文/儲 勝 張艷馥

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平質(zhì)量的提高，城市生活垃圾總量不斷的增加，對周圍環(huán)境及經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。為了解決這一問題，中國各個城市開始從法律層面入手，針對城市生活垃圾分類進(jìn)行立法。通過立法對居民投放垃圾行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范和約束,從而推進(jìn)強(qiáng)制性垃圾分類。相較于垃圾分類立法前，立法后的城市生活垃圾回收物流系統(tǒng)會受到這一舉措一定的影響。對垃圾分類立法對城市生活垃圾回收物流的影響進(jìn)行研究，既能夠加深垃圾回收物流系統(tǒng)對該舉措的理解，又能夠為之后的相應(yīng)規(guī)劃改變指明方向，有利于城市生活垃圾回收工作的進(jìn)行。

自1995年出現(xiàn)城市生活垃圾分類以來，不乏學(xué)者針對城市生活垃圾的回收進(jìn)行研究。已有的相關(guān)研究主要集中于兩個方面：一方面是研究中國的垃圾分類應(yīng)該如何進(jìn)行。部分學(xué)者在不同時期，立足于不同城市的情況，研究其當(dāng)時的現(xiàn)狀，并有針對性地提出了一定的意見。部分學(xué)者在垃圾分類立法之前就認(rèn)為城市生活垃圾分類應(yīng)該從源頭進(jìn)行，并提出了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵及懲罰措施。還有學(xué)者就如何推進(jìn)垃圾分類這一措施，從法律保障、政策執(zhí)行、參與主體行為等方面進(jìn)行了研究；另一方面是對垃圾回收網(wǎng)絡(luò)設(shè)計及實(shí)現(xiàn)的研究。這部分學(xué)者前期研究僅停留在簡單的整數(shù)規(guī)劃模型，后期主要是參照國外（如巴西、德國、美國等）的先進(jìn)做法來設(shè)計中國的城市生活垃圾回收網(wǎng)絡(luò)。隨著中國針對城市生活垃圾分類立法工作的進(jìn)行，垃圾的源頭分類得以實(shí)現(xiàn)，中國特色的城市生活垃圾回收情況愈發(fā)分明，之前學(xué)者的研究難以適應(yīng)現(xiàn)狀，所以研究垃圾分類立法對城市生活垃圾回收物流的影響具有一定的學(xué)術(shù)意義。

綜上所述，垃圾分類立法對城市生活垃圾回收物流的影響的研究具有現(xiàn)實(shí)和理論意義。而該研究應(yīng)該在理解中國不同城市相關(guān)立法進(jìn)程和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，分析垃圾回收物流系統(tǒng)受到的影響。本文接下來將以此思路開展論述。

二、城市生活垃圾分類立法情況簡述

城市垃圾分類最早始于 1995 年的上海市。2000 年，建設(shè)部在北京、南京、杭州、廈門等城市進(jìn)行垃圾分類試點(diǎn)，將垃圾分類收集分為廢紙、塑料、金屬以及有毒有害廢電池等。但效果不甚理想。2017年3月，中國國家住建部和國家發(fā)改委下發(fā)了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，按照其中規(guī)劃顯示：截至2020年底，中國將會在46個城市先實(shí)施生活垃圾的強(qiáng)制分類。

在此之后，多個城市相繼開展垃圾強(qiáng)制分類工作：上海市在十五屆人大二次會議上表決通過了《上海市生活垃圾管理條例》，此條例于2019年7月1日起開始施行；海南省于2019年5月提出在垃圾分類前的“押金制”，通過給生產(chǎn)者立法推動垃圾分類；《福州市生活垃圾分類管理辦法》自2019年5月1日起施行。中國垃圾分類進(jìn)入了“強(qiáng)制時代”。

通過對《上海市生活垃圾管理條例》、《北京市生活垃圾管理條例(2019修正)》、《廣州市生活垃圾分類管理條例》等不同城市法規(guī)或辦法的研究，整理出可能對城市生活垃圾回收物流系統(tǒng)產(chǎn)生影響的條款，總結(jié)歸納后如下所示。

1.強(qiáng)調(diào)垃圾源頭減量與分類。

減量部分規(guī)定的基礎(chǔ)原則是通過“誰產(chǎn)生誰負(fù)責(zé)”的方法，將交納的垃圾處理費(fèi)用與垃圾產(chǎn)生量相掛鉤，通過經(jīng)濟(jì)手段來促使垃圾源頭產(chǎn)生者減少垃圾的產(chǎn)生量。各個城市相關(guān)規(guī)定中，城市生活垃圾的源頭不僅僅包括城市居民，還包括商品銷售的商家和參與正向物流的物流企業(yè)。例如《北京市生活垃圾管理條例(2019修正)》中的第三章第二十四條就規(guī)定了：“生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和本市對限制產(chǎn)品過度包裝的標(biāo)準(zhǔn)和要求，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生；對列入國家強(qiáng)制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物按照規(guī)定予以標(biāo)注，并進(jìn)行回收。經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)在本市開展經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)使用電子運(yùn)單和可降解、可重復(fù)利用的環(huán)保包裝材料，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生。電子商務(wù)經(jīng)營者在本市銷售商品需要使用快遞服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)選擇使用環(huán)保包裝材料的經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)。本市鼓勵經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)采取措施回收快件包裝材料?！倍渡虾Ｊ猩罾芾項l例》第三章也有相關(guān)的規(guī)定。分類部分雖然不同城市劃分的類別不完全相同，但推進(jìn)源頭分類的措施更加有力。例如《廣州市生活垃圾分類管理條例》中的第六章就明確規(guī)定了給于不履行垃圾分類部門和個人通報批評、處分及罰款的處罰措施。其他城市垃圾分類規(guī)定中也有相應(yīng)條款。

圖1 傳統(tǒng)城市生活垃圾回收物流系統(tǒng)圖

2.強(qiáng)調(diào)垃圾源頭分類后，收集、運(yùn)輸、處置都需要分類進(jìn)行。

這是此次垃圾分類立法的一大特色，因為此次立法前的垃圾回收系統(tǒng)源頭存在著一定比例的垃圾分類行為，但在源頭分類后的垃圾卻仍然被混合運(yùn)輸、處置，導(dǎo)致源頭分類行為無效且打擊其積極性。分類收集主要是指對應(yīng)不同的垃圾種類設(shè)置相應(yīng)的收集設(shè)施，部分城市對收集運(yùn)輸?shù)臅r間也做了相應(yīng)的規(guī)定。如《上海市生活垃圾管理條例》第五章第二十九條中規(guī)定“收集、運(yùn)輸單位應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定，對生活垃圾進(jìn)行分類收集、運(yùn)輸：（一）對可回收物、有害垃圾實(shí)行定期或者預(yù)約收集、運(yùn)輸；（二）對濕垃圾實(shí)行每日定時收集、運(yùn)輸；（三）對干垃圾實(shí)行定期收集、運(yùn)輸。”分類運(yùn)輸主要強(qiáng)調(diào)不可以將已經(jīng)分類完成的垃圾再次進(jìn)行混合運(yùn)輸，《上海市生活垃圾管理條例》第五章第三十條、《北京市生活垃圾管理條例(2019修正)》第四章第四十四條、《廣州市生活垃圾分類管理條例》第三章第二十一條等都有相關(guān)規(guī)定。分類處置為了減少填埋、焚燒垃圾的量，提高垃圾資源的回收利用，提出對不同類型的垃圾采用不同的處置方式。

3.在以往政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，提倡社會企業(yè)、教育行業(yè)、新聞媒體等社會主體參與垃圾分類工作的推進(jìn)。

以2014年頒布的《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》為對比，在此次立法前的垃圾分類回收工作僅由相關(guān)政府部門主導(dǎo)。而此次垃圾分類中將社會企業(yè)和教育行業(yè)納入到垃圾分類工作的推進(jìn)中。例如《上海市生活垃圾管理條例》第七章中就有規(guī)定：“教育部門應(yīng)當(dāng)將生活垃圾分類知識納入本市幼兒園、中小學(xué)校、高等院校教育內(nèi)容，組織開展生活垃圾分類教育和實(shí)踐等活動。新聞媒體應(yīng)當(dāng)持續(xù)開展生活垃圾管理法規(guī)和生活垃圾分類知識的公益宣傳，對違反生活垃圾管理的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！?/p>

4.將垃圾減量結(jié)果、環(huán)境影響納入垃圾回收工作的評價體系。

《廣州市生活垃圾分類管理條例》第五章第五十三條規(guī)定：“市城市管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立生活垃圾分類收集、運(yùn)輸和處置服務(wù)單位的信用檔案，將服務(wù)單位的違規(guī)行為和處理結(jié)果等信息納入信用檔案和環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)單位信用評價體系，對服務(wù)單位的服務(wù)質(zhì)量和信用等級進(jìn)行年度評價，并公布評價結(jié)果?！?《北京市生活垃圾管理條例(2019修正)》第五章第五十五條規(guī)定，“城市管理部門應(yīng)當(dāng)會同生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門對廚余垃圾就地處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和環(huán)境保護(hù)等情況進(jìn)行監(jiān)督管理。”其他城市的相關(guān)法律也由相應(yīng)規(guī)定，表明垃圾回收工作的評估將會引入垃圾分類和減量工作的成果以及對周圍環(huán)境的影響作為依據(jù)。

三、城市生活垃圾回收物流系統(tǒng)所受影響

傳統(tǒng)的城市生活垃圾回收物流系統(tǒng)是由居民等垃圾產(chǎn)生點(diǎn)開始，到最近的垃圾收集裝置（垃圾桶），再由垃圾車統(tǒng)一運(yùn)輸?shù)捷^大的收集點(diǎn)，經(jīng)過分揀中心進(jìn)行垃圾分類后，不同類別的垃圾分別采取再利用、堆肥、填埋、焚燒等方式處理。具體的系統(tǒng)設(shè)施及功能如圖1所示。垃圾分類立法后，該系統(tǒng)會受到新規(guī)定的影響，下面將結(jié)合第二節(jié)的內(nèi)容對城市生活垃圾回收物流系統(tǒng)所受影響的具體情況分點(diǎn)探討。

1.回收物流參與者變動

傳統(tǒng)的城市生活垃圾回收物流被劃分到逆向物流的范疇，僅因為其流體（垃圾）的流向與正向商品銷售的流向相反，實(shí)則兩個系統(tǒng)的參與者相互獨(dú)立。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因主要是：正向物流的參與者（產(chǎn)品商家、商品配送物流企業(yè)等）沒有被要求承擔(dān)產(chǎn)生垃圾的責(zé)任，導(dǎo)致垃圾的產(chǎn)生者不關(guān)注產(chǎn)生垃圾的后續(xù)回收工作。垃圾回收物流的參與主體僅是環(huán)衛(wèi)等政府相關(guān)部門和一小部分與政府有合作的回收企業(yè)。

此次垃圾分類立法的內(nèi)容之一就是要求垃圾源頭的分類與減量（具體內(nèi)容參見第二節(jié)），“誰產(chǎn)生誰負(fù)責(zé)”的原則使得城市生活垃圾回收物流系統(tǒng)的參與主體將發(fā)生變動。居民、末端企業(yè)等既是商品的消費(fèi)者又是垃圾的產(chǎn)生者，作為正向物流和逆向物流的連接點(diǎn)，參與者的身份不會改變，但由于要求的不同，對待回收物流的態(tài)度也會發(fā)生改變。商家——正向物流的起始點(diǎn)也受到了要求：產(chǎn)品的銷售商家需要對其商品使用后產(chǎn)生的垃圾負(fù)責(zé)，對部分包裝材料標(biāo)明回收，努力減少垃圾回收量。同理，正向物流的主體也將和商家一樣受到此次垃圾分類管理立法的要求。這些要求和前文有所提及的“押金制”都表明商品的銷售者和運(yùn)輸者將逐步參與到城市生活垃圾的回收物流系統(tǒng)中來。回收物流的參與主體將由環(huán)衛(wèi)等政府部門單一主體轉(zhuǎn)變向商家、物流企業(yè)、政府的多方主體。相對應(yīng)的垃圾回收物流的博弈也將發(fā)生相應(yīng)變化。

除了參與主體發(fā)生變動，新的立法要求教育部門、新聞媒體等作為輔助者參與到垃圾回收物流的系統(tǒng)中來。

2.系統(tǒng)設(shè)施及功能變動

如前文所述，此次立法的特色之一，是在源頭分類后進(jìn)行分類收集、運(yùn)輸、處置，這就意味著垃圾回收物流系統(tǒng)的部分設(shè)施和功能將發(fā)生對應(yīng)的改變。首先，不同城市將垃圾分成了不同的類別，所以在第一步收集裝置（垃圾桶）的設(shè)置上不再是以往的一個混合收集或者簡單分為可回收與不可回收的兩個，而是應(yīng)該根據(jù)所處城市要求的不同來設(shè)置對應(yīng)的收集裝置；其次，不允許將已經(jīng)分好類的垃圾混合運(yùn)輸是對以往垃圾運(yùn)輸方式的徹底推翻。無論是采用新技術(shù)實(shí)行車內(nèi)分隔還是用不同車輛對不同類別垃圾分別運(yùn)輸，都與以往的運(yùn)輸方式完全不同，需要重新規(guī)劃研究。而分類收集、處置也使回收物流系統(tǒng)從統(tǒng)一流向到分流轉(zhuǎn)變；最后，原屬于分揀中心的功能——垃圾分類轉(zhuǎn)移到了垃圾產(chǎn)生點(diǎn)。但并不代表著分類中心的作用消失，該設(shè)施不應(yīng)該取消，因為垃圾的源頭分類相較于分揀中心還是屬于粗略分類，只不過一些類別的垃圾不再需要經(jīng)過分揀中心。

3.不同環(huán)節(jié)成本及收益的變動

隨著物流設(shè)施和功能的改變，不同環(huán)節(jié)的成本和收益也將隨之變動。首先，垃圾分類的目的之一就是提高可再生、可回收資源的利用率，故此認(rèn)為可回收垃圾整體的收益會有所提高。其次，垃圾分類的部分功能由分揀中心轉(zhuǎn)移到了垃圾產(chǎn)生源頭，這部分的分類成本也將由分揀環(huán)節(jié)向源頭轉(zhuǎn)移；而運(yùn)輸環(huán)節(jié)受到了更高的要求，在新舉措未完善前成本將會提高，可以將這部分提高的成本視為新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸方式的研發(fā)成本。而從長遠(yuǎn)的角度看，運(yùn)輸環(huán)節(jié)由政府包辦到允許社會企業(yè)參與，雖然前期投入較高，但在市場的調(diào)節(jié)下長期成本終會降低。最后從整個垃圾回收物流系統(tǒng)看，城市生活垃圾回收物流很有可能從單鏈多枝的物流系統(tǒng)向多條鏈的物流系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，整體的物流回收成本收益變動需要綜合考慮不同類別垃圾回收鏈的情況才能得出結(jié)果。

4.系統(tǒng)評價依據(jù)的變動

傳統(tǒng)垃圾回收物流的設(shè)計，無論是設(shè)施選址還是車輛路徑規(guī)劃問題，都是在滿足基本的環(huán)境要求基礎(chǔ)上，以成本最小化為最終的設(shè)計目標(biāo)。垃圾分類管理相關(guān)法規(guī)明確指出，垃圾分類管理所取得的垃圾減量、資源回收率的提高、對環(huán)境優(yōu)化的影響等都應(yīng)該納入相關(guān)工作的評價體系。而在此背景下建立的垃圾回收物流系統(tǒng)也應(yīng)該順應(yīng)這個趨勢，不能單純地將成本最小化作為系統(tǒng)評價的依據(jù)，應(yīng)該將環(huán)境和資源等因素的相關(guān)指標(biāo)納入新物流系統(tǒng)的評價體系。

新垃圾回收物流不同環(huán)節(jié)間需要承擔(dān)自身環(huán)節(jié)的責(zé)任，有權(quán)力拒絕上一環(huán)節(jié)所交付的不合規(guī)范的垃圾。所以在對新系統(tǒng)進(jìn)行評價時既要考慮不同環(huán)節(jié)間的博弈行為，又要以供應(yīng)鏈的思想進(jìn)行整體最優(yōu)的評價。

四、結(jié)論

在垃圾分類管理立法之后，中國城市生活垃圾進(jìn)入強(qiáng)制分類時代，而垃圾回收物流系統(tǒng)也受到了相應(yīng)的影響。本文通過整理不同城市相關(guān)立法內(nèi)容，總結(jié)出了可能對垃圾回收物流產(chǎn)生影響的條款，并在此基礎(chǔ)上得到了以下結(jié)論：一、商家及正向物流企業(yè)成為新增的垃圾回收物流系統(tǒng)的參與主體；二、垃圾收集裝置種類增加，運(yùn)輸環(huán)節(jié)要求提高，分揀中心部分功能轉(zhuǎn)移到源頭；三、垃圾回收物流系統(tǒng)的可回收垃圾處理成本降低，運(yùn)輸成本初期增高；四、垃圾回收物流系統(tǒng)的評價不應(yīng)再單純依據(jù)成本，而應(yīng)該綜合環(huán)境影響、資源回收等多方面進(jìn)行評價。