朱亞龍

關鍵詞黨內(nèi)規(guī)范性文件 國家法律 環(huán)保督察 黨政同責

一、問題的提出

近年來，我國環(huán)境問題頻發(fā)引起了政府部門的重視，為了改善環(huán)境，實現(xiàn)“青山綠水也是金山銀山”的目標，《環(huán)境保護督察方案（試行）》（以下簡稱“《督察方案》”）的頒布標志著中央環(huán)保督察制度的建立。中央環(huán)保督察制度主要督察的對象是地方黨委和地方政府，是克服“政府失靈”的重要舉措。自2015年底開展中央環(huán)保督察制度以來成效顯著，僅2019年第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察共交辦群眾舉報問題約1.89萬件，截至2020年1月5日，已辦結13319件，階段辦結2748件。中央環(huán)保督察制度通過監(jiān)督黨委和政府的工作，在落實政府環(huán)境責任方面具有重要的實踐意義，但是在制度依據(jù)存在一些問題。

中央環(huán)保督察依托國家的“專斷性權力”，這種“運動型治理”方式雖然能強力推進環(huán)保督查工作并在短期內(nèi)取得效果，但其面臨的法治困境，無法保證治理效果的可持續(xù)性與制度運作的長久性。中央環(huán)保督察制度主要依據(jù)的是《督察方案》，《督察方案》是由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！薄抖讲旆桨浮凡⒉皇屈h內(nèi)法規(guī)，而是黨內(nèi)規(guī)范性文件。黨內(nèi)規(guī)范性文件的約束對象一般為黨員，而督察方案卻包括非黨員的地方性領導，這種“外溢”現(xiàn)象容易被誤解為黨內(nèi)規(guī)范性文件效力大于國家法律效力。在我國如《督察方案》的黨內(nèi)規(guī)范性文件數(shù)量較多，為了避免上述誤解現(xiàn)象，亟需對黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接進行研究，推動我國社會主義法律體系建設進程。

二、黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接的必要性

在黨內(nèi)規(guī)范性文件自身特性方面。黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)治理的重要依據(jù)，是建設法治政黨的重要遵循。“治黨務必從嚴，從嚴必有法度”的治理邏輯，黨內(nèi)規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)共同構成了治黨的“法度”，成為約束黨組織和黨員的“緊箍咒”，同時也是二者統(tǒng)一于“黨內(nèi)”的邏輯基礎。黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件二者既有共性又有特性，二者制定的主體都包括黨組織，但是在調(diào)整內(nèi)容上存在差異。黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨內(nèi)事務，而黨內(nèi)規(guī)范性文件所規(guī)定的不僅僅是黨內(nèi)事務，還涉及如何執(zhí)行中央決策部署、推動經(jīng)濟社會發(fā)展與保障公眾合法利益的事項等“黨外”內(nèi)容，國家法律所規(guī)定的范圍也囊括以上“黨外”內(nèi)容。對于國家法律已有規(guī)定的，黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律存在交叉重疊現(xiàn)象，造成黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律邊界模糊，對于國家法律沒有規(guī)定的，適用黨內(nèi)規(guī)范性文件易導致公眾對法律的認同感降低，使得公眾產(chǎn)生黨內(nèi)規(guī)范性文件等同于國家法律的錯誤意識。

在黨政聯(lián)合發(fā)文的實踐方面。2013年7月18日，習近平總書記在中央政治局常委會上針對不斷發(fā)生的重特大事故提出，安全生產(chǎn)要“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”。強調(diào)了黨政同責的重要性，隨后中共中央辦公廳及國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》對黨政同責進行了制度化規(guī)定，黨政同責制度的提出是為了保護生態(tài)環(huán)境，落實黨委和政府責任，實施效果十分顯著，中央環(huán)保督察制度是黨政同責的重要舉措。聯(lián)合發(fā)文形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件是執(zhí)政理論及實踐的重大創(chuàng)新，對公共事務的管理起到強有力的保證作用，因此，聯(lián)合發(fā)文形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件的數(shù)量將會進一步提高。另外，在深化國家機構改革進程中，黨中央逐步將改革的重點從單一的政府建制優(yōu)轉(zhuǎn)移到黨政機構合署合并的方向上來?！邳h政合署合并過程中，如《督察方案》之類的聯(lián)合發(fā)文數(shù)量將會增加，成為國家黨政機構工作的重點。實踐證明黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)規(guī)范性文件有助于提高行政效率，貫徹落實黨政事務。但是隨著黨政聯(lián)合發(fā)布黨內(nèi)規(guī)范性文件行為擴張，黨內(nèi)規(guī)范性文件自身缺陷問題將會逐步暴露，除了以上邊界不清，法律認同感降低以外，更為緊迫的問題是政府為了減少單獨制定法律法規(guī)所帶來的責任風險，更加愿意選擇聯(lián)合發(fā)布黨內(nèi)規(guī)范性文件。

從黨內(nèi)規(guī)范性文件的自身特性及黨政聯(lián)合發(fā)文的實踐兩個層面來看，黨內(nèi)規(guī)范性文件具有整合黨政資源，提高黨政管理公共事務效率的作用，但是也存在著黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律邊界不清，法律認同感降低，逃避責任風險等問題，基于黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律所規(guī)定的“黨外”事務的重疊性，從黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接入手，有利于解決以上這些問題。

三、黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接的實現(xiàn)路徑

黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律的銜接主要包括兩種情形：一是國家法律有規(guī)定而黨內(nèi)規(guī)范性文件沒有相應規(guī)定，導致國家法律沒有細化規(guī)定而無法執(zhí)行;二是黨內(nèi)文件有相應規(guī)定而國家法律沒有相應規(guī)定。為了應對以上兩種情形，需要從以下三個方面實現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接的路徑。

（一）厘定黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律的邊界

“紀法分開”是今后黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件制定的一個重要原則?！凹o法分開”不僅要保證黨內(nèi)規(guī)范性內(nèi)容與國家法律不重復，還要保證黨內(nèi)規(guī)范性文件的內(nèi)容與國家法律不沖突。厘定黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律的邊界，應從以下兩個方面進行銜接。一方面，明確黨內(nèi)規(guī)范性文件所規(guī)制的對象。以中央環(huán)保督察制度為例，督察黨組織及成員應適用黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)定，督察非黨組織成員應適用國家有關法律的規(guī)定，而為了減少國家法律的立法負擔，可以在環(huán)境保護類法律之中規(guī)定，“非黨組織成員政府領導有違反相應情形應該參照適用《督察方案》規(guī)定”的條款，這樣既保證了黨政同責的實施效果，又能夠理清黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律的邊界。另一方面，應堅持國家法律效力高于黨內(nèi)規(guī)范性文件原則?！包h在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”是我國憲法的規(guī)定，基于此國家法律應高于黨內(nèi)規(guī)范性文件，黨內(nèi)規(guī)范性文件應在國家法律的框架下進行，黨內(nèi)規(guī)范性文件中與國家法律沖突的內(nèi)容應予以修改或者廢除。

（二）制定黨內(nèi)規(guī)范性文件合.法性審查制度

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中針對黨內(nèi)法規(guī)提出了“意見征求”“會議討論”“中央審定”等程序，但是黨內(nèi)規(guī)范性文件卻沒有這樣詳細規(guī)定。為了使得黨內(nèi)治理法治化，對于黨內(nèi)規(guī)范性文件也應廣泛征求意見，與立法機關溝通協(xié)商，對于國家法律相沖突的黨內(nèi)規(guī)范性文件進行及時清理和調(diào)整，并且應加大對黨內(nèi)規(guī)范性文件制定階段的合法性審查。黨內(nèi)規(guī)范性文件的合法性審查按照制定階段的不同，分為制定前、制定中、制定后的三個階段的合法性審查。

黨內(nèi)規(guī)范性文件制定前的合法性審查是黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接的起點，在黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)劃階段，就應該啟動合法性審查，避免黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律存在沖突?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃、起草、審批、保障等方面內(nèi)容，《立法法》對國家法律的立法事宜規(guī)定，但是對于黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定就沒有詳細的規(guī)定，因此針對黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)劃須制定相關規(guī)定。具體從以下幾個方面：第一，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體應當認真研究提案或者建議，并進行科學論證分析，引入專家評估制度，對于與國家法律存在沖突的提案或建議，不列入黨內(nèi)規(guī)范性文件制定規(guī)劃行列;第二，建立立法主體溝通協(xié)商機制，就黨內(nèi)法規(guī)的制定目的、主要內(nèi)容和基本條件等方面進行協(xié)商。針對這些方面進行審查，是否符合國家法律的相關規(guī)定，與國家法律的立法規(guī)劃是否存在沖突;第三，黨內(nèi)規(guī)范性文件制定規(guī)劃確定后，應向黨組織和黨員進行公布。

黨內(nèi)規(guī)范性文件制定中的合法性審查是黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接的關鍵階段。黨內(nèi)規(guī)范性文件制定階段涉及起草、審批、發(fā)布和備案等事項。要在黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定階段實現(xiàn)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，需解決以下兩個方面問題：一方面，通過召開座談會或者論證會，邀請專家學者進行論證，發(fā)布征求意見稿，廣泛聽取黨員和公眾的意見避免黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律沖突;另一方面，加強審核批準機關的職責，對黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律相應規(guī)定不一致問題，審核機關可以向起草主體提出修改意見，如不采納修改意見，審核機關可以向批準機關提出修改、緩辦或者退回的建議。

黨內(nèi)規(guī)范性文件制定后的合法性審查是指已經(jīng)實施的黨內(nèi)規(guī)范性文件在適用過程中與新頒布的國家法律產(chǎn)生沖突。制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的主體應當定期對自身制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件進行實施后評估，發(fā)現(xiàn)與國家法律沖突的內(nèi)容時，應先與國家法律制定主體進行協(xié)商溝通，協(xié)商溝通不成應及時對相關內(nèi)容進行調(diào)整，從而保證國家法律效力高于黨內(nèi)規(guī)范性文件。

（三）探索黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化機制

黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律轉(zhuǎn)化是黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律銜接的直接有效途徑。黨內(nèi)規(guī)范性文件的層級效力低，但實施效果顯著，諸如《督察方案》面臨督黨督政的職責，法律層級較低容易在執(zhí)行過程中降低國家法律認同感，通過轉(zhuǎn)化機制，將有效的黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化成國家法律，不僅保證了公眾對國家法律的認同感，還將行之有效的措施通過“法治化”固定下來，如將中央環(huán)保督察制度運動式督察方式，通過國家法律轉(zhuǎn)化規(guī)定下來，將運動式督察變?yōu)橛蟹梢赖某B(tài)化督察，將會對生態(tài)環(huán)境保護起到積極的促進作用。

探索黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家法律轉(zhuǎn)化機制主要從實體和程序兩方面進行。實體方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件制定機關應對所需轉(zhuǎn)化的內(nèi)容規(guī)制領域進行確定，《督察方案》的主要針對的是生態(tài)環(huán)境領域，而在生態(tài)環(huán)境領域法律較多且更新速度較快，黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體確定好轉(zhuǎn)化內(nèi)容后與立法機關進行溝通，結合相關領域的立法規(guī)劃轉(zhuǎn)化相應的內(nèi)容，一定程度上節(jié)約了立法資源，提高了立法效率。程序方面，我國目前黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對于黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為國家法律的程序沒有相應的規(guī)定，容易導致盲目轉(zhuǎn)化、滯后轉(zhuǎn)化等問題。為了提高轉(zhuǎn)化的質(zhì)量和效率，降低成本和風險，保證轉(zhuǎn)化后的國家法律內(nèi)容可行性，應探索一套專門的轉(zhuǎn)化程序，讓轉(zhuǎn)化的過程在法治的軌道運行。黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體將實施有效的黨內(nèi)規(guī)范性文件進行整理，廣泛征求黨員和黨組織意見，擬定轉(zhuǎn)化方案交由立法機關，與立法機關圍繞是否能夠進行轉(zhuǎn)化與是否有轉(zhuǎn)化的必要性兩方面共同協(xié)商，協(xié)商一致以后，報黨員中的人大代表進行提案。