署數(shù)據(jù)顯示,美國(guó)空氣污染天數(shù)在持續(xù)上升。2017年與2018年,空氣污染天數(shù)比2013年至2016年的平均天數(shù)增加了15%。2018年,532個(gè)美國(guó)城市區(qū)域共有4134天空氣質(zhì)量指數(shù)超過(guò)100,這將進(jìn)一步增加心肺疾病患者、老年人和嬰幼兒等敏感人群的健康風(fēng)險(xiǎn)。研究顯示,每年約有10萬(wàn)名美國(guó)人因?yàn)榭諝馕廴径^(guò)早死亡。平均而言,在2017年和2018年,美國(guó)城市空氣污染指數(shù)近140次大于200,達(dá)到“非常不健康”和“危險(xiǎn)”的級(jí)別。這一數(shù)據(jù)是2013年至2016年數(shù)據(jù)的兩倍。

另外,近年來(lái)美國(guó)頻繁遭受極端天氣事件影響,極端天氣事件發(fā)生頻率變高、嚴(yán)重程度變大、持續(xù)時(shí)間變長(zhǎng),是氣候變化影響美國(guó)的最直接體現(xiàn)。

(二)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域

1、相關(guān)環(huán)保新政

(1)修改《瀕危物種法》,直接放寬生物多樣性保護(hù)要求

2019年8月12日,美國(guó)政府正式批準(zhǔn)修改《瀕危物種法》中的關(guān)鍵條文。在新規(guī)則下,原本受保護(hù)的動(dòng)物,將更容易從《物種瀕危物種名單》上被刪除;而在決定一個(gè)物種是否需要保護(hù)時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)將首次被允許進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)濟(jì)評(píng)估;另外,相關(guān)機(jī)構(gòu)在決策時(shí)可以不考慮環(huán)境變化對(duì)野生生物的影響。

新規(guī)則的公布,將使得瀕危物種名單中刪除物種變得更容易。自1973年尼克松總統(tǒng)簽署該法律以來(lái),已經(jīng)有1650個(gè)物種被列為“受威脅”或“瀕?!蔽锓N,而只有47個(gè)物種因野外個(gè)體數(shù)量反彈而被除名。根據(jù)修改前的法規(guī),某物種在美國(guó)一旦被列入《受威脅物種清單》,那它就將自動(dòng)享受保護(hù)措施。新法下,在官方指定的研究機(jī)構(gòu)對(duì)某物種進(jìn)行特別研究之前,該物種即使數(shù)量再稀少,也不會(huì)受到任何特別保護(hù)。修改后的《瀕危物種法》還刪除了原法中的一句話(huà):“審核保護(hù)野生動(dòng)物的決定時(shí)不應(yīng)衡量經(jīng)濟(jì)效益”。這意味著在受保護(hù)物種的居住地區(qū)修公路、造輸油管線(xiàn)、開(kāi)礦以及建設(shè)其它工業(yè)項(xiàng)目的可能性會(huì)增加。新法也會(huì)使監(jiān)管機(jī)構(gòu)更難考慮氣候變化等問(wèn)題對(duì)野生動(dòng)物的影響,因?yàn)榉刹辉僖蟊O(jiān)管機(jī)構(gòu)將環(huán)境變化作為考慮內(nèi)容之一。

(2)政策與措施間接威脅生物多樣性

2019年,特朗普政府出臺(tái)了多項(xiàng)政策與措施政策,它們雖不是直接與生物多樣性保護(hù)工作相關(guān),但由于這些政策及措施的落實(shí),美國(guó)境內(nèi)的生物多樣性保護(hù)工作遭受到了威脅。

2019年9月12日,美國(guó)環(huán)保署決定取消對(duì)數(shù)百萬(wàn)英畝濕地、泉水、池塘和其他水道的保護(hù)。特朗普總統(tǒng)的行政命令13778敦促環(huán)保署只保護(hù)那些與傳統(tǒng)通航水域(如主要河流)“有相對(duì)持久的表面連接”的水域。這項(xiàng)規(guī)定為更多的污染和有毒廢物傾倒到水系打開(kāi)了大門(mén),而沒(méi)有對(duì)瀕危野生動(dòng)物的影響進(jìn)行任何研究。美國(guó)生物多樣性中心的分析估計(jì),該提案將削減《清潔水法》對(duì)美國(guó)西部3000多個(gè)流域的保護(hù),并加速包括虹鱒和加州虎蠑螈在內(nèi)的75個(gè)瀕危物種的滅絕。

2019年12月12日,特朗普政府通過(guò)法案,將加州中部100萬(wàn)畝的土地對(duì)石油行業(yè)公開(kāi)拍賣(mài),進(jìn)行石油開(kāi)采工作。這也是2013年來(lái)首次有新的公共土地被拿來(lái)拍賣(mài)進(jìn)行石油開(kāi)采。此舉將導(dǎo)致加州地區(qū)的野生生物,森林系統(tǒng)及居民暴露在污染之下,大量野生生物生存區(qū)域?qū)⒈话哉肌?/p>

2、政策影響

美國(guó)生物多樣性保護(hù)政策和應(yīng)對(duì)氣候變化政策一樣,在特朗普就任之后,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展做出了一系列讓步。美國(guó)的各州政府及非政府組織也在發(fā)揮各自的力量進(jìn)行生物多樣性保護(hù)工作。2019年5月6日,在法國(guó)東北部梅斯召開(kāi)的七國(guó)集團(tuán)(G7)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)關(guān)于保護(hù)生物多樣性的“梅斯憲章”。該憲章提出將加快采取旨在阻止生物多樣性受損的措施,幫助制定和實(shí)施2020年以后的保護(hù)目標(biāo)。美國(guó)也在通過(guò)上述憲章的行列之中。根據(jù)該憲章的有關(guān)要求,美國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)參與到國(guó)際生物多樣性保護(hù)之中。

(三)海洋垃圾管理領(lǐng)域

1、相關(guān)環(huán)保新政

近年來(lái),發(fā)展中國(guó)家對(duì)塑料垃圾進(jìn)口的限制日益嚴(yán)格,美國(guó)不得不面對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)外各方的壓力,采取措施應(yīng)對(duì)塑料垃圾和海洋垃圾污染問(wèn)題。2018年10月,美國(guó)政府通過(guò)了“拯救我們的海洋”法案。該法案授權(quán)美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局(NOAA)實(shí)施新一輪為期五年的海洋垃圾項(xiàng)目,應(yīng)對(duì)海洋垃圾污染。根據(jù)該法案,美國(guó)聯(lián)邦政府每年將列支約一千萬(wàn)美元的預(yù)算開(kāi)展相關(guān)工作。法律的頒布從財(cái)政資金上確保了項(xiàng)目執(zhí)行的穩(wěn)定性,也促使美國(guó)國(guó)務(wù)院能夠更充分地參與相關(guān)國(guó)際議程,同海洋塑料來(lái)源國(guó)家開(kāi)展對(duì)話(huà)和合作,積極應(yīng)對(duì)海洋垃圾這一全球性問(wèn)題。

2019年3月,美國(guó)政府通過(guò)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署授予6個(gè)印度尼西亞民間社會(huì)組織總額約2.5億美元的贈(zèng)款(含技術(shù)援助),用于改善印尼城市的固體廢物管理和廢物回收體系。自2016年以來(lái),美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署的城市垃圾回收項(xiàng)目便開(kāi)始向印度尼西亞、菲律賓、越南和斯里蘭卡的非政府組織提供贈(zèng)款和技術(shù)援助,以減少海洋塑料污染。

2、政策影響

解決塑料垃圾污染必須從源頭入手,但作為聯(lián)邦制國(guó)家,美國(guó)難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的禁塑令,甚至一個(gè)州內(nèi)部也難以協(xié)調(diào)各方利益,出臺(tái)統(tǒng)一法規(guī)。相較歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家,美國(guó)在塑料廢物的回收比率方面也明顯落后。根據(jù)美國(guó)環(huán)保署援引美國(guó)化學(xué)品理事會(huì)和國(guó)家聯(lián)合會(huì)的最新數(shù)據(jù),2017年美國(guó)的塑料回收率僅為8.4%,而歐盟在2016年的塑料回收率已經(jīng)達(dá)到31.1%。

從國(guó)際合作的角度看,美國(guó)雖然反對(duì)在塑料廢物管理上達(dá)成多邊協(xié)議,但是并未停止同其他發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展雙邊領(lǐng)域合作。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署通過(guò)向非政府組織和投資公司注資,試圖影響東南亞國(guó)家廢物回收利用和處置方面的基礎(chǔ)設(shè)施和管理體系建設(shè)。事實(shí)上,美國(guó)聲稱(chēng)其反對(duì)《巴塞爾公約》修正案將塑料垃圾納入管控范圍的理由是“采取自愿的方式去控制塑料垃圾污染,會(huì)比通過(guò)法律手段強(qiáng)制更有效”,且“在發(fā)展中國(guó)家建設(shè)更好的基礎(chǔ)設(shè)施,讓當(dāng)?shù)馗行У靥幚硭芰侠?,才是解決問(wèn)題的辦法”。

二、未來(lái)美國(guó)政策走向趨勢(shì)研判

由上述美國(guó)2019年的環(huán)保政策可以看出,特朗普政府的政策制定者奉行以下幾個(gè)原則:一是環(huán)保政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策,出于經(jīng)濟(jì)利益考慮,環(huán)保政策可以做出適當(dāng)放寬和削減;二是國(guó)家整體利益優(yōu)先于環(huán)境國(guó)際合作;三是盡管頻頻退出國(guó)際公約和組織,美國(guó)仍積極地參與國(guó)際公約規(guī)則制定,試圖通過(guò)影響和改變有關(guān)政策以求從中受益。

三、中美環(huán)境合作的政策建議

(一)堅(jiān)定中國(guó)作為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者的決心

特朗普政府在多邊層面的“退出戰(zhàn)略”必將對(duì)全球環(huán)境治理體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。面對(duì)這一前所未有之大變局,更應(yīng)始終保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力,堅(jiān)定不移貫徹綠色發(fā)展理念,努力成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者,為建設(shè)美麗世界、構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體做出積極貢獻(xiàn)。

(二)充分利用好中美環(huán)境合作聯(lián)委會(huì)機(jī)制,深化同美國(guó)的共同利益和共識(shí),推動(dòng)中美環(huán)境合作向務(wù)實(shí)方向發(fā)展

環(huán)境問(wèn)題一直是中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)的重要議題。過(guò)往十余年間,在中美環(huán)境合作聯(lián)委會(huì)機(jī)制下,中美雙方開(kāi)展了一系列卓有成效的合作。未來(lái),應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮好中美環(huán)境合作聯(lián)委會(huì)機(jī)制的作用,聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域,推動(dòng)中美環(huán)境合作向務(wù)實(shí)方向發(fā)展,為中美關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生正面影響。

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