陳鵬飛

【摘? 要】行政法上的舉證責(zé)任倒置，是區(qū)別于民事訴訟中誰主張誰舉證的一項特殊證明證明義務(wù)分配機(jī)制，然而根據(jù)《行政訴訟法》第38條第2款，在行政賠償案件中，盡管是行政機(jī)關(guān)的行為引起了行政相對人的損失，證明損失的責(zé)任卻由相對人承擔(dān)，只有在因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е略鏌o法舉證的情形，由其承擔(dān)舉證責(zé)任。此處因行政機(jī)關(guān)原因?qū)е聼o法舉證的情形，是本就屬于行政訴訟中舉證責(zé)任特殊規(guī)定的行政賠償案件中舉證責(zé)任的再次特殊規(guī)定，實踐中對于行政機(jī)關(guān)證明責(zé)任的限度存有較大疑問，本文通過對第91號指導(dǎo)性案例進(jìn)行鑒定式分析，提煉法院的裁判邏輯，梳理出該案中舉證責(zé)任倒置的前提條件與證明責(zé)任的限度，為今后行政賠償案件中舉證責(zé)任倒置的適用提供參考。

【關(guān)鍵詞】行政賠償、舉證責(zé)任倒置、證明限度

一、案情概要

2011年12月5日，安徽省人民政府作出皖政地〔2011〕769號《關(guān)于馬鞍山市2011年第35批次城市建設(shè)用地的批復(fù)》，批準(zhǔn)征收馬鞍山市花山區(qū)霍里街道范圍內(nèi)農(nóng)民集體建設(shè)用地10.04公頃，用于城市建設(shè)。2011年12月23日，馬鞍山市人民政府作出2011年37號《馬鞍山市人民政府征收土地方案公告》，將安徽省人民政府的批復(fù)內(nèi)容予以公告，并載明征地方案由花山區(qū)人民政府實施。蘇月華名下的花山區(qū)霍里鎮(zhèn)豐收村豐收村民組B11-3房屋在本次征收范圍內(nèi)。蘇月華于2011年9月13日去世，其生前將該房屋處置給四原告所有。原告古宏英系蘇月華的女兒，原告沙明保、沙明虎、沙明莉系蘇月華的外孫。在實施征遷過程中，征地單位分別制作了《馬鞍山市國家建設(shè)用地征遷費用補(bǔ)償表》、《馬鞍山市征遷住房貨幣化安置（產(chǎn)權(quán)調(diào)換）備案表》，對蘇月華戶房屋及地上附著物予以登記補(bǔ)償，原告古宏英的丈夫領(lǐng)取了安置補(bǔ)償款。2012年年初，被告組織相關(guān)部門將蘇月華戶房屋及地上附著物拆除。原告沙明保等四人認(rèn)為馬鞍山市花山區(qū)人民政府非法將上述房屋拆除，侵犯了其合法財產(chǎn)權(quán)，故提起訴訟，請求人民法院判令馬鞍山市花山區(qū)人民政府賠償房屋損失、裝潢損失、房租損失共計282.7680萬元;房屋內(nèi)物品損失共計10萬元，主要包括衣物、家具、家電、手機(jī)等5萬元;實木雕花床5萬元。

二、爭議焦點

1、馬鞍山市花山區(qū)人民政府對上訴人的房屋進(jìn)行拆除的行為是否合法。

2、拆遷過程中造成財物損失的舉證責(zé)任如何分配。

三、法院裁判

馬鞍山市中級人民法院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。本案中，馬鞍山市花山區(qū)人民政府組織拆除上訴人的房屋時，未依法對屋內(nèi)物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認(rèn)，致使上訴人無法對物品受損情況舉證，故該損失是否存在、具體損失情況等，依法應(yīng)由馬鞍山市花山區(qū)人民政府承擔(dān)舉證責(zé)任。上訴人主張的屋內(nèi)物品包括衣服、家具、手機(jī)等，均系日常生活必須品，符合一般家庭實際情況，且被上訴人亦未提供證據(jù)證明這些物品不存在，故對上訴人主張的屋內(nèi)物品種類、數(shù)量應(yīng)予認(rèn)定。在上訴人主張的物品價值方面，除實木雕花床外，其他均未超出正常、合理的市場價范圍，依法亦應(yīng)予以采信。上訴人主張其實木雕花床價值為5萬元，已超出市場正常價格范圍，其又不能確定該床的材質(zhì)、形成時間、與普通實木雕花床有何不同等，本院不予采信。出于最大限度保護(hù)被侵權(quán)人的合法權(quán)益考慮，結(jié)合目前普通實木雕花床的市場價格，按“就高不就低”的原則，綜合酌定該實木雕花床價值為3萬元。據(jù)此，馬鞍山市花山區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)賠償上訴人沙明保等四人被拆房屋內(nèi)各類物品損失共8萬元。

四、《最高法院指導(dǎo)案例91號》的意見

《最高法指導(dǎo)案例91號》將裁判要旨?xì)w納為：1、被告不能證明原告自愿交出了被征土地上的房屋，且其在土地行政主管部門未作出責(zé)令交出土地決定亦未申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，對原告的房屋組織實施拆除，行為違法;2、在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。3、原告主張的屋內(nèi)物品5萬元系日常生活必需品，符合一般家庭實際情況，且被告亦未提供證據(jù)證明這些物品不存在，故應(yīng)予認(rèn)定;原告主張實木雕花床價值為5萬元，已超出市場正常價格范圍，且無法舉證與普通實木花雕床區(qū)別，結(jié)合目前普通實木雕花床的市場價格，綜合酌定該實木雕花床價值為3萬元。

五、案例評析

（一）強(qiáng)制拆遷行為合法性標(biāo)準(zhǔn)

本案的爭議焦點有二，其一是被告的拆遷行為是否違法。根據(jù)《國家賠償法》第4條之規(guī)定，一般認(rèn)為有違法在先才有賠償在后，所以是否支持原告被拆房屋內(nèi)物品損失賠償請求的先決條件是判斷被告的拆遷行為是否違法。被告在一審中辯稱：在實施房屋征遷工作中程序合法，補(bǔ)償安置履行完畢，符合法律規(guī)定，被告在二審未作書面答辯。一、二審判決均認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條，被告不能證明原告自愿交出了被征土地上的房屋，且其在土地行政主管部門未作出責(zé)令交出土地決定亦未申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，對原告的房屋組織實施拆除，行為違法。法院在本案裁判中確立了兩個要件，滿足其一即可證明拆遷行為合法：1、證明原告自愿交出被征土地上的房屋;2、土地行政主管部門作出責(zé)令交出土地的決定并取得人民法院強(qiáng)制執(zhí)行令。其中證明 “原告自愿交出被征土地上的房屋”基本依靠原告簽字的拆遷補(bǔ)償表。法院裁判確立的違拆標(biāo)準(zhǔn)簡單明了，但現(xiàn)實情況要更加復(fù)雜，比如原告在被告拆遷公告程序違法或受到欺詐、脅迫的情況下在拆遷協(xié)議上簽字，但在房屋騰空前反悔，拒不履行協(xié)議的，針對此類強(qiáng)拆是否構(gòu)成違法的標(biāo)準(zhǔn)仍不明確。

本案征收涉及的土地為集體所有權(quán)性質(zhì)，當(dāng)適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》。該條例自1991年國務(wù)院制定，于1999年制定新《中華人民共和國土地管理法實施條例》后舊法廢止，新條例自1999年適用至今。同樣關(guān)于強(qiáng)制拆除事項，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在第25、27、28三條中作出了更為具體的規(guī)定，第28條規(guī)定了強(qiáng)制拆除必須向法院申請執(zhí)行，但未說明被征收人是在不滿補(bǔ)償決定還是不執(zhí)行補(bǔ)償協(xié)議的情形下，結(jié)合條例第25條第2款之規(guī)定：“補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。”采用體系解釋為以上兩種情形都需要土地行政主管部門向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行較為合理。集體所有制土地較國有制土地私屬性更強(qiáng)，附著其上的財產(chǎn)權(quán)理應(yīng)受到更嚴(yán)格保護(hù)，故類推適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第25、28條規(guī)定，認(rèn)為在集體土地征收案件中，即使已經(jīng)簽訂補(bǔ)償協(xié)議，但被征收人拒絕履行的，土地行政主管部門向也要向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，否則構(gòu)成行政違法。

（二）行政賠償?shù)呐e證責(zé)任分配

本案爭議焦點其二是關(guān)于強(qiáng)拆導(dǎo)致的財產(chǎn)損失舉證責(zé)任分配問題。二審法院對本案涉及的屋內(nèi)物品5萬元和實木花雕床5萬元行政賠償請求分別給出予以認(rèn)定和認(rèn)定3萬元的裁判結(jié)果，因為這里涉及的是兩個問題：舉證責(zé)任的分配和證明標(biāo)準(zhǔn)的要求。

舉證責(zé)任，又稱為證明責(zé)任2，目前通說認(rèn)為舉證責(zé)任有雙重含義，即“提供證據(jù)責(zé)任”和“說服責(zé)任”或“客觀證明責(zé)任”和“主觀說明責(zé)任 ”提供證據(jù)責(zé)任、主觀證明責(zé)任主要指證明主體依法收集或提供證據(jù)認(rèn)定或闡明案件事實的責(zé)任，包括主張責(zé)任、收集提供證據(jù)的責(zé)任、調(diào)查證據(jù)的責(zé)任和判斷證據(jù)的責(zé)任。說服責(zé)任、客觀證明責(zé)任是指當(dāng)案件事實真?zhèn)尾幻鲿r，都會產(chǎn)生不利后果客觀歸屬的問題，舉證責(zé)任不管如何如何定義都會有客觀作用，即在案件事實不明的場合，誰最終承擔(dān)不利后果3。我國司法實踐對于實定法意義上的“舉證責(zé)任”一般強(qiáng)調(diào)的是“說服責(zé)任”、客觀證明責(zé)任4。

關(guān)于行政賠償案件中的舉證責(zé)任分配，我國《行政訴訟法》（2015）第38條第2款和《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第32條、《中華人民共和國國家賠償法》第15條第1款、《 關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（2000）（已廢止）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2015）（已廢止）、《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》（2018）第47條都有規(guī)定，由于二審判決于解釋（2018）出臺前，故在當(dāng)時排除其適用可能。二審法院適用《行政訴訟法》第32條第2款之規(guī)定，將舉證責(zé)任倒置，是基于一個事實判斷：被告的違法強(qiáng)拆行為以及未清點屋內(nèi)財物制作財產(chǎn)清單行為使原告財產(chǎn)滅失，并導(dǎo)致原告無法就損害情況舉證。

學(xué)界認(rèn)為“舉證責(zé)任倒置”是證明責(zé)任分配原則的例外，是指在一定情況下，不應(yīng)當(dāng)按照證明責(zé)任的分配原則決定某個案件中的證明責(zé)任分配，而應(yīng)當(dāng)實行與該原則相反的分配，即將原來的由原告負(fù)擔(dān)的證明責(zé)任與以免除，而就該待證實是的反面事實由被告負(fù)證明責(zé)任。5對于行政賠償案件中舉證責(zé)任的分配，根據(jù)現(xiàn)有制度，一般認(rèn)為被告應(yīng)對作為賠償要件之一的行政合法性事實負(fù)證明責(zé)任，原告則應(yīng)對收到的損失及行政行為與損害結(jié)果將存在因果關(guān)系負(fù)證明責(zé)任，在特定的法定情形下，被告就因果關(guān)系負(fù)舉證責(zé)任。有學(xué)者提出了價值衡量的方法確定舉證責(zé)任分配，在法律規(guī)定不明確或有明確規(guī)定時，可以根據(jù)具體案件的情況確定行政訴訟案件的舉證責(zé)任分配，這實際上就是主張法官可以確定或轉(zhuǎn)移舉證責(zé)任。6還有研究認(rèn)為：原告應(yīng)對行政賠償?shù)闹鲝堖M(jìn)行舉證，但如果原告無法采取對抗行為阻止違法行政行為或根本不在現(xiàn)場，要相對人承擔(dān)舉證責(zé)任是不公平的。如果被告不能提供相應(yīng)的證據(jù)否定原告主張，應(yīng)以原告提供的證據(jù)作為確定賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。7

本案確立的舉證責(zé)任倒置使用規(guī)則包括：“因被告的原因”和“導(dǎo)致原告無法舉證”。對于“因被告的原因”的論證，二審判決認(rèn)為馬鞍山市花山區(qū)人民政府組織拆除上訴人的房屋時，未依法對屋內(nèi)物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認(rèn)，致使上訴人無法對物品受損情況舉證，故該損失是否存在、具體損失情況等，依法應(yīng)由馬鞍山市花山區(qū)人民政府承擔(dān)舉證責(zé)任。指導(dǎo)案例歸納為：事前未達(dá)成協(xié)議，未告知何時拆遷，屋內(nèi)財產(chǎn)未搬離、未清點。其中，“事前未達(dá)成協(xié)議，未告知何時拆遷，未依法對屋內(nèi)物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認(rèn)”是裁判論證的核心?！笆孪任催_(dá)成協(xié)議”而進(jìn)行拆遷行為構(gòu)成違法，是就該違法行為所造成損害請求賠償?shù)幕A(chǔ);“未告知何時拆遷”導(dǎo)致了原告在不知道拆遷時間的情形下無法到場，既不能阻止也不能采取措施挽回財產(chǎn)損失或收集損失情況的證據(jù);“未依法對屋內(nèi)物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認(rèn)”既是被告的法定責(zé)任，也是導(dǎo)致原告無法舉證的最主要原因，。也就是說“因被告原因”包含了妨礙原告收集證據(jù)和不履行職責(zé)導(dǎo)致證據(jù)流失。

雖然舉證責(zé)任倒置，由被告承擔(dān)客觀證明責(zé)任，但原告并非毫無責(zé)任。原告需就自己的訴訟請求提供初步證據(jù)，如身份證明、房屋產(chǎn)權(quán)證明、財產(chǎn)損失清單，其證明標(biāo)準(zhǔn)僅限于合理性和可能性，即系日常生活必需品，符合一般家庭實際情況的財產(chǎn)，只要被告未能提供相反證據(jù)即予以認(rèn)定，因按照邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識，該類財物的存在具有較高合理性和可能性;但對于實木雕花床這類特殊財物，要首先對其存在的可能性進(jìn)行判斷，然后在對其價值的合理性進(jìn)行判斷，如果經(jīng)由判斷后認(rèn)定其存在，則亦按照邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識推定其價值，原告主張?zhí)厥鈨r值的，應(yīng)由其負(fù)擔(dān)該特殊價值的證明責(zé)任。

（三）結(jié)論

舉證責(zé)任倒置的意義在于通過證明責(zé)任的再分配，維護(hù)了社會秩序和公平正義。以本案為例，若在行政賠償、補(bǔ)償案件中因行政機(jī)關(guān)原因?qū)е孪鄬θ藷o法舉證時仍要求其承擔(dān)證明責(zé)任，既會使相對人的賠償請求權(quán)落空，造成群眾不滿和信訪增加等不利于穩(wěn)定的后果，也等于變相鼓勵行政機(jī)關(guān)漠視其履行登記保全、制作財產(chǎn)清單等職責(zé)。厄爾法官在里格斯訴帕爾默案中確立的“任何人不能因自己的錯誤獲利”原則已為世所周知，行政機(jī)關(guān)更不能因其原因使相對人無法舉證從而免除賠償責(zé)任。但是，舉證責(zé)任也不是沒有限度的，行政訴訟法第38條第二款的表述是：因被告原因，導(dǎo)致原告無法舉證。舉證責(zé)任倒置固然有利于保護(hù)相對人合法權(quán)益，倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，而實踐中行政機(jī)關(guān)出于過失、疏忽大意以及與第三人共同導(dǎo)致的情形也時有發(fā)生，如果對于行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任要求過高不利于實現(xiàn)實質(zhì)公平，也會給國庫行政帶來負(fù)擔(dān)，因此對于行政賠償案件中被告的證明責(zé)任采取類似民事案件中高度蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)，在具體裁判中結(jié)合常情常理和生活經(jīng)驗進(jìn)行判斷。

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（作者單位：上海師范大學(xué)）