王亞華，許 菲

（清華大學(xué)公共管理學(xué)院，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院，100084，北京）

解決中國水問題，節(jié)水是根本出路。我國人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，近2/3城市存在不同程度缺水，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，水生態(tài)環(huán)境壓力不斷增大，提高水效率、保障水安全對于中國現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。2014年，習(xí)近平總書記就保障水安全問題發(fā)表重要講話，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，成為新時代強化水治理、保障水安全的行動指南。我國貫徹節(jié)水優(yōu)先的治水戰(zhàn)略，已經(jīng)取得了顯著成效，并產(chǎn)生了一些有價值的經(jīng)驗。

一、主要節(jié)水成就

改革開放以來，我國節(jié)水成效卓著，有效支撐了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。以占全球總量6%的水資源和9%的耕地，養(yǎng)活了占世界約20%的人口。糧食產(chǎn)量與工業(yè)產(chǎn)值快速增長的同時，我國用水量實現(xiàn)了低增長。具體來看，改革開放40多年來，我國以27%的用水總量增長支撐了36倍的經(jīng)濟總量增長（注：文中歷年國內(nèi)生產(chǎn)總值、各產(chǎn)業(yè)增加值、萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、各產(chǎn)業(yè)增加值用水量均以1978年可比價格進行計算）；工業(yè)以1.4倍的用水總量增長支撐工業(yè)增加值增長55.7倍；農(nóng)業(yè)用水下降12%，但糧食產(chǎn)量增加了1.2倍，水資源的有效利用有力保障了中國糧食安全。20世紀(jì)90年代美國學(xué)者萊斯特·布朗曾發(fā)出“誰來養(yǎng)活中國”之問，事實證明，中國主要依靠自身的力量成功養(yǎng)活了十幾億人口，這其中農(nóng)業(yè)水利是取得這一成就的關(guān)鍵。

表1 改革開放以來中國經(jīng)濟增長及用水量變化

改革開放以來40多年間，我國用水效率持續(xù)提升。萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元第一產(chǎn)業(yè)增加值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量分別下降了96.6%、84.2%和95.7%。特別值得關(guān)注的是，黨的十八大以來，我國用水總量下降，用水效率加速提升。從2013年的6 183.5億m3下降到2018年的6 015.5億m3，年均降幅0.5%。農(nóng)業(yè)及工業(yè)節(jié)水成效顯著，用水量年均降幅分別為1.2%和2.1%。2018年，全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.554，提前實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃制定的0.55目標(biāo)。2015年的萬元工業(yè)增加值用水量較2010年下降37%，超額完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。截至2018年年底，萬元工業(yè)增加值用水量較2015年又下降21%，也提前完成了“十三五”規(guī)劃設(shè)定的下降20%的目標(biāo)。

表2 改革開放以來中國用水效率的變化

從國際比較來看，按單位GDP的用水量來衡量，改革開放以來，我國的用水效率在世界大國之中提升速度最為顯著，目前已經(jīng)高于經(jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng) （人均GDP 1萬美元左右）的國家，并且與發(fā)達國家之間的差距不斷縮小。如果按照購買力平價衡量（單位用水的GDP產(chǎn)出），目前我國的用水效率已經(jīng)接近美國的水平，大致相當(dāng)于日本一半略多的水平。

二、節(jié)水經(jīng)驗

通過以上分析，可以發(fā)現(xiàn)我國在節(jié)水方面取得了顯著成效，以水資源的有效利用有力支撐了經(jīng)濟發(fā)展奇跡。無論是縱向歷史比較，還是橫向國際比較，我國節(jié)水進步的速度都非常之快，特別是在農(nóng)業(yè)節(jié)水、用水總量控制等方面，取得的成績出人意料。通過分析中國國家治理體制和水資源管理體系的變遷，對改革開放以來我國的節(jié)水成就經(jīng)驗總結(jié)如下。

1.理念先導(dǎo)，目標(biāo)引領(lǐng)

中國的體制決定了國家治理理念的重要性，從領(lǐng)導(dǎo)人不斷更新治國理念到推動形成全民共識，通過理念的更新提出新的治國目標(biāo)，進而運用各種政策工具落實各種戰(zhàn)略目標(biāo)。這是我國國家治理的成功經(jīng)驗，也是水資源管理的重要經(jīng)驗。

改革開放進程中，我國的水治理理念發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)型。特別是1998年以來，治水理念從傳統(tǒng)水利加速向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變，水資源管理理念從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，注重水資源節(jié)約保護，強調(diào)建設(shè)節(jié)水型社會?！笆濉睍r期，建設(shè)節(jié)水型社會成為政府的優(yōu)先行動和全社會的共識。2014年，習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，進一步推動了全社會對節(jié)水認知的深化，帶動了一系列加強水資源管理和節(jié)水規(guī)劃計劃的出臺。

我國節(jié)水的一個成功做法，是通過規(guī)劃提出明確的目標(biāo)，通過多種政策工具保障目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，2017年由國家發(fā)展改革委、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同發(fā)布的《節(jié)水型社會建設(shè)“十三五”規(guī)劃》設(shè)定了節(jié)水型社會建設(shè)主要指標(biāo)任務(wù)，對重點任務(wù)、重點領(lǐng)域、區(qū)域布局以及組織實施內(nèi)容作出具體規(guī)劃。黨的十九大又進一步提出實施國家節(jié)水行動，2019年國家發(fā)展改革委與水利部聯(lián)合出臺《國家節(jié)水行動方案》，設(shè)定國家節(jié)水主要目標(biāo)、明確重點行動和具體的體制機制深化改革要求等內(nèi)容。

2.黨政主導(dǎo)，調(diào)試管理

黨政主導(dǎo)是中國國家治理的一個基本特征，在此框架下，具體管理制度在“干中學(xué)”中不斷發(fā)展完善,很多公共政策經(jīng)由地方試點試驗然后實施推廣。我國的節(jié)水管理制度，在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在應(yīng)對各種水資源挑戰(zhàn)中不斷發(fā)展完善。

1990年全國第二次城市節(jié)約用水會議明確了建設(shè)節(jié)水型城市的要求，累計完成69個國家級節(jié)水型城市建設(shè)以及近100個省級節(jié)水型城市建設(shè)。2001年國家節(jié)水型社會建設(shè)試點啟動，甘肅省張掖市被設(shè)立為第一個節(jié)水型社會建設(shè)試點。之后的10年間，在全國各地開展了100個國家節(jié)水型社會試點建設(shè)，各地開展的省級試點達200多個。經(jīng)過廣泛的試點試驗，取得了大量節(jié)水經(jīng)驗，探索建立了一系列行之有效的管理制度。

“十三五”規(guī)劃強調(diào)“落實最嚴(yán)格的水資源管理制度，實施全民節(jié)水行動計劃。堅持以水定產(chǎn)、以水定城，對水資源短缺地區(qū)實行更嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、取用水定額控制?！苯?，全國各地進一步探索創(chuàng)新了諸多有特色的節(jié)水管理制度。水資源管理制度的不斷發(fā)展完善是我國用水效率迅速提升的根本保障，體現(xiàn)了黨政主導(dǎo)體制下的調(diào)試管理特征與優(yōu)勢。

3.系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力

重視市場機制的運用，并使其在節(jié)水工作中發(fā)揮重要作用。我國節(jié)水成就的背后是政府和市場兩手發(fā)力的結(jié)果。

系統(tǒng)治理是高質(zhì)量做好節(jié)水工作的必然要求，我國國情水情復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)充分認識山水林田湖草是一個生命共同體，充分重視經(jīng)濟社會各個方面的普遍聯(lián)系。隨著水治理現(xiàn)代化的不斷推進，政府在引導(dǎo)規(guī)制以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源方面繼續(xù)發(fā)揮天然優(yōu)勢的同時，市場機制也在水資源高效優(yōu)化配置、促進節(jié)水技術(shù)革新以及激發(fā)社會節(jié)水內(nèi)生動力等方面發(fā)揮了越來越大的作用。

21世紀(jì)以來，合理運用市場機制配置水資源已經(jīng)成為我國水治理的政策取向。經(jīng)過積極探索，水權(quán)水市場制度逐漸建立。2014年和2016年《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》先后發(fā)布，國家在部分省份開展了水權(quán)試點工作和水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作。這些實踐探索為節(jié)水制度的完善提供了有力經(jīng)驗支撐。2016年，中國水權(quán)交易所在北京成立，以推動水權(quán)市場規(guī)范有序開展，其成立以來累計交易水量近 30億 m3。

水價制度改革在節(jié)水中發(fā)揮了重要作用。歷經(jīng)30年水價制度的深化改革，我國已經(jīng)實現(xiàn)由無償或福利型供水向有償商品型供水的轉(zhuǎn)變。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，截至2018年年底，農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施面積累計超過 1.6億畝（1畝=1/15 hm2）。 農(nóng)業(yè)水價改革有力推動了農(nóng)業(yè)節(jié)水，是農(nóng)業(yè)用水效率快速提高的重要動因。

近年，節(jié)水工作在探索靈活運用市場機制方面，還取得了一些新的經(jīng)驗。例如，2014年年初，水利部提出“合同節(jié)水管理”的節(jié)水服務(wù)機制。2016年國家發(fā)展改革委、水利部、國家稅務(wù)總局發(fā)布 《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，堅持市場主導(dǎo)、政策引導(dǎo)、創(chuàng)新驅(qū)動、自律發(fā)展的基本原則，旨在促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快節(jié)水型社會建設(shè)。2019年高校合同節(jié)水工作年平均節(jié)水率達21%，表明機制創(chuàng)新帶來的節(jié)水成效明顯。

4.群眾路線，廣泛參與

堅持群眾路線，鼓勵公眾廣泛參與，是中國特色社會主義民主政治的重要特征。黨的十九屆四中全會提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

在我國節(jié)水實踐經(jīng)驗中，公眾對水情及治水理念的認知程度直接決定了節(jié)水型社會建設(shè)的內(nèi)在動力。甘肅省張掖市是全國第一個節(jié)水型社會建設(shè)試點，在張掖的節(jié)水探索過程中，通過全面組建以村為單位的農(nóng)民用水者協(xié)會，廣泛吸納公眾參與節(jié)水型社會建設(shè)，形成“總量控制，定額管理，以水定地，配水到戶，公眾參與，水量交易，水票運轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)一體”的運行機制，取得了豐碩的節(jié)水成果。

2015年，水利部、中宣部、教育部、共青團中央聯(lián)合發(fā)布了《全國水情教育規(guī)劃（2015—2020）》，大力宣傳節(jié)水和潔水觀念，構(gòu)建“人人參與、人人受益”的全民水情教育體系，通過增進全社會對水情的認知，增強全民水安全、水憂患、水道德意識，提高公眾參與水資源節(jié)約保護和應(yīng)對水旱災(zāi)害的能力。水情教育的廣泛開展增強了全民節(jié)水意識，夯實了群眾參與的思想基礎(chǔ)。

堅持和完善人民當(dāng)家做主制度體系，堅持群眾路線，確保人民依法通過各種途徑和形式管理公共事務(wù)，自覺參與節(jié)水工作，推動了民眾向節(jié)水型生活消費方式的自發(fā)轉(zhuǎn)變，激發(fā)了社會內(nèi)部節(jié)水動力，促進了人水和諧的社會秩序形成。

5.依法治水，科技支撐

不斷完善法治保障和推動技術(shù)進步，是應(yīng)對我國新老水問題交織的復(fù)雜國情水情、提升水治理水平的基本途徑，也是取得的重要節(jié)水經(jīng)驗。

過去30余年間，我國水利的法制化程度不斷提升，建立了一整套現(xiàn)代水法規(guī)體系，形成了有力的水行政執(zhí)法隊伍。國家十分重視水利法制宣傳普及和水情教育，每年利用“世界水日”和“中國水周”等時機大力開展水利宣傳和普法教育。依法治水是依法治國在水治理中的具體體現(xiàn)，水利法治建設(shè)有力支撐了水資源管理和節(jié)水工作的快速進步。

水利科技進步對水利發(fā)展的貢獻率不斷提升。20世紀(jì)90年代我國開始大力推動節(jié)水灌溉技術(shù)研究與推廣，截至2018年全國節(jié)水灌溉面積已達3 613.5萬hm2。近年來我國農(nóng)業(yè)節(jié)水與生物節(jié)水舉措同步推進，在干旱地區(qū)的保護性耕作技術(shù)、耐旱高產(chǎn)品種的選育推廣、農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉技術(shù)等方面取得了顯著進展。例如，陜西省白水縣果農(nóng)利用高效節(jié)水灌溉設(shè)施，通過水肥一體灌溉方式將灌溉水利用系數(shù)從0.5提高到0.85，年節(jié)約用水10萬m3，有效解決了當(dāng)?shù)毓r(nóng)的用水難問題。我國農(nóng)業(yè)節(jié)水成就很大程度上得益于農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)進步。

工業(yè)節(jié)水成效顯著，技術(shù)進步功不可沒。近年鋼鐵、煤炭、火力發(fā)電等高耗水行業(yè)不斷推進高效循環(huán)水集成技術(shù)、水質(zhì)優(yōu)化集成技術(shù)、冷軋廢水再生回用集成技術(shù)、動態(tài)水平衡優(yōu)化等節(jié)水技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，取得了顯著節(jié)水成效。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)京能（錫林郭勒）發(fā)電有限公司五間房一期2×660 MW超超臨界褐煤間接空冷機組，通過技術(shù)創(chuàng)新運用褐煤煙氣提水技術(shù)年耗水僅為60萬m3，單位發(fā)電耗水量較行業(yè)優(yōu)值下降51.7%。近年，國家還通過實施重點用水企業(yè)水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，推進水效對標(biāo)達標(biāo)，倒逼相關(guān)節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)工藝改良與高耗水行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

此外，我國非常規(guī)水源開發(fā)技術(shù)進步很快，非常規(guī)水源利用不斷增長，有效緩解了常規(guī)水資源用水壓力。2000—2018年，包括污水處理再利用、集雨工程、海水淡化等水源工程所獲取的供水量由21.1億m3增長到86.4億m3，年均增速高達8.1%。

法治建設(shè)的不斷完善與節(jié)水技術(shù)的快速進步，是中國節(jié)水實踐的基本保障與節(jié)水成效獲取的關(guān)鍵，形成了推動節(jié)水工作的強大動力。

6.因地制宜，分類施策

中國幅員遼闊，各地區(qū)之間條件差異甚大，因地制宜制定與當(dāng)?shù)厍闆r相匹配的節(jié)水戰(zhàn)略和政策尤為重要。改革開放以來的節(jié)水實踐中，國家鼓勵各地積極探索創(chuàng)新符合當(dāng)?shù)貙嶋H的節(jié)水路徑。例如，2017年的《節(jié)水型社會建設(shè)“十三五”規(guī)劃》明確提出區(qū)域布局戰(zhàn)略，按照六大區(qū)確定節(jié)水型社會建設(shè)的重點方向與內(nèi)容，具體指出了東北地區(qū)著力提高用水效率，華北地區(qū)以結(jié)構(gòu)調(diào)整促節(jié)水，西北地區(qū)以水定發(fā)展，西南地區(qū)促進人水和諧，華中地區(qū)促進節(jié)水減排，東南沿海地區(qū)節(jié)水治污并重的節(jié)水型社會建設(shè)方針。類似這樣因地制宜的指導(dǎo)思想貫穿在很多水資源規(guī)劃和管理制度中。

由于不同用水部門、行業(yè)以及不同地區(qū)用水特性的差異，水資源管理必須分類施策。我國的水資源管理實行總量控制與定額管理相結(jié)合，既有針對全國各省區(qū)和流域的總量控制指標(biāo)，也有針對各行業(yè)各地區(qū)的詳細定額指標(biāo)。水利部發(fā)布的多個定額管理文件中，分地區(qū)分行業(yè)劃定了用水定額指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，并詳細規(guī)定了農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及服務(wù)業(yè)用水定額。以全國小麥灌溉用水定額為例，在包括東北區(qū)、海河區(qū)、黃河上中游區(qū)、黃河中下游區(qū)、淮河區(qū)、長江中下游區(qū)、西南區(qū)、內(nèi)陸河區(qū)在內(nèi)的8個一級分區(qū)之下，又細分了114個二級分區(qū)，在每個二級分區(qū)下設(shè)定了50%水文年及75%水文年的通用定額，并且在每個二級分區(qū)下分別對渠道防滲輸水灌溉、管道輸水灌溉、噴灌、微灌設(shè)定了該地區(qū)的先進值定額。

三、結(jié) 語

新中國成立以來我國取得了舉世矚目的治水成就，其中節(jié)水成就是當(dāng)代中國治水成就的重要方面，體現(xiàn)了中國水治理能力的快速提升和水治理體系的較高效能，也是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。展望未來，為了適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的需要，還要不斷提升我國的水資源管理和節(jié)水水平，進一步推動我國水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻。