李原園，李云玲

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

水是人類生產(chǎn)生活的重要載體，也是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。我國(guó)水資源總量豐富，但人均水資源量不足，水資源時(shí)空分布不均，水土資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局不匹配。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水資源開發(fā)利用規(guī)模不斷提高，部分河流過度開發(fā)造成生態(tài)損害問題日趨嚴(yán)重，流域上下游、左右岸以及供水、生態(tài)等用水矛盾日趨突出，已成為生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要制約因素。因此，迫切需要開展江河流域水量分配工作，解決日益突出的用水矛盾，為實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、維系生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)提供水利保障。

鄂竟平部長(zhǎng)在2020年全國(guó)水利工作會(huì)議上明確要求“要抓好江河分水，做好跨省江河水量分配工作，加快推進(jìn)跨市縣河流水量分配，做到應(yīng)分盡分”。水利部已全面開展跨省江河流域水量分配工作，同時(shí)指導(dǎo)各省區(qū)推進(jìn)跨市縣河流水量分配工作。如何科學(xué)合理地確定河流生態(tài)流量（水量），制訂水量分配方案，明晰流域內(nèi)各行政區(qū)域水量分配份額，規(guī)范區(qū)域用水行為，是目前水量分配方案制訂亟須解決的問題。

一、新時(shí)期對(duì)水量分配的新要求

黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，江河流域水量分配如何體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的要求，是水量分配首先要考慮的因素。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在視察黃河時(shí)，發(fā)出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號(hào)召，提出“重在保護(hù)，要在治理”的戰(zhàn)略要求。這不僅是對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的要求，也是對(duì)我國(guó)其他江河流域保護(hù)和治理提出的要求。因此，江河流域水量分配作為貫徹落實(shí)河流“重在保護(hù)，要在治理”的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，需要緊緊圍繞“幸福河”目標(biāo)，通過制訂水量分配方案，實(shí)施水量分配，管住用水，調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為，遏制水資源過度開發(fā)利用，防治水污染，保障生態(tài)用水。

二、水量分配總體思路與技術(shù)路線

1.總體思路

水量分配要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的 《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃（2010—2030 年）》，以保護(hù)生態(tài)、節(jié)約保護(hù)水資源和促進(jìn)資源合理配置為目標(biāo)，確立水資源開發(fā)利用控制紅線，分解落實(shí)各省級(jí)行政區(qū)和主要江河流域的取用水總量和水資源消耗量的控制目標(biāo)，建立用水總量控制指標(biāo)體系，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良性循環(huán)。

（1）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，保障河流生態(tài)流量（水量）

應(yīng)按照推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求，科學(xué)合理確定河流生態(tài)流量，嚴(yán)控流域水資源開發(fā)利用不超過水資源承載能力，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。

（2）堅(jiān)持空間均衡，考慮預(yù)留（儲(chǔ)備）水量

應(yīng)按照空間均衡的要求，在保障河流生態(tài)流量的前提下，優(yōu)化水資源配置格局，對(duì)于水資源豐富、開發(fā)利用潛力大的流域，應(yīng)考慮未來戰(zhàn)略預(yù)留（儲(chǔ)備）水源的需要，促進(jìn)流域間均衡發(fā)展。

（3）堅(jiān)持尊重規(guī)律，因地制宜公平合理分水

應(yīng)充分考慮不同流域和區(qū)域水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的差異性，遵循流域的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律，因地制宜、因河施策，公平公正、科學(xué)合理地確定流域和區(qū)域水量分配份額，促進(jìn)流域和諧發(fā)展。

2.技術(shù)路線

水量分配方案應(yīng)以《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃（2010—2030年）》確定的流域水資源可利用量和水資源配置方案為基礎(chǔ)，以最嚴(yán)格水資源管理制度確定的各省區(qū)用水總量控制指標(biāo)為約束，結(jié)合正在開展的第三次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，系統(tǒng)收集與補(bǔ)充延長(zhǎng)水資源及其開發(fā)利用最新資料。按照最新資源環(huán)境條件，統(tǒng)籌考慮水的中長(zhǎng)期供需形勢(shì)變化，科學(xué)分析和復(fù)核主要江河流域的基礎(chǔ)水賬、未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求以及生態(tài)環(huán)境的演變趨勢(shì)等。以流域?yàn)閱卧?，以省?jí)行政區(qū)為對(duì)象，在厲行節(jié)約、保護(hù)生態(tài)的前提下，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水，以本流域地表水資源可利用量控制流域地表水資源的耗損量，將流域地表水可分配水量分配到江河流域所涉及的各行政區(qū)，合理確定主要江河流域的可分配水量。充分考慮供用水歷史、現(xiàn)狀和未來發(fā)展的供水能力和用水需求、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的要求，按照水量分配的基本原則和方法，研究擬定水量分配的初始方案，并進(jìn)行方案的合理性評(píng)價(jià)。江河流域水量分配技術(shù)路線見圖1。

三、水量分配應(yīng)把握的主要原則

水量分配工作在宏觀層面上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、保護(hù)生態(tài)，公平公正、科學(xué)合理，優(yōu)化配置、持續(xù)利用，因地制宜、統(tǒng)籌兼顧”的原則；在技術(shù)層面上，對(duì)水量分配過程中涉及的水資源量、生態(tài)水量、可分配水量、預(yù)留（儲(chǔ)備）水量、現(xiàn)狀用水、未來用水需求等關(guān)鍵要素的確定，應(yīng)堅(jiān)持以下五個(gè)方面的主要原則。

1.客觀真實(shí)反映水資源狀況

根據(jù)第三次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果，梳理分析流域水資源量。也可根據(jù)水資源變化趨勢(shì)和特點(diǎn)，選取能夠反映豐枯變化和最新下墊面條件下具有代表性的水文系列，開展流域水資源量的分析評(píng)價(jià)。

2.保障河流生態(tài)流量（水量）

尊重自然規(guī)律，合理確定生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。除了天然季節(jié)性河流外，每條河流都應(yīng)根據(jù)基本生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的用水需求來確定生態(tài)基流；具有特殊生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的河流，還應(yīng)確定敏感期生態(tài)流量；天然季節(jié)性的河流，以維持河流廊道功能為生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，確定有水期的生態(tài)水量；因過度開發(fā)導(dǎo)致現(xiàn)狀斷流（干涸）的河流，也需要確定生態(tài)基流，并結(jié)合流域區(qū)域水資源調(diào)配工程實(shí)施情況及水源條件分階段實(shí)施。

3.可分配水量不得超過水資源承載能力

可分配水量不超過國(guó)務(wù)院批復(fù)的水資源綜合規(guī)劃和流域綜合規(guī)劃確定的水資源可利用量；不超過第三次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)確定的水資源可利用量；不超過最嚴(yán)格水資源管理制度確定的區(qū)域用水總量控制指標(biāo)。

4.考慮國(guó)家和流域區(qū)域的重大發(fā)展戰(zhàn)略需要，需預(yù)留（儲(chǔ)備）水量

水資源綜合規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃等已批復(fù)重大水利規(guī)劃確定的跨流域調(diào)出水量應(yīng)預(yù)留。水資源豐富、開發(fā)利用潛力大的流域，考慮未來戰(zhàn)略儲(chǔ)備水源的需要，應(yīng)預(yù)留部分水量。

5.尊重現(xiàn)狀合理用水和未來合理用水需求

對(duì)于現(xiàn)狀用水量已達(dá)到或超過可分配水量的流域，要控制到可分配水量以內(nèi)。對(duì)于現(xiàn)狀用水量未達(dá)到可分配水量的流域，可考慮未來發(fā)展的合理用水需求，優(yōu)先考慮黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重大發(fā)展戰(zhàn)略用水需求。提出的用水需求要符合節(jié)水優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)要求。

四、水量分配關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)

1.科學(xué)確定生態(tài)流量（水量）

河湖生態(tài)流量（水量）是維系河流、湖泊、沼澤等水生態(tài)系統(tǒng)的完整性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性及其功能，保障人類生產(chǎn)生活與可持續(xù)發(fā)展的合理需求，需要保留在河流、湖泊、沼澤內(nèi)符合目標(biāo)水質(zhì)要求的流量（水量、水位、水深）及其過程。在制訂江河流域水量分配方案時(shí)，首先應(yīng)考慮維護(hù)河流基本生態(tài)功能需要留在河里的流量（水量）。

圖1 江河流域水量分配技術(shù)路線

目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出確定生態(tài)流量（水量）的方法很多，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。近年，水利部組織深入研究，提出江河流域生態(tài)流量（水量）的確定，首先應(yīng)綜合考慮河流水文特性、生態(tài)保護(hù)要求、開發(fā)利用程度、工程調(diào)控能力等因素，選擇適宜方法初步計(jì)算生態(tài)流量，重點(diǎn)是確定生態(tài)基流，采用較多的方法是 Qp法、Tennant法等；二是綜合考慮上下游干支流水量平衡、生態(tài)保護(hù)要求與水資源條件、“三生”用水協(xié)調(diào)等因素，對(duì)生態(tài)流量初步計(jì)算成果進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡分析；三是協(xié)調(diào)平衡后的生態(tài)流量目標(biāo)，進(jìn)一步與相關(guān)水利規(guī)劃等已有成果中的生態(tài)流量目標(biāo)進(jìn)行復(fù)核，并分析生態(tài)流量目標(biāo)可達(dá)性，最終確定控制斷面生態(tài)流量目標(biāo)。因此，生態(tài)流量的確定不是用哪一種方法照搬過來直接計(jì)算的結(jié)果，而是在科學(xué)分析計(jì)算、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡的基礎(chǔ)上綜合確定的。

2.合理確定可分配水量

確定江河流域可分配水量，首先要保障河流生態(tài)流量（水量）；二是考慮水資源開發(fā)利用條件和管控的要求，以本流域地表水資源可利用量為上限控制，與最嚴(yán)格水資源管理制度確定的區(qū)域用水總量指標(biāo)相銜接；三是統(tǒng)籌考慮干支流重要斷面和水利工程控制節(jié)點(diǎn)下泄水量要求、流域外調(diào)入水量和流域調(diào)出水量，合理確定地表水可分配水量。對(duì)于水資源匱乏、開發(fā)利用程度較高的流域，地表水可分配水量主要以地表水可利用量作為控制上限；對(duì)于水資源豐富、開發(fā)利用潛力大的江河流域，應(yīng)考慮預(yù)留（儲(chǔ)備）水量，地表水可分配水量主要以用水總量控制指標(biāo)相應(yīng)的本流域地表水配置水量作為控制上限；對(duì)于水資源開發(fā)利用過度的河流，確定可分配水量時(shí)應(yīng)考慮退減擠占的生態(tài)水量。

3.公平合理確定區(qū)域間分水份額

按照公平公正兼顧效率、照顧現(xiàn)狀考慮未來、全面統(tǒng)籌綜合平衡的原則，確定區(qū)域之間的分水份額。首先要考慮流域內(nèi)各區(qū)域的用水格局，每個(gè)區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用水特點(diǎn)、用水效率，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)本流域的依賴情況，要尊重現(xiàn)狀的合理用水；二是考慮流域內(nèi)各區(qū)域現(xiàn)狀供水范圍、供水對(duì)象、供水水源結(jié)構(gòu)，適當(dāng)考慮供水水源單一、未來沒有其他供水條件的區(qū)域供水需求；三是考慮流域內(nèi)各區(qū)域的主體功能定位要求，以及國(guó)家對(duì)流域內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，適當(dāng)考慮脫貧攻堅(jiān)和經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)的發(fā)展需求，以及國(guó)家重大戰(zhàn)略的需求。最后綜合評(píng)價(jià)人口、灌溉、工業(yè)等結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，以及用水效率和用水定額水平等因素，公平合理確定區(qū)域間分水份額。

五、結(jié) 語(yǔ)

水量分配是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，不同地區(qū)不同類型的河流水資源開發(fā)利用差異很大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)水資源需求的矛盾不同，不同河流水量分配需要考慮的因素、解決的問題和矛盾焦點(diǎn)不同，在制訂水量分配方案時(shí)，要因地制宜、綜合協(xié)調(diào)、因河施策。