2020年春天，武漢爆發(fā)的新冠病毒肺炎疫情蔓延全國。截至3月底，全國已超8萬人感染，超過3000人死亡。武漢及湖北十幾個城市“封城”，全國31個省（市、自治區(qū)）啟動了突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應。這場疫情影響著人民的身心健康，也給經(jīng)濟帶來不可估量的損失。

習近平總書記主持召開中央政治局常委會部署疫情防控工作時強調(diào)：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經(jīng)驗、吸取教訓”?？倳浽谝咔榉揽氐年P鍵時期考察北京市朝陽區(qū)疾病預防控制中心時指出：“要把全國疾控體系建設作為一項根本性政策來抓，加強各級疾病防控人才、科研力量、立法等建設，推進疾控體系現(xiàn)代化”。

中國疾病預防控制體系（以下簡稱“中國疾控體系”）始于1953年的衛(wèi)生防疫體系。2003年“非典”暴露出了其薄弱環(huán)節(jié)。而新冠病毒肺炎疫情則讓中國疾控體系再一次面臨考驗。

因此，回顧中國疾控體系發(fā)展歷程，分析中國疾控體系現(xiàn)狀，探討中國疾控體系改革趨勢變得刻不容緩。在疫情之下，衛(wèi)生體系、公共管理、應急防控等多方面的專家都提出了自己的想法，為加快中國疾控體系發(fā)展與改革提出意見建議。

中國疾控體系的前世今生

中國疾控體系的前身從新中國成立初期就開始建設，當時被稱為衛(wèi)生防疫站階段。1953年，參照前蘇聯(lián)模式，政務院批準在全國建立衛(wèi)生防疫站，屬于衛(wèi)生行政部門管理的事業(yè)單位，兼有衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督和技術管理雙重職能。到1965年底，全國29個?。ㄊ?、自治區(qū)）中絕大部分及所屬地（市）、縣（區(qū)）、鐵路及較大的廠礦企業(yè)共建成各級衛(wèi)生防疫站2499個，人員4.91萬，其中衛(wèi)生技術人員4.1萬，新中國衛(wèi)生防疫體系初步建立。

但是，衛(wèi)生防疫體系以及疾控體系的建設進程并不是一帆風順的?！缎】怠酚浾邚那迦A大學國情研究院特聘研究員、清華大學公共管理學院、蘇世民書院特聘教授王紹光獲悉，我國公共衛(wèi)生與疾控事業(yè)的發(fā)展過程中的第一次危機發(fā)生于1958-1961年間。

鐘南山院士提出，中國的疾控中心地位太低，只是一個技術部門。他認為疾控中心地位要提高，而且要有一定的行政權。圖為鐘南山院士在廣醫(yī)一院專場新聞發(fā)布會。圖/ 麥婉華

當時表現(xiàn)為防疫站的相對數(shù)量持續(xù)下滑，主要原因在于一些地方將衛(wèi)生防疫站、?？品乐嗡c衛(wèi)生行政機構、醫(yī)療保健機構合并（“三合一”、“四合一”）。這導致防疫機構的專業(yè)工作受到影響，造成部分傳染病回升。這次危機隨著1962年黨中央“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針的提出而結束，衛(wèi)生防疫體系逐步恢復到正常發(fā)展軌道。

但是不久后就到了“文革”期間，中國初步建立起的衛(wèi)生防疫體系遭受嚴重影響。這表現(xiàn)為防疫站的絕對數(shù)量與相對數(shù)量雙雙下降。主要原因在于“文革”初期由于機構精簡，很多地方的衛(wèi)生防疫機構被撤銷，合并到衛(wèi)生行政部門或醫(yī)院。這次危機使衛(wèi)生防疫體系遭受嚴重影響，疫情大幅回升，甚至出現(xiàn)暴發(fā)流行的情況。例如，流行性腦脊髓炎發(fā)病累計達300萬人以上，發(fā)病率為403/10萬，病死率為5.49%。另外，江蘇、山東、河南、安徽、湖北五省的瘧疾發(fā)病人數(shù)達2000萬左右。

王紹光表示，一直到“文革”后期，這次危機宣告結束。當時，四級國家防疫體制逐步恢復，農(nóng)村地區(qū)逐步實行農(nóng)村合作醫(yī)療制度，形成三級醫(yī)療預防保健網(wǎng)，有效地促進疾病預防控制工作在農(nóng)村地區(qū)的廣泛開展。到1986年底，全國衛(wèi)生防疫站達3516個，人員15.53萬，其中衛(wèi)生技術人員12.11萬。

1989年國家出臺政策，允許衛(wèi)生防疫站為社會提供衛(wèi)生防疫技術服務、收取費用，以彌補政府投入不足。到1996年底，全國衛(wèi)生防疫站達4000個，人員21.52萬，其中衛(wèi)生技術人員16.81萬。

1997年起，全國衛(wèi)生防疫體制改革逐步拉開序幕，進入建立疾病預防控制中心（Center For Disease Control And Prevention，縮寫CDC）的階段。1998年，上海市在全國率先成立上海市疾病預防控制中心。此后，國家先后出臺《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》和《全國疾病預防控制機構工作規(guī)范》等，加快推進疾病預防控制機構建設。

2000年前后，中國各級都開始組建疾病預防控制中心和衛(wèi)生監(jiān)督所，疾病預防控制中心成為純技術型事業(yè)單位，不再承擔監(jiān)督執(zhí)法行政職能。2002年1月23日，由中國預防醫(yī)學科學院更名重組的“中國疾病預防控制中心”正式成立，標志著疾病預防控制體系改革的啟航。到2002年底，全國建立各級疾病預防控制中心3463個，人員20.44萬，其中衛(wèi)生技術人員15.68萬，完成了由衛(wèi)生防疫向疾病預防控制的轉變。

“非典”暴露輕防控、信息滯后危機

2003年春季，一場被稱為“非典型肺炎”（以下簡稱“非典”）的疫情攪亂了中國，并波及了小半個世界。中國疾控體系第一次因突發(fā)而來的不明病毒而迎來了大考，暴露了其薄弱環(huán)節(jié)。而其中一個薄弱環(huán)節(jié)，還要從1989年，中國開始允許衛(wèi)生防疫站為社會提供衛(wèi)生防疫技術服務、收取費用，以彌補政府投入不足的情況說起。

“當時，政府忽略了衛(wèi)生事業(yè)，政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重急劇、大幅下滑。而且，國務院為衛(wèi)生防疫部門收取勞務費與成本費打開大門。此后，有償服務逐步演變?yōu)榧部貦C構主要的籌資渠道，而這一做法在國際上極為罕見?！蓖踅B光說。

以2002年為例，全國各級疾控中心的收入來源中，有償服務占比高達72%。這使得四級國家衛(wèi)生防疫體系日益脆弱，同時原有的三級基層醫(yī)療預防保健網(wǎng)逐步瓦解，“重醫(yī)輕防、重有償輕無償、重收益多輕收益少”的現(xiàn)象突出?！胺堑洹闭窃谶@樣的疾控體系狀況下發(fā)生的。

中華預防醫(yī)學會新型冠狀病毒肺炎防控專家組（以下簡稱“專家組”）則從機制不利、信息滯后等方面描繪“非典”時期中國疾控體系的脆弱?！缎】怠酚浾邚膶＜医M獲悉，“非典”時期疾控體系對疫情嚴重性的認識不足、對病原體的一錘定音能力不足、協(xié)調(diào)機制的缺乏、信息披露的嚴重滯后，使疫情應對的第一輪遭遇戰(zhàn)中坐失良機，陷入被動。

“非典”之殤促疾控體系完善

“非典”之后，各級黨委政府高度重視疾控體系建設，不斷加大投入，調(diào)整重大疾病防控策略，建立和完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對處置體系。

首先，是在法律法規(guī)的層面上不斷完善。國家出臺了《關于疾病預防控制體系建設的若干規(guī)定》，旨在加強疾病預防控制體系建設。中國形成了以各級疾病預防控制為中心，基層預防保健組織和醫(yī)療機構公共衛(wèi)生科（或預防保健科）為網(wǎng)底的疾病預防控制網(wǎng)絡。相應的衛(wèi)生法律法規(guī)體系建設已成規(guī)模。另外，還有以《傳染病防治法》為代表的《食品安全法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生應急處理條例》等法規(guī)30余部，部門規(guī)章400多個。

在機構人財物配置方面，針對人員編制不足的問題，中央編辦、財政部和國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合印發(fā)了《關于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》，提出為有效落實公共職能，全國疾控中心至少需配置人員23.5萬人，即每萬人口至少配置1.7人，解決了疾控人員懸而未決的編制問題。目前，我國擁有各級疾病預防控制中心3457家，其中省級31家，市（地）級412家，縣（區(qū)）級2 773個。疾病預防控制中心每萬人擁有專業(yè)技術人員1.28人?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構9.3萬個，人員382.6萬人。

曾任中國疾控中心副主任、現(xiàn)任中華預防醫(yī)學會副會長兼秘書長梁曉峰在接受《小康》記者采訪時表示，2002年，在成立之初，當時中國疾控中心引進了不少人才。眾多著名院校畢業(yè)、國外留學歸來的技術力量、省里的業(yè)務骨干都選擇到中國疾控中心工作，可謂是“兵強馬壯”。而且，當時國家給予國家疾控中心工作津貼，各省也有類似政策出臺，讓疾控中心工作人員的收入水平與醫(yī)院工作人員相當。

“在硬件設備上，中央、省、市、縣都有同級財政、友好國家和國際組織支持。各級疾控中心不管是實驗設備的購置，還是實驗環(huán)境的建設都得到了改善。當時疾控系統(tǒng)的信息化、網(wǎng)絡化也在不斷發(fā)展。每個疾控中心和鄉(xiāng)衛(wèi)生院都要配備電腦并逐步聯(lián)網(wǎng)，讓疫情報告電子化?！绷簳苑逭f。

在機構管理和能力建設方面，針對體系“定位不準，職責不清”的問題，原衛(wèi)生部采納發(fā)布了《各級疾病預防控制機構基本職責》，明確了疾控中心應承擔的7項公共職能和266項服務項目，確立了體系的定位和職責，支撐了崗位設置。疾病預防控制機構基本列為公益一類事業(yè)單位。以城市社區(qū)健康服務中心和農(nóng)村衛(wèi)生院為代表的基層預防保健組織絕大部分列為公益一類予以保障。基本和重大公共衛(wèi)生項目由政府預算安排。

“非典”之后，各級疾控中心不管是實驗設備的購置，還是實驗環(huán)境的建設都得到了改善。圖為移動生物安全實驗室援馳武漢。

為規(guī)范各級疾控中心實驗室檢驗工作的開展，原衛(wèi)生部采納下發(fā)了《省、地、縣級疾病預防控制中心實驗室建設指導意見》，將實驗室檢驗項目區(qū)分為必須設置和開展的項目、有條件地區(qū)可以設置和開展的項目兩類，促進了各級疾控中心檢驗檢測能力的提升。圍繞如何科學評價疾控體系的工作落實情況，原衛(wèi)生部出臺了《疾控工作績效評估標準》和《推進全國疾控績效考核工作方案》。

梁曉峰表示，在2009年H1N1流感、2013年H7N9禽流感、2015年MERS等疫情中，各級疾控中心的努力工作展現(xiàn)了很好的成效。

醫(yī)改之下的疾控體系建設滯后

當然，小小漏洞也可能是致命的，當前的疾控體系并不完美。專家組認為，從新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發(fā)，進一步暴露出我國疾控體系存在著功能定位不清、行政能力缺失、人員隊伍不足等短板。

特別是2009年新一輪醫(yī)改之后。在全面推進新醫(yī)改的“四梁八柱”建設中，各項改革得到較好的發(fā)展，唯獨忽略了公共衛(wèi)生這根梁的重點建設。不進則退，醫(yī)改整體推進中的公共衛(wèi)生體系建設，特別是疾控體系建設滯后，甚至邊上觀望，再一次成為被冷落的角色，錯過了再次大發(fā)展的最佳時機。

從2014-2019年這五年間的中央財政投入經(jīng)費便可看出。2014年，國家“公共衛(wèi)生專項任務經(jīng)費”的項目撥款為5.29億。而到了2019年，這筆預算下降到4.5億，同比下降14.9%。反之，2014年對公立醫(yī)院的財政撥款為36.19億，到2019年，這一預算增加到50.23億，同比增長38.8%。

梁曉峰認為，長期以來，預防為主的工作方針是結合我國國情確定的最有效、最經(jīng)濟的工作方針。但后來，社會各界對預防為主方針理解不夠、重視不足，“重醫(yī)輕防”問題普遍存在，預防為主方針沒有真正落實。各部門對“健康融入所有政策”理解執(zhí)行差異較大，真正落實到行動上很少，對轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生資源統(tǒng)籌、體系建設、保障制度等工作重視不夠，嚴重影響了預防為主方針的落實。

在“重醫(yī)輕防”的問題上，王紹光也有相似的看法。他從人才方面作出了分析。王紹光表示，這表現(xiàn)為疾控部門在醫(yī)療衛(wèi)生體制中的相對地位持續(xù)下降，2003年“非典”危機過后“重醫(yī)療、輕預防”的頑疾再次復發(fā)。從隊伍規(guī)模來看，我國疾控機構隊伍不穩(wěn)定，高端人才流失嚴重，全國疾控隊伍規(guī)模缺口巨大。

統(tǒng)計表明，我國疾控人員數(shù)、疾控人員占醫(yī)療衛(wèi)生人員比重、每萬人疾控人員數(shù)等均處于持續(xù)下滑狀態(tài)。目前，我國國內(nèi)疾控人員不到19萬人，比“非典”時期下降2萬多人，跌幅超過10%。從國際比較看，我國每萬人疾控中心人數(shù)僅為1.35人，低于國家編委規(guī)定的1.75人核定值，更遠低于美國的9.3人和俄羅斯的13.8人。

更嚴重的是，兜底的“三級醫(yī)療預防保健網(wǎng)”基本上不復存在，取而代之的是“三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)”，淡化了其預防保健職能。如重建該網(wǎng)絡，據(jù)估算，需按3-6人/萬人作為基層疾病預防控制人力配置標準。這樣一來，全國基層需要42-84萬從事疾病預防控制職能的人力，才能實現(xiàn)全覆蓋。正是在此背景下，2020年初，新冠病毒肺炎疫情暴發(fā)。

除此以外，疾控機構性質(zhì)、職能定位、能級管理不清等也暴露出中國疾控體系的問題?！胺堑洹敝?，原衛(wèi)生部下發(fā)了“關于疾病預防控制體系建設的若干規(guī)定”，明確規(guī)定了各級疾控機構和醫(yī)療衛(wèi)生機構的職責，對推進全國疾控體系建設發(fā)展發(fā)揮重要作用。但近年來，這一文件要求沒有得到很好落實。

疾控體系的改革發(fā)展相對滯后于經(jīng)濟和其他社會事業(yè)發(fā)展。疾控體系建設現(xiàn)狀與人民日益增長的健康需求不適應的矛盾越來越突出。疾控機構作為公益一類事業(yè)單位，各類法律、法規(guī)明確其機構職能定位是技術指導支撐，沒有行政管理和獨立決策權力。

而且，各級疾控機構的定位也分工不清。省、市、縣的機構能級和工作重點缺少清晰劃分，國家疾控機構職責任務與地方各級機構職責脫節(jié)，工作任務能級分工“上下一般粗”。加上我國機構設置及行政規(guī)范也都是以部門分隔設立，各地均以國家衛(wèi)生行政部門的設置安排，從上到下以條線執(zhí)行。

梁曉峰說，近年來，如火如荼的衛(wèi)生信息化建設中，公共衛(wèi)生信息化建設進度明顯滯后，做不到互聯(lián)互通。各級疾控中心所涉及的包括疾病監(jiān)測、預防接種、衛(wèi)生應急管理、慢性病防治、五大衛(wèi)生等工作，均未能建立完整的自上而下（或自下而上）的信息系統(tǒng)。目前各地建立國家全民健康基礎信息系統(tǒng)與疾控機構設置的信息系統(tǒng)，在基礎信息收集、錄入、標準使用，管理部門等均分離推進，未能統(tǒng)籌開展，更未建成統(tǒng)一高效的公共衛(wèi)生信息平臺，大家各自為戰(zhàn)，造成信息“煙囪”和“孤島”，導致很多工作無法有效對接，大量數(shù)據(jù)無法有效利用。

直視薄弱，讓醫(yī)療和防控同時掌控

中國疾控體系在這次新冠病毒肺炎疫情中展現(xiàn)出的薄弱環(huán)節(jié)，應該如何改進？中國疾控體系進一步改革勢在必行。不少專家學者給出了建議。

“我們的CDC（疾控中心）地位太低了——CDC只是一個技術部門，而且是衛(wèi)健委領導下的事業(yè)單位。CDC的特殊地位在國內(nèi)沒有得到足夠重視。”這是2月27日鐘南山院士在新冠肺炎疫情防控新聞發(fā)布會上發(fā)表的意見。

“在美國等很多國家，CDC是直通的，不需要層層申報，甚至在特殊情況下，它可以直接向社會公布，但我們不是?！辩娔仙奖硎?，國內(nèi)專家組在新聞媒體上也說了，疫情在去年12月下旬就已發(fā)現(xiàn)，且有醫(yī)護人員感染，但向地方政府報告以后，地方政府如何決定，得由地方政府來定奪，CDC沒有權力再做什么東西，所以CDC地位要提高，要有一定的行政權。

廣州醫(yī)科大學副校長劉金保在接受《小康》記者采訪時也建議，給予疾控中心更高的定位，“可以讓衛(wèi)健委領導同時兼任疾控中心主任，讓醫(yī)療和防控同時能夠掌控。并且讓疾控中心不只是研究機構的職能，增加其執(zhí)法權。當碰上疫情的時候，疾控中心可以及時到發(fā)生疫情的地點對疾病病毒進行提取?！?p>

統(tǒng)計表明，我國疾控人員數(shù)、疾控人員占醫(yī)療衛(wèi)生人員比重、每萬人疾控人員數(shù)等均處于持續(xù)下滑狀態(tài)。

3月16日，天津市政府決定顧清任天津市衛(wèi)生健康委員會副主任。這意味著，今年2月起，天津市疾控中心黨委副書記、主任顧清已同時擔任市衛(wèi)健委副主任。

另外，對疾控部門所需要的實驗平臺要加大投入，例如建立P3實驗室（即生物安全防護三級實驗室）。劉金保說，p3實驗室處于負壓狀態(tài)，從而使實驗室內(nèi)部的氣體不會泄漏到外面而造成污染，對于病理學研究非常重要。但是，現(xiàn)在許多地方的P3實驗室是遠遠不夠的。

除了疾控中心需要更多的改進，疾控體系其他方面也亟需改善。梁曉峰建議，應加強和完善公共衛(wèi)生領域相關法律法規(guī)建設，建議研究制定公共衛(wèi)生母法的立法問題，明確公共衛(wèi)生在我國的國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展中的法律地位，確定各級政府在健康中國建設和貫徹預防為主方針的法定責任。

“其實，讓全民樹立‘預防為主的理念非常重要。老百姓沒有正確地認識慢性病、傳染病等相關知識。就算宣傳健康知識——例如不要抽煙、喝酒，少吃肥肉，多加鍛煉等，大家也不在乎。數(shù)據(jù)表明，我國居民健康素養(yǎng)水平不到20%。健康素養(yǎng)是指個人獲取和理解健康信息，并運用這些信息維護和促進自身健康的能力。通俗來說，就是說有80%的人不懂怎么吃、怎么喝、怎么看病、怎么吃藥等健康知識。所以一旦發(fā)生突發(fā)健康事件，又容易發(fā)生恐慌，不懂科學面對。因此下一步，國家應該重視培養(yǎng)人們的基本健康素養(yǎng)，做好‘預防為主。”

專家組則建議，建立符合國情的體制機制，將現(xiàn)有行政部門的疾控管理部門與同級疾控機構合并，建立疾病預防控制局。建立國家公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對和重大疫情防控的相對獨立的應急體系。疾病預防控制局應急工作直接對國家應急部負責，日常工作由疾病預防控制局承擔。包括制定預案、培訓、演練、應急隊伍管理、疫情監(jiān)測、報告分析、預警預測等。一旦發(fā)現(xiàn)疫情，及時預警、評估、報告，迅速根據(jù)相關法律法規(guī)，按程序和能級啟動應急響應。職能管理部門依據(jù)法律授權，指揮處置各項工作，包括調(diào)動跨區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源，緊急征用社會資源等。

加快建設現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)也非常重要。專家組建議，依托國家全民健康信息平臺，以電子病歷、健康檔案以及全員人口數(shù)據(jù)庫為基礎，健全和完善覆蓋全國的疫情報告監(jiān)測預警及其公共衛(wèi)生突發(fā)事件信息網(wǎng)絡體系。構建公共衛(wèi)生云平臺及疾病控制業(yè)務應用系統(tǒng)，實現(xiàn)疾病動態(tài)監(jiān)測預警處置、兒童接種疫苗的全流程管理、健康危害因素監(jiān)測與評價、職業(yè)健康、婦幼保健、綜合監(jiān)督服務等一系列基于平臺開展的業(yè)務應用。通過公共衛(wèi)生云平臺，建立面向公眾的公共衛(wèi)生信息服務，讓老百姓真正體會到信息化帶來的便利，從而提升公共衛(wèi)生服務的及時性、便捷性和公平性，提高群眾的滿意度。

編輯/余弘陽