郜僅俠

摘? ? 要：當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加劇。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，城市建設(shè)規(guī)劃起著龍頭作用。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，衍生了大量的違法建設(shè)，擾亂了城市的規(guī)劃秩序，阻礙了城市的持續(xù)發(fā)展。這對(duì)城市的規(guī)劃建設(shè)和管理提出了新的要求，迫切需要規(guī)劃觀念和管理方法發(fā)生新的變革。

關(guān)鍵詞：違規(guī)建筑;監(jiān)測(cè)

1? 引言

黨的十八大報(bào)告明確提出，要積極穩(wěn)妥的推進(jìn)城鎮(zhèn)化，注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局。近年來(lái)，隨著城市建設(shè)步伐的不斷加快和城市管理工作的不斷深化，城市環(huán)境面貌和秩序有了明顯改善，為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新的活力，但城市建設(shè)規(guī)劃違規(guī)違章現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，并有愈演愈烈之勢(shì)，不但嚴(yán)重影響了市容市貌和城市投資環(huán)境，破壞了城市發(fā)展的健康肌體，同時(shí)衍生了一系列影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的問(wèn)題，理應(yīng)引起城市管理者的高度重視。

2? 當(dāng)前城市建設(shè)規(guī)劃中存在的問(wèn)題

2.1? 城市規(guī)劃隨意更改

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，城市規(guī)劃不能因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)的變更而變更，更不能因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意見擅自修改。然而實(shí)踐中有的城市的領(lǐng)導(dǎo)漠視城市規(guī)劃的法定地位，認(rèn)為規(guī)劃可有可無(wú)，出于對(duì)政績(jī)的追求，要求規(guī)劃部門按照領(lǐng)導(dǎo)的意志進(jìn)行編制，或利用權(quán)力隨意改變已經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃，甚至為了上項(xiàng)目，不顧規(guī)劃，亂批土地，一句順口溜對(duì)此作了概括：“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”。長(zhǎng)官意志強(qiáng)烈地影響著城市規(guī)劃，干擾著規(guī)劃的科學(xué)性、合理性，出現(xiàn)了規(guī)劃利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性與政府任期政績(jī)顯現(xiàn)之間的矛盾，由此造成的巨大浪費(fèi)以及低水平重復(fù)建設(shè)將成為城市化進(jìn)程中難以承受之痛。

2.2? 不按照規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)

這一現(xiàn)象集中存在于城市房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域。部分開發(fā)商為追求利益最大化，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自違反規(guī)劃許可進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，在施工過(guò)程中擅自改變用地性質(zhì)和建設(shè)指標(biāo)，變更已批復(fù)的規(guī)劃、改變?cè)杏玫匦再|(zhì)，甚至利用偽造公文、私刻公章等不法手段騙取變更規(guī)劃、調(diào)整容積率的規(guī)劃許可。近年來(lái)，住建部與監(jiān)察部共查處違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率房地產(chǎn)項(xiàng)目的案例近萬(wàn)例。部分地方政府和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門從地方、部門利益出發(fā)擅自批準(zhǔn)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率，個(gè)別公職人員甚至利用規(guī)劃審批權(quán)搞權(quán)錢交易，導(dǎo)致建設(shè)領(lǐng)域腐敗滋生。

2.3? 未取得規(guī)劃許可就建設(shè)

主要表現(xiàn)為逃避執(zhí)法部門監(jiān)管，私自開展建設(shè)，導(dǎo)致大量違章建筑產(chǎn)生。這一問(wèn)題不是某些區(qū)域的個(gè)別現(xiàn)象，而是當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中各地普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，已然成為城市建設(shè)規(guī)劃的一大“頑疾”，由此而衍生的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題讓城市管理者頭痛不已。這些違章建筑主要分布在一些老街巷、“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部，大多違章建筑者未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或雖取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證但超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè);建設(shè)位置大多位于底樓的天井、頂樓的露臺(tái)（平臺(tái)）或樓頂公共區(qū)域。一般作為營(yíng)業(yè)用房或出租房等，嚴(yán)重影響城市整體形象，擾亂了城市總體規(guī)劃的執(zhí)行落實(shí)，對(duì)城區(qū)的安全環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、治安環(huán)境和社會(huì)環(huán)境帶來(lái)很大的威脅，是導(dǎo)致城市“臟、亂、差”現(xiàn)象的主要原因。

3? 加強(qiáng)城市規(guī)劃管理的對(duì)策建議

按照十八大提出我國(guó)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，今后一二十年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將不斷提高，因此發(fā)揮城鎮(zhèn)化規(guī)劃的引導(dǎo)作用，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)規(guī)劃管理，創(chuàng)新規(guī)劃管理機(jī)制將是一個(gè)很緊迫的問(wèn)題。

3.1? 全面落實(shí)對(duì)規(guī)劃行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制和公眾參與機(jī)制

一是完善政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，豐富政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)內(nèi)涵。應(yīng)把各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的情況納入考核指標(biāo)體系，作為一項(xiàng)重要指標(biāo)予以考核并與提拔任用相掛鉤。二是強(qiáng)化城市建設(shè)規(guī)劃問(wèn)責(zé)制，對(duì)要求規(guī)劃部門按照領(lǐng)導(dǎo)意志進(jìn)行編制，或利用權(quán)力隨意改變已經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃造成嚴(yán)重后果的應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)。三是進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)人大的作用，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督檢查，督促有關(guān)部門查處城市規(guī)劃違法行為。四是強(qiáng)化民眾對(duì)城市規(guī)劃的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。強(qiáng)化專家和民眾的參與作用，尊重知識(shí)權(quán)威;進(jìn)一步提高城市規(guī)劃的公眾參與度。政府管理者要以更加開放的心態(tài)和方式與社會(huì)團(tuán)體、市民合作，確保公眾參與的法律地位、法定渠道、參與方法以及建設(shè)性意見的采納，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全過(guò)程的公開化、民主化、科學(xué)化，進(jìn)一步減少規(guī)劃、建設(shè)過(guò)程中的“尋租行為”和腐敗現(xiàn)象，合理地開發(fā)利用土地，平穩(wěn)、有序地推動(dòng)城市化。

3.2 RS影像監(jiān)測(cè)

RS影像具有反映情況客觀、準(zhǔn)確、時(shí)效性高等特點(diǎn)，為我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)和監(jiān)督執(zhí)法提供了一種系統(tǒng)有效的高技術(shù)手段，在城市規(guī)劃建設(shè)管理中可以起到重要的作用，在違法建設(shè)監(jiān)測(cè)方面可以發(fā)揮良好的成效。利用不同時(shí)相的高空間分辨率衛(wèi)星RS影像，采用野外實(shí)測(cè)高精度地面控制點(diǎn)對(duì)衛(wèi)星影像進(jìn)行幾何糾正;對(duì)進(jìn)行校正后的影像進(jìn)行鑲嵌、裁剪、掩膜以及調(diào)色等預(yù)處理工作;利用ERDASIMAGINE9.0、Photo shop、Arc GIS等軟件對(duì)影像進(jìn)行處理和信息分類提取等工作，獲取工作區(qū)內(nèi)建筑物及設(shè)施變化圖斑的位置、面積以及分布狀況等信息;通過(guò)人工檢查判斷影像分析處理結(jié)果的正確性;以人工勾繪和計(jì)算機(jī)柵格數(shù)據(jù)矢量化相結(jié)合的方式分析整理整個(gè)工作區(qū)違建設(shè)施影像圖斑數(shù)據(jù);對(duì)圖斑數(shù)據(jù)進(jìn)行拓?fù)錂z查、合并、拼接以及編碼等整理工作，建立工作區(qū)違建圖斑數(shù)據(jù)庫(kù);最后統(tǒng)計(jì)工作區(qū)內(nèi)的違法建筑及設(shè)施等的屬性信息。首先由該市規(guī)劃建設(shè)監(jiān)察大隊(duì)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)以及掌握的實(shí)際情況，對(duì)提交的差異結(jié)果進(jìn)行初審。通過(guò)初審，將明顯不屬于違法違章、違規(guī)情節(jié)較輕、非監(jiān)測(cè)重點(diǎn)、法律界限模糊等差異變化進(jìn)行剔除，并根據(jù)需要對(duì)比較難定性的進(jìn)行實(shí)地勘查，以達(dá)到明確監(jiān)測(cè)目標(biāo)，提高監(jiān)測(cè)工作質(zhì)量的目的。

3.3? 積極開展綜合整治從源頭上減少違規(guī)規(guī)章建設(shè)

一是按照屬地管理和堵疏結(jié)合的原則，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民依法依規(guī)建房。及時(shí)研究制定有關(guān)管理辦法，對(duì)“城中村”、特別是新劃入城市規(guī)劃區(qū)村（鎮(zhèn)）居民宅基地的建設(shè)審批管理問(wèn)題等進(jìn)行明確，解決職權(quán)不清群眾“辦事難”的問(wèn)題;結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃的實(shí)施，及時(shí)進(jìn)行區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)群眾的實(shí)際合理建設(shè)需要實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中審批;明確責(zé)任到鎮(zhèn)、村、組干部，充分發(fā)揮“村規(guī)民約”的約束作用，督促依法建房。二是統(tǒng)籌加快城郊建設(shè)，對(duì)外來(lái)人口比較集中的區(qū)域，進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)，規(guī)范出租用房。對(duì)工業(yè)園區(qū)和外來(lái)務(wù)工人員聚集的地區(qū)，可考慮在工業(yè)園區(qū)中劃出一定地塊用于建造專供外來(lái)務(wù)工人員居住的宿舍，既能解決中小企業(yè)的用地困難，又能減輕外來(lái)人口居住點(diǎn)建設(shè)的壓力。三是建立健全針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，建立合理的征地補(bǔ)償費(fèi)支配機(jī)制和失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制;重視失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，提高失地青壯年農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，確保生活水平不降低。

4? 結(jié)語(yǔ)

城市建設(shè)規(guī)劃存在的違規(guī)違章問(wèn)題是一個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題，治理城市規(guī)劃建設(shè)違規(guī)違章行為是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多管齊下打好組合拳，才能有效解決這一城市管理難題。

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