唐馨怡

摘要：中國(guó)現(xiàn)代戶籍制度的創(chuàng)建是從清末民初開始的，并隨著中國(guó)現(xiàn)代化法律體系的創(chuàng)建逐漸將戶籍制度和憲政結(jié)合起來，從戶政向戶警進(jìn)行轉(zhuǎn)變。國(guó)民黨執(zhí)政時(shí)期，民國(guó)政府賦予戶政建設(shè)庶政意義，并將其作為訓(xùn)政時(shí)期國(guó)家的基礎(chǔ)性政治管理，并創(chuàng)建了一套較為完善的現(xiàn)代戶籍法律體系，盡管這種法律體系的功能作用因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)而實(shí)踐受阻，卻蘊(yùn)藏深刻的行政立法意義。本文分析民國(guó)時(shí)期的戶籍制度以及以《戶籍法》為代表的戶籍法律體系的內(nèi)容和創(chuàng)建過程，探討中國(guó)當(dāng)代戶籍法律制度的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：民國(guó) ? 戶籍制度 ? 戶政 ? 戶警 ? 法律功能

戶籍制度是國(guó)家運(yùn)用行政手段管理和控制社會(huì)的一項(xiàng)重要制度，它隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)變化在各時(shí)期發(fā)揮不同的作用。古代中國(guó)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和熟人社會(huì)為特征，戶籍制度的主要功能是控制人口、區(qū)別身份以及配置土地資源等。而近代戶籍制度是伴隨著近代行政管理和法律制度變革而產(chǎn)生的，其功能也發(fā)生了質(zhì)的變化。

一、民國(guó)戶籍制度的形成和主要內(nèi)容

（一）《戶籍法》的制定

南京國(guó)民政府成立之后，將戶籍法和戶口清查、地方自治關(guān)聯(lián)起來，成為社會(huì)治理的一項(xiàng)基本管理制度。國(guó)民政府參照美、英、日、德等國(guó)的人事登記和戶籍管理法律體系，以鄉(xiāng)自治為基礎(chǔ)，在1931年頒布了民國(guó)首部《戶籍法》，開創(chuàng)中國(guó)近代戶政改革的新篇章，1934年對(duì)該法修訂之后全國(guó)施行，1946年第二次修正和施行。南京國(guó)民政府《戶籍法》共八章61條，內(nèi)容包括籍別登記、身份登記、變更登記、遷徙登記、登記申請(qǐng)和罰則等內(nèi)容，和晚清《戶籍法》相比，進(jìn)一步將戶籍管理和人事管理融合為一個(gè)整體，開展身份證管理政策，在家戶管理上實(shí)行以戶立戶的原則。但是在施行實(shí)踐中，該法則并沒有得到明確地貫徹和執(zhí)行[2]。除此外，國(guó)民政府分別在1937年和1941年推出《保甲條例》、《縣保甲戶口編查辦法》，作為《戶籍法》的補(bǔ)充條例。

另外，《戶籍法》和配套政策在鄉(xiāng)村內(nèi)推行戶口編查，結(jié)合鄉(xiāng)村行政權(quán)利劃分，將鄉(xiāng)里劃分為鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村兩個(gè)等級(jí)，鄉(xiāng)村戶口編查區(qū)域覆蓋鄉(xiāng)村自治區(qū)，由戶籍主任、專員等負(fù)責(zé)人事、戶籍登記管理，戶籍主任以人事登記薄、戶籍登記簿數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，編制戶籍登記季報(bào)、年報(bào)呈送給區(qū)域監(jiān)察官署，監(jiān)察官署在此基礎(chǔ)上對(duì)縣、市戶籍登記進(jìn)行編制并上呈省民政廳，民政廳保留一份，上呈給內(nèi)政部戶政司一份。登記事項(xiàng)內(nèi)容比較全面，將人們的本籍、設(shè)籍、寄籍和收養(yǎng)等人事內(nèi)容囊括在內(nèi)。然而具體的執(zhí)行過程和《戶籍法》的相關(guān)章程有一定出入，在鄉(xiāng)里推行的是為保甲制度，將保甲制度和當(dāng)?shù)孛癖?xùn)練結(jié)合起來，形成剿共的民間力量，為此國(guó)民政府頒布了一系列保甲條例和保甲戶籍管理方法。

國(guó)民政府時(shí)期戶籍制度的立法逐步完善標(biāo)志著近代戶籍制度的建立，但文本制定到制度有效運(yùn)行卻需要一個(gè)很長(zhǎng)的過程，就此而言近代戶籍制度本身所反應(yīng)的平等、公平、維護(hù)公民私權(quán)等基本理念，在國(guó)民政府時(shí)期并未真正得以貫徹和實(shí)施，甚至是違背。

（二）保甲制度的設(shè)立

中國(guó)絕大多數(shù)人口都是在遠(yuǎn)離統(tǒng)治的農(nóng)村，為了加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)治，使政令得以推行，因此，南京國(guó)民政府公布了第一部具有地方自治內(nèi)容的法律《縣組織法》，然而實(shí)行的效果卻不盡如人意，于是南京國(guó)民政府決定施行保甲制，集地方武裝與統(tǒng)治，也稱為“農(nóng)村的警察制度”，可以彌補(bǔ)政府維持社會(huì)秩序能力的不足，也可防治地方盜賊。

具體包括：縣（市）或設(shè)治局初次辦理戶籍登記，應(yīng)先編整保甲戶口，由保甲長(zhǎng)就保甲清冊(cè)通知或代各家長(zhǎng)將家屬人口之有關(guān)各事項(xiàng)，填入戶籍登記聲請(qǐng)書。遇有設(shè)籍除籍或人事變動(dòng)事項(xiàng)，保甲長(zhǎng)應(yīng)通知或代各該家長(zhǎng)或申請(qǐng)義務(wù)人完成戶籍、人事登記。在警察管轄范圍內(nèi)，當(dāng)?shù)氐木鞕C(jī)關(guān)要指派警員和當(dāng)?shù)乇＜组L(zhǎng)共同完成戶籍。人事登記工作。1946年的新《戶籍法》明文規(guī)定：“戶口調(diào)查開始前應(yīng)先編組保甲……，十戶為甲，十甲為保，有增減之必要時(shí)，得以六戶至十五戶為甲，六甲至十五甲為保。保長(zhǎng)甲長(zhǎng)有協(xié)助戶政人員辦理查記及代人民填寫登記聲請(qǐng)書之義務(wù)。流動(dòng)人口的登記，由保長(zhǎng)及甲長(zhǎng)隨時(shí)查詢登記流動(dòng)人口登記冊(cè)，無(wú)庸填具聲請(qǐng)書?，F(xiàn)有警察地方，則由警察機(jī)關(guān)指派員警協(xié)助戶政人員辦理查記及人事登記事務(wù)。警察保留一小部分辦理有關(guān)治安之特種調(diào)查事宜的職權(quán)。[4]”可以看出，國(guó)民政府戶籍制度在立法上強(qiáng)調(diào)戶警分立，而在實(shí)際執(zhí)行中則是戶警合一，主要是借助戶籍管理加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)的管理，推動(dòng)剿共，維護(hù)一黨專制統(tǒng)治。

鄉(xiāng)里以公推的方式選舉保甲長(zhǎng)，由每戶戶長(zhǎng)也就是每戶家長(zhǎng)選出甲長(zhǎng)，甲長(zhǎng)再公推選出保長(zhǎng)，最后由鄉(xiāng)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)等進(jìn)行委任。主要負(fù)責(zé)的是在本甲范圍內(nèi)編定戶口、門牌等事務(wù)，另外要負(fù)責(zé)本甲內(nèi)的剿共警戒防備、防御戰(zhàn)事、地方治安、壯丁等相關(guān)課役等。公推制度改變?yōu)檩喠髦贫?，由每戶按照田畝、人口數(shù)輪流擔(dān)任保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)。一般選任標(biāo)準(zhǔn)以個(gè)人的政治品行為主，要求為擁護(hù)國(guó)民黨一黨專政，具有明顯的國(guó)民黨政治傾向，一般由青壯年擔(dān)任，并對(duì)其進(jìn)行關(guān)于政治常識(shí)教育和防治共黨活動(dòng)的監(jiān)管訓(xùn)練等，確保每一地方的保甲長(zhǎng)能同時(shí)管理轄屬人民，同時(shí)能做好維護(hù)國(guó)民黨統(tǒng)治的工作。保甲長(zhǎng)工作雖然兼有行政、警察性質(zhì)，但是在國(guó)民黨統(tǒng)治期間，保甲長(zhǎng)是沒有特定薪酬的，屬于人民義務(wù)性質(zhì)，但是政府會(huì)補(bǔ)給一定的辦公費(fèi)?，F(xiàn)實(shí)中，保甲長(zhǎng)負(fù)責(zé)事務(wù)較多，因此地方一般會(huì)委任老人或貧困人口為保甲長(zhǎng)。從性質(zhì)上而言，國(guó)民黨時(shí)期的保甲長(zhǎng)也具有我國(guó)古代戶政鄉(xiāng)官的職役屬性，具體工作事務(wù)和戶政鄉(xiāng)官大體相同。

（三）戶政管理制度的建立

國(guó)民黨統(tǒng)治期間，戶政管理的主要形式為戶警合一，警察為戶政工作主體，由地方行政機(jī)構(gòu)的自治人員、保甲長(zhǎng)進(jìn)行輔助，也是民國(guó)時(shí)期戶政法律制度的首要特色，在戶籍事務(wù)中首要強(qiáng)調(diào)維護(hù)地方治安的功能。1949年之后臺(tái)灣地區(qū)一直沿用國(guó)民政府戶籍制度法律體系，直到20世紀(jì)90年代經(jīng)過戶政改革才逐步從戶警合一轉(zhuǎn)變?yōu)閼艟至?。而大陸，在新中?guó)建立之初的特定歷史條件下，確立了“戶警合一”的戶政管理形式，目前仍維持著這一管理模式。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)民政府退居西南腹地，而戶政建設(shè)并未隨著民族戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)而終止，反而保持著持續(xù)的發(fā)展進(jìn)程。首先，通過保甲制度和編查戶口制度，為當(dāng)時(shí)的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的征兵、征糧服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)、村民的戶籍管理;其次是分別在1941、1942、1943年制定了關(guān)于戶口普查、地方保甲戶口、暫居戶口等的相關(guān)登記條例，對(duì)民國(guó)的戶籍管理制度和戶籍法律體系加強(qiáng)了政策、條文補(bǔ)充。第三是健全戶政管理職能，培育了大批的戶政干部，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村戶籍管理和省、中央內(nèi)政部的有效銜接。

抗戰(zhàn)勝利后，民國(guó)政府加強(qiáng)戶籍管理事務(wù)，內(nèi)政部在1945年發(fā)布《收復(fù)區(qū)實(shí)施戶口清查辦法》，限定三個(gè)月內(nèi)完成收復(fù)區(qū)的戶口清查、保甲工作，初步恢復(fù)收復(fù)區(qū)的戶政管理，維護(hù)地方治安。在1946年第二次對(duì)《戶籍法》進(jìn)行修改，和之前的《戶籍法》有較大改動(dòng)，表現(xiàn)為：其一，拓展了戶口登記的范圍，除了特殊規(guī)定的籍別和身份證外，將戶口普查、外國(guó)人稽留中國(guó)、人口遷徙等多項(xiàng)內(nèi)容的查記都囊羅進(jìn)戶口管理中;其二，將行政管理和戶籍管理統(tǒng)一起來，明確了戶籍管理在行政機(jī)構(gòu)中的部分分屬和負(fù)責(zé)人員，中央由內(nèi)政部負(fù)責(zé)，省由省政府負(fù)責(zé)，縣由縣政府負(fù)責(zé)，將之前《戶籍法》中的分散管理集中起來;其三，創(chuàng)新立戶原則，將立戶原則從農(nóng)村拓展到城鎮(zhèn);其四，將舊《戶籍法》中的戶籍登記和人事登記結(jié)合起來，施行身份登記制度，并在辦理戶籍登記的地方，為年滿18周歲的國(guó)民頒發(fā)國(guó)民通行證，輻射人群包括普通民眾、公務(wù)員等，輻射范圍從城市逐步擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村[7]。

二、民國(guó)戶籍制度的基本理念與法律功能

（一）近代戶籍制度的基本理念

在封建社會(huì)，戶籍制度是以國(guó)、家為本位的，是國(guó)家管控人民，劃分賦稅、區(qū)別人戶的重要制度，但是近代社會(huì)吸收了西方自由民主平等的思想，戶籍制度以個(gè)人為本位保障個(gè)人私權(quán)，這與封建社會(huì)相比，做出了巨大的進(jìn)步。晚清提出了建立西式警察的主張，維持治安、清查戶口、整頓街道。警察管理制度的建立為民國(guó)內(nèi)地戶籍制度產(chǎn)生了重要的影響。北洋政府頒布的《縣治戶口編查規(guī)則》等條例了承繼家族主義和個(gè)人主義相結(jié)合的原則，但與晚清戶籍制度相比，北洋政府的戶籍制度更強(qiáng)調(diào)警察的監(jiān)控職能。南京國(guó)民政府把人事登記與戶籍登記合二為一、推行身份證制度。戶籍制度朝近代化方向發(fā)展，大致在南京國(guó)民政府時(shí)期完成了戶籍由家族本位向個(gè)人本位的轉(zhuǎn)化。當(dāng)然，這一轉(zhuǎn)化過程是漫長(zhǎng)的，其發(fā)展是曲折的。

盡管在實(shí)際執(zhí)行中阻礙較多，但是以1946年的《戶籍法實(shí)施細(xì)則》為標(biāo)準(zhǔn)依舊確定了民國(guó)時(shí)期的戶警分立制度，當(dāng)然戶警分立制度實(shí)際上并沒有真正施行起來，但是縱觀清末和民國(guó)時(shí)期的戶籍制度和戶籍法律體系，在現(xiàn)代化進(jìn)程上是始終保持前進(jìn)步伐的，體現(xiàn)在法律思想上，國(guó)民政府的戶籍制度首先延續(xù)和保障人民人格平等、自由居住、遷徙的法律思想;其次，法律條文更加細(xì)致、規(guī)范以及科學(xué)，各項(xiàng)戶政法律法規(guī)逐步完善和健全，對(duì)《戶籍法》不斷修改、增刪和補(bǔ)充，并對(duì)《戶籍法》的具體施行頒布施行條例，由此構(gòu)成了我國(guó)近現(xiàn)代戶政法律體系[8]。

（二）南京國(guó)民政府時(shí)期戶籍制度的法律功能

戶籍制度的健康運(yùn)行與發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展、構(gòu)建法治政府具有極其重要的作用和意義。總理孫中山先生的“民族、民權(quán)、民生”的治國(guó)理念，戶籍制度作為制度建設(shè)的重要組成部分，警察制與保甲制的相互配合，推進(jìn)依法行政、保障權(quán)力有效監(jiān)督有很大的作用。

在延續(xù)清末《戶籍法》的基礎(chǔ)上，中華民國(guó)臨時(shí)政府在1912年頒布的《臨時(shí)約法》中明確地賦予了人民自由居住遷徙的權(quán)利，在之后的北洋政府和國(guó)民政府中都肯定了承認(rèn)了這一條文的法律精神，即從憲法上解除了古代宗法制度形成的人身束縛，以法律形式保障了人口流動(dòng)。

中國(guó)戶籍制度現(xiàn)代化是從清末開始的，這一階段的戶籍法，依托憲政和地方自治施行，分解了中國(guó)古代戶政管理中以家族為基礎(chǔ)的身份標(biāo)示，而是向現(xiàn)代西方法律精神中的人格平等、保障私權(quán)的現(xiàn)代戶籍管理理念靠攏，并以新的警察制度進(jìn)行推行，取代傳統(tǒng)的保甲制度。

1927年之后南京國(guó)民政府的《戶籍法》將戶籍、人事統(tǒng)一起來，作為身份登記，簡(jiǎn)化戶籍登記流程和手續(xù)，在法律公文上也有很大進(jìn)步，將戶籍和人事監(jiān)督權(quán)從司法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到行政機(jī)構(gòu)，并對(duì)社會(huì)治理、公民私權(quán)產(chǎn)生一定的法律保障作用。

1.人口遷移

從清末開始，人口遷移相當(dāng)普遍，尤其是長(zhǎng)江流域、沿海城市中，現(xiàn)代工業(yè)逐步形成和發(fā)展，推動(dòng)了民族資本主義發(fā)展，越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力從土地中解脫出來匯聚到城市中，其中以上海、南京等最為集中，南京國(guó)民政府《戶籍法》從法律意義上肯定了國(guó)民的自由遷徙權(quán)利，賦予農(nóng)村勞動(dòng)力遷徙城市的自由。但是1932年的舊《戶籍法》關(guān)于家、戶的概念仍舊比較落后，尤其是在1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，我國(guó)出現(xiàn)了空前的遷徙行動(dòng)，全國(guó)大部分地區(qū)陷入移民運(yùn)動(dòng)中，而舊《戶籍法》在立法上仍舊以一家為一戶，遵從人必有家的原則。南京國(guó)民政府《民法》中對(duì)家的解釋則是以永久的共同生活為目的的親屬團(tuán)體，因此舊《戶籍法》中的戶概念狹隘，1946年新《戶籍法》對(duì)戶的概念做了延伸，將在同一居所下，為同一人主管的以共同事業(yè)、共同生活的群體為一戶，以親屬團(tuán)體的家長(zhǎng)或者事業(yè)團(tuán)體的主管人為戶長(zhǎng)，新《戶籍法》對(duì)家、戶的解釋從法律上肯定了人民遷徙的自由權(quán)利，也從法律角度上維護(hù)了不具有血親、姻親關(guān)系的群體組成的地位，將戶籍法律體系中的“戶”和民法中的“家”區(qū)分開來，戶籍制度成為保障人民私權(quán)的載體之一，不再是封建社會(huì)束縛人身的枷鎖。在《戶籍法》的法律精神肯定下，人民可以自由地離開土地，到城市中尋找新的生存生活方式，在城市中，尤其是工商業(yè)者，也在《戶籍法》的法律肯定中可以自由地流動(dòng)起來。分類立戶不再?gòu)?qiáng)調(diào)血緣、姻親關(guān)系，而是以個(gè)人的實(shí)際居住場(chǎng)所、社會(huì)交際情形為依據(jù)，不再關(guān)注個(gè)人所處的社會(huì)地位、職業(yè)特征、社會(huì)生活等，如，不關(guān)注人戶的職業(yè)分類，不以傳統(tǒng)的士農(nóng)工商劃分階級(jí)地位和戶口等級(jí)，而是強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代戶籍中的人人平等理念。

2.地方自治

1927年國(guó)民政府成立之后，仍舊延續(xù)北洋軍閥的地方自治，分為縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村，1932年舊《戶籍法》規(guī)定戶籍人員在每一個(gè)管轄區(qū)內(nèi)設(shè)立戶籍主任一人，戶籍專員若干，一般戶籍主任由鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)兼任。雖然民國(guó)時(shí)期舊《戶籍法》難以得到切實(shí)的推行和貫徹，導(dǎo)致依托戶籍制度的戶口調(diào)查難以切實(shí)執(zhí)行，但是《戶籍法》從法律上肯定和推進(jìn)了地方自治。

3.城市管理

新《戶籍法》中將舊《戶籍法》中的諸多條款進(jìn)行精簡(jiǎn)，規(guī)定了九種人事登記事項(xiàng)，包括出生、結(jié)婚、離婚、死亡、繼承和監(jiān)護(hù)權(quán)利等。

新舊《戶籍法》對(duì)人出生之后的設(shè)籍和死亡后的除籍都進(jìn)行了規(guī)定，新法中規(guī)定設(shè)籍這能夠要填報(bào)申請(qǐng)人姓名、性別、出生年月日、職業(yè)以及原籍等。

另外還有關(guān)于收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)、結(jié)婚、離婚、死亡和死亡宣告等，從法律意義上來說，民國(guó)《戶籍法》打破了封建王朝傳統(tǒng)宗法制度基礎(chǔ)上形成的保甲戶籍制度，也推動(dòng)傳統(tǒng)戶籍中的士農(nóng)工商在身份上發(fā)生質(zhì)的變化，從封建官僚向資本家轉(zhuǎn)變，而農(nóng)民、手工業(yè)者則向雇傭工人轉(zhuǎn)變，促使在城市內(nèi)形成了新的市民團(tuán)體，《戶籍法》讓這些人可以自由地設(shè)籍、入籍、除籍，不再被戶籍捆綁在土地上，也基本上擺脫了由傳統(tǒng)宗法制度和戶籍制度形成的等級(jí)人際關(guān)系，形成以工作、職業(yè)、居住關(guān)系形成的非血親、姻親關(guān)系，這是中國(guó)近代城市意識(shí)和市民意識(shí)的開始[12]。

而市民生活在城市中，居住空間狹小、擁擠，不同職業(yè)、身份和等級(jí)的社會(huì)群體居住在一起，基于共同的生存、生活權(quán)益，市民需要關(guān)注交通、治安、公共衛(wèi)生等多種問題，因此《戶籍法》也為市民主觀或客觀上的參與市政管理起到了推動(dòng)作用。這是這種法律思想的改變，促使戶籍成為國(guó)家掌握人口數(shù)據(jù)、人口分布，施行現(xiàn)代憲政的基礎(chǔ)，民國(guó)《戶籍》也不再是以控制人口為主要任務(wù)。

4.社會(huì)治安管理和增加刑事犯罪

從清末民初開始的戶籍制度法律體系也必然會(huì)給社會(huì)帶來一系列負(fù)面效應(yīng)，從城市來說，戶籍法為人口流動(dòng)提供了法律依據(jù)，大量農(nóng)村人口涌入城市，造成巨大的城市壓力，由此引發(fā)了關(guān)于城市治安管理的種種問題，如，人口密度上升，城市居住空間狹小。大量農(nóng)民涌入城市之后，對(duì)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力市場(chǎng)造成巨大沖擊，城市內(nèi)貧富差距拉大，工人收入降低，階級(jí)矛盾加劇，而大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，也導(dǎo)致城市資本家在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)較大的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)改進(jìn)的積極性不高，形成低質(zhì)量的惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致民族資本主義長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力較低。

技術(shù)的更新較慢也促使城市化進(jìn)步緩慢，而同時(shí)造成大量失業(yè)，失業(yè)人口被迫尋求其他生活方式，造成社會(huì)范圍內(nèi)的職業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，為違法犯罪提供了滋生空間，由此可見，民國(guó)時(shí)期《戶籍法》的法律功能實(shí)施有限。

三、南京國(guó)民政府戶籍制度的實(shí)施效果

（一）制度設(shè)想很先進(jìn)

民國(guó)政府成立之后，內(nèi)政部在省市政府的催促下，在1930年呈行政院轉(zhuǎn)咨立法院起草《戶籍法》，1931年11月，立法院倉(cāng)促起草《戶籍法》，并在12月完成二讀，省略三讀，于1932年12月發(fā)布，由此可見，作為現(xiàn)代基礎(chǔ)性法律，《戶籍法》缺乏完善的征求意見和試行檢驗(yàn)環(huán)節(jié)，這導(dǎo)致《戶籍法》缺乏完善的法律實(shí)踐調(diào)查研究基礎(chǔ)，一方面內(nèi)容較多地繼承了清末《戶籍法》制度，另一方面在法律思想上也遵循歐美、日本等國(guó)家的相關(guān)法令，和我國(guó)國(guó)情存在矛盾沖突的地方[10]。

1946年修訂的新《戶籍法》在法律醞釀和成立過程中則更為成熟和完備。在此之前已經(jīng)出現(xiàn)了《戶政導(dǎo)報(bào)》，關(guān)于戶政法律體系進(jìn)行探討和研究，吸收和交換民意，并以學(xué)術(shù)研究的理由從行政人員、專家學(xué)者以及戶政人員中交換意見。由此新《戶籍法》在立法程序上更加完善。

可以肯定的是南京國(guó)民政府的《戶籍法》制定很大程度上受到西方政治體制和法律思想的影響，一是廢除了人籍與戶籍的區(qū)分，將其合二為一。二是確立以戶編戶，戶的概念得到擴(kuò)大，除了共同生活戶，還有共同事業(yè)戶，事業(yè)戶也就是現(xiàn)如今我們所說的機(jī)關(guān)、學(xué)校集體戶。三是注重本籍，強(qiáng)調(diào)夫權(quán)。四是將個(gè)人身份單列成章，推行身份證制度，這是當(dāng)時(shí)個(gè)人主義最典型的表現(xiàn)。五是戶政獨(dú)立，警察僅保留一部分的戶籍協(xié)助職能，將戶政管理由市及各級(jí)自治機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。從總體上看，體現(xiàn)了個(gè)人主義，鄉(xiāng)村自治，從制度設(shè)想上實(shí)現(xiàn)了很大的進(jìn)步。

（二）實(shí)施效果不理想

在《戶籍法》的制定過程中，立法者的初衷這就使得戶籍制度在實(shí)施和執(zhí)行過程中存在一定的理想色彩，因?yàn)榉芍贫鹊恼Q生和實(shí)施，必然要以切實(shí)的社會(huì)實(shí)情為基礎(chǔ)，否則不僅不起作用還會(huì)起到反作用。民國(guó)時(shí)期舊《戶籍法》程序繁多也成為其難以切實(shí)推行的主要原因，戶口統(tǒng)計(jì)和身份統(tǒng)計(jì)程序繁多，而國(guó)民平均文化水平較低，地方自治中難以切實(shí)進(jìn)行人口普查、戶口統(tǒng)計(jì)和身份登記。在1946年的新《戶籍法》雖然對(duì)此進(jìn)行了改良，但是受到戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，在全國(guó)范圍內(nèi)戶籍制度都難以推行下去。即便是在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)之前，舊《戶籍法》并沒有切實(shí)實(shí)施下去。除了由于戶籍法執(zhí)行程序繁瑣之外，更多地是受到當(dāng)時(shí)國(guó)共兩黨的戰(zhàn)爭(zhēng)影響，因此國(guó)民政府為進(jìn)一步加大剿共力度，頒布實(shí)施了《保甲條例》，這些條例雖然是以當(dāng)時(shí)的戶籍制度為基礎(chǔ)，但是從法律精神上而言，則是破壞了當(dāng)時(shí)戶籍制度的統(tǒng)一性質(zhì)，也違法了現(xiàn)代法律制度中的人格平等、私權(quán)保障等原則，和明清兩代的保甲制度幾乎沒有差別，并以連坐的方式加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和農(nóng)村的控制。民國(guó)《戶籍法》在立法程序上也顯出了倉(cāng)促性，在戶口調(diào)查中由于警察戶口、保甲戶口混亂，內(nèi)政部頒發(fā)的諸如《人事登記暫行條例》和《戶口調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告規(guī)則》等，在大部分區(qū)域都難以施行，只在少數(shù)大城市得以實(shí)現(xiàn)。由此可見，民國(guó)戶籍法律體系缺乏完善、科學(xué)的立法程序、立法基礎(chǔ)和立法遺產(chǎn)的支撐作用，其法律功能難以完全實(shí)現(xiàn)也在情理之中。

總之，民國(guó)《戶籍法》從法律意義上肯定了人格平等、公民私權(quán)，也吸收了英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代法律思想，但是由于和我國(guó)國(guó)情沖突，并為配合國(guó)民黨剿共，出臺(tái)了一系列保甲制度，造成對(duì)戶籍制度法律體系的沖擊，因此民國(guó)時(shí)期的《戶籍法》并沒有得到真正意義上的施行，但是其所創(chuàng)立的戶警分立、戶政原則為我國(guó)現(xiàn)代戶籍制度的形成和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，并成為民國(guó)時(shí)期行政立法的重要內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

戶籍事務(wù)關(guān)系重要，大而言之，它是一切庶政的根基，小而言之，它是個(gè)人私權(quán)的保障，由戶籍及人事登記的進(jìn)行，可以知道地方人口的一切，換言之，可以窺見人民日常的生死、婚姻、遷移等情形。戶口本來只是一種身份證明，正是不同的統(tǒng)治階級(jí)賦予了其不同時(shí)期的附加價(jià)值，現(xiàn)如今我國(guó)是社會(huì)主義社會(huì)，歷史是一脈傳承的，在未來進(jìn)行改革的時(shí)候可以從民國(guó)戶籍制度中得到借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃筱倩.中國(guó)當(dāng)代戶籍法律制度研究[D].山東：山東大學(xué)，2007.

[2]余玲.南京國(guó)民政府戶籍法律制度研究[D].江蘇：南京大學(xué)，2006.

（作者單位：云南大學(xué)呈貢校區(qū)）