于 陶

(河南大學(xué)財(cái)務(wù)處 河南 開封 475004)

一、融資模式的選擇

高等教育是培養(yǎng)高素質(zhì)人才的基礎(chǔ)，高校是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。經(jīng)費(fèi)不足已經(jīng)成為現(xiàn)階段制約高校發(fā)展的普遍問(wèn)題。校區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更新改造和新校區(qū)建設(shè)等大資金需求的項(xiàng)目推進(jìn)步履艱難。目前學(xué)校的資金來(lái)源有三部分組成，財(cái)政撥款主要用于教職工工資、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)開支，除專項(xiàng)批準(zhǔn)外不能用于基建項(xiàng)目；事業(yè)收入計(jì)提獎(jiǎng)助學(xué)金后用于彌補(bǔ)工資配套、運(yùn)行不足部分和每年的應(yīng)付貸款利息，剩余部分也難以支付資金需求量大的基建項(xiàng)目；教育基金會(huì)和校友捐贈(zèng)雖然也拓展了資金來(lái)源，畢竟力量有限。面對(duì)資金緊張與學(xué)校發(fā)展的矛盾，提高多元化籌資能力，引入社會(huì)資金參與是高校亟待突破的問(wèn)題。社會(huì)資本的引入可以有效緩解我校的當(dāng)期資金壓力，平滑支出，改變風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，解決我校發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。PPP模式被視為解決當(dāng)前財(cái)政資金緊張、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段和機(jī)遇。通過(guò)有效控制建設(shè)成本提高建設(shè)速度，還能使社會(huì)資本得到合理利用，在解決資金問(wèn)題的同時(shí)提高效率。

項(xiàng)目實(shí)施流程:

1.準(zhǔn)備階段。PPP項(xiàng)目有最低資本金要求，目前資本金PPP所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例以20%為主。且資本金審查堅(jiān)持“穿透原則”，嚴(yán)令禁止“名股實(shí)債”等違規(guī)操作。

2.發(fā)起階段。目前PPP項(xiàng)目除受各行業(yè)主管部門的監(jiān)管以外，牽頭部門主要是發(fā)改委和財(cái)政部。但兩者對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管引導(dǎo)的重點(diǎn)不同，發(fā)改委主要關(guān)注行業(yè)統(tǒng)籌、社會(huì)發(fā)展等社會(huì)影響，財(cái)政部主要側(cè)重規(guī)劃、預(yù)算等經(jīng)濟(jì)影響。省屬高校由省政府牽頭，委托主管部門即省教育廳發(fā)起，高校具體推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選，確定PPP備選項(xiàng)目，并制定年度和中期開發(fā)計(jì)劃。

3.入庫(kù)階段。學(xué)校選擇有專業(yè)資質(zhì)和運(yùn)作能力的咨詢公司或律師事務(wù)所，協(xié)調(diào)上級(jí)部門，受學(xué)校委托和社會(huì)資本方談判擬訂合同體系，校內(nèi)相關(guān)部門提供基礎(chǔ)項(xiàng)目信息，制定初步實(shí)施方案，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證后進(jìn)入實(shí)施準(zhǔn)備階段入庫(kù)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案并報(bào)政府審批。

4.落地階段。發(fā)布招標(biāo)公告后，通過(guò)兩階段競(jìng)爭(zhēng)性磋商票選3家以上供應(yīng)商設(shè)計(jì)方案，形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，采用綜合評(píng)分法，更加完整的考察投標(biāo)人的綜合實(shí)力，最終確定方案后，與學(xué)校進(jìn)行項(xiàng)目對(duì)接，簽訂正式合同。

5.執(zhí)行階段。設(shè)立項(xiàng)目公司，以項(xiàng)目公司為主體承擔(dān)后續(xù)融資和運(yùn)營(yíng)。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)支付相應(yīng)費(fèi)用。

6.移交階段。項(xiàng)目合作期滿或特許經(jīng)營(yíng)期滿后，進(jìn)行項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估和項(xiàng)目性能測(cè)試，項(xiàng)目公司配合做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)過(guò)渡等相關(guān)工作。

項(xiàng)目籌備流程圖：

二、實(shí)施方案要點(diǎn)

(一)項(xiàng)目公司組成

項(xiàng)目公司是有限責(zé)任公司，以股東所認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)有限責(zé)任，公司以其全部資產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。社會(huì)資本方必須是項(xiàng)目公司大股東，學(xué)校在項(xiàng)目公司的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%?；陲L(fēng)險(xiǎn)隔離和資產(chǎn)移交等考慮，可以設(shè)立多層級(jí)的投資結(jié)構(gòu)，學(xué)校委托有獨(dú)立企業(yè)法人的下屬公司代表學(xué)校參股項(xiàng)目公司。社會(huì)資本方是建設(shè)運(yùn)營(yíng)商和資金提供商，招標(biāo)過(guò)程中，若聯(lián)合體中標(biāo)入股項(xiàng)目公司將大大提升融資成本，若采用EPC模式，傾向于選擇有充足資本金的國(guó)有大型建設(shè)公司，建筑公司可在大約15%的建設(shè)利潤(rùn)內(nèi)進(jìn)行讓利，使學(xué)校實(shí)際融資成本下降至接近貸款同期基準(zhǔn)利率。同時(shí)，爭(zhēng)取上級(jí)政策支持，認(rèn)定項(xiàng)目公司為非營(yíng)利性組織，可減免6%的非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)增值稅，最大限度節(jié)約成本。

(二)投融資結(jié)構(gòu)

學(xué)?？梢砸宰杂匈Y金、在建工程和商譽(yù)等無(wú)形資產(chǎn)作價(jià)入股等方式，與社會(huì)資本方合資成立項(xiàng)目公司。土地部分因涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，手續(xù)繁雜，不再作價(jià)轉(zhuǎn)移，僅以租賃形式提供給項(xiàng)目公司使用，待期滿后聯(lián)同地上建筑物一同無(wú)償移交給學(xué)校。對(duì)于已中標(biāo)的在建工程遺留問(wèn)題，在前期充分溝通的情況下，項(xiàng)目公司可以與中標(biāo)方簽訂協(xié)議，由社會(huì)資本方代付。除項(xiàng)目資本金外剩余部分由項(xiàng)目公司融資解決，可以選擇債券融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)融資結(jié)構(gòu)。

1.債權(quán)融資結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目公司的資金來(lái)源包括項(xiàng)目公司的自有資金、項(xiàng)目公司的外部融資資金和財(cái)政撥款補(bǔ)助資金(若有)。社會(huì)資本方可以以自身名義向金融機(jī)構(gòu)融資也可以通過(guò)為項(xiàng)目公司提供擔(dān)保的方式，以項(xiàng)目公司名義向金融機(jī)構(gòu)融資，獲得債務(wù)資金投入。

2.股權(quán)融資結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目公司的資金來(lái)源主要包括學(xué)校的前期資產(chǎn)作價(jià)入股和私人部門的股權(quán)投資。私人部門通過(guò)信托、產(chǎn)業(yè)投資基金等資金來(lái)源渠道將社會(huì)資金注入項(xiàng)目公司。

(三)運(yùn)營(yíng)模式

項(xiàng)目采用經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，其余教學(xué)等核心業(yè)務(wù)由學(xué)校承擔(dān)，且經(jīng)營(yíng)性收入可沖抵投資回報(bào)。

(四)項(xiàng)目運(yùn)作方式

1.DBFO(設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng))

DBFO模式下私人部門承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)，學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建成后由私人部門提供學(xué)校的輔助性服務(wù)以維持項(xiàng)目可正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并向私人部門支付一定費(fèi)用使用該設(shè)施，學(xué)校向公眾提供項(xiàng)目的核心教學(xué)服務(wù)。DBFO模式中，項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程除核心服務(wù)以外都由同一私人部門完成，便于學(xué)校對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，同時(shí)從項(xiàng)目整體考慮設(shè)計(jì)建造也有利于節(jié)約成本。DBFO模式實(shí)施時(shí)所有權(quán)并不轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方也無(wú)法獲得土地權(quán)益和主要用戶付費(fèi)，而是采用可用性付費(fèi)和績(jī)效指標(biāo)組合的方式獲取投資收益。由于私人部門承擔(dān)更大的融資風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際操作中，私人部門對(duì)出資比例和項(xiàng)目未來(lái)的穩(wěn)定現(xiàn)金流有更高要求。

2.BOOT+EPC(建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓+交鑰匙工程)

EPC模式下篩選合格的社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)等實(shí)施總承包。學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建成后，私人部門獲得政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許期內(nèi)項(xiàng)目公司具有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后交還給政府。項(xiàng)目公司掌握項(xiàng)目的所有權(quán)以減少項(xiàng)目的融資壓力。

(五)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)貼。使用者付費(fèi)是最終由消費(fèi)者直接付費(fèi)購(gòu)買公共服務(wù)；政府付費(fèi)是政府直接付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)，可分為可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)三種形式。依據(jù)項(xiàng)目設(shè)施的可用性、公共服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項(xiàng)目公司付費(fèi)；可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分。通常包括土地劃撥、投資入股、投資補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項(xiàng)目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等形式。

項(xiàng)目的收入來(lái)源主要為政府返還的財(cái)政事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)投入在運(yùn)營(yíng)期無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入的部分可以采用可用性付費(fèi)與績(jī)效指標(biāo)的組合。對(duì)于在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)有經(jīng)營(yíng)性收入或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性收入的部分可以采用使用者付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)貼結(jié)合的回報(bào)機(jī)制。

三、物有所值評(píng)估要點(diǎn)

物有所值是一個(gè)相對(duì)性的概念，其衡量的是PPP模式是否比傳統(tǒng)采購(gòu)模式更能創(chuàng)造價(jià)值，更能降低項(xiàng)目的全生命周期成本。物有所值評(píng)估分為定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)兩部分。定量評(píng)價(jià)基本指標(biāo)包括：全生命周期整合程度，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配，績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新，潛在競(jìng)爭(zhēng)程度，可融資性等。定量評(píng)價(jià)是通過(guò)PPP值(項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方成本凈值)與PSC值(公共部門比較值)進(jìn)行比較，其中公共部門比較值(PSC值)是參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本，競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整值、項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本之和。

四、財(cái)政承受能力論證要點(diǎn)

財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響。PPP全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套收入等。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為公共資源應(yīng)計(jì)入政府投入，每一年度全部PPP項(xiàng)目要從預(yù)算安排中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。

五、PPP項(xiàng)目實(shí)施關(guān)鍵難點(diǎn)

(一)SPV產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題

關(guān)于項(xiàng)目的土地使用權(quán)和資產(chǎn)的權(quán)屬問(wèn)題有兩種方案：第一種項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)，政府將土地劃撥給項(xiàng)目公司，這樣項(xiàng)目公司可以在允許的范圍內(nèi)進(jìn)行融資。這一種方式可以尋得較低資金成本的融資但必須承擔(dān)與土地相關(guān)的一些稅賦。第二種社會(huì)資本不需要資產(chǎn)所有權(quán)，而是基于對(duì)項(xiàng)目付費(fèi)的收益權(quán)融資，同時(shí)政府劃撥給社會(huì)資本該土地的使用權(quán)。這種方式對(duì)社會(huì)資本的資金要求更高，社會(huì)資本承擔(dān)更大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此需要負(fù)擔(dān)更高的融資成本。對(duì)于項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押在2017年10月31號(hào)剛剛修訂的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》中進(jìn)行了政策上的明確。為購(gòu)買服務(wù)承接主體申請(qǐng)融資起到了推進(jìn)作用。在PPP項(xiàng)目中，政府的股權(quán)投入、財(cái)政補(bǔ)貼、政府承諾、配套投入等，都必須經(jīng)過(guò)政策承認(rèn)，納入財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算管理，才能保證資金來(lái)源。

(二)項(xiàng)目實(shí)施主體及社會(huì)資本方的選擇

PPP項(xiàng)目通過(guò)政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，明確實(shí)施機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目實(shí)施必須解決的問(wèn)題。但財(cái)政部與發(fā)改委對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的要求略有不同，財(cái)政部將PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)僅限于政府部門和事業(yè)單位。發(fā)改委將行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司和其他機(jī)構(gòu)也納入了PPP項(xiàng)目實(shí)施主體。根據(jù)財(cái)金函(2016)47號(hào)文的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的，不列為備選項(xiàng)目。對(duì)于社會(huì)資本方的要求，PPP項(xiàng)目基本長(zhǎng)達(dá)10-30年的運(yùn)營(yíng)期，學(xué)校基建項(xiàng)目投資大，運(yùn)行期長(zhǎng)，單體多，設(shè)計(jì)復(fù)雜等特點(diǎn)，要求社會(huì)資本方有過(guò)硬的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、融資能力、項(xiàng)目策劃能力、風(fēng)險(xiǎn)管控能力和較強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)能力。由于學(xué)校擬采取EPC設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)一籃子建設(shè)模式，社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目全過(guò)程參與，這種模式雖然避免了設(shè)計(jì)、施工與設(shè)備材料采購(gòu)脫節(jié)的矛盾，但對(duì)社會(huì)資本的融資能力和整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)運(yùn)營(yíng)管理能力都提出了更高的要求。

(三)項(xiàng)目預(yù)期盈利和回報(bào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，社會(huì)資本方關(guān)注的是項(xiàng)目本身的可盈利性。入庫(kù)后的關(guān)鍵就是項(xiàng)目未來(lái)的穩(wěn)定現(xiàn)金流和項(xiàng)目建成后形成的資產(chǎn)價(jià)值。學(xué)校不同于一般單體建設(shè)項(xiàng)目，社會(huì)影響范圍廣，一方面需要提前做好回購(gòu)預(yù)案避免因項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不善產(chǎn)生不良的社會(huì)影響，另一方面也要設(shè)置一定的退出條件，防止因股權(quán)變更對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行帶來(lái)的負(fù)面影響。學(xué)校的經(jīng)營(yíng)性收入部分可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)私人部門自負(fù)盈虧，但是學(xué)校的主營(yíng)業(yè)務(wù)部分能否維持可用性付費(fèi)是項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)。學(xué)費(fèi)收入來(lái)源事業(yè)收入和匹配的生均撥款能否用于支付可用性付費(fèi)，學(xué)費(fèi)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在不能滿足可用性付費(fèi)時(shí)是否能有部分提高這些都需要政策上的支持。