蔣李 胡馨月

隨著國內(nèi)新冠肺炎疫情基本得到控制及復(fù)工復(fù)產(chǎn)有序推進(jìn)，如何持續(xù)挖掘經(jīng)濟增長新動能，成為了熱議話題。

針對這一問題，支點財經(jīng)專訪了中國發(fā)展基金會副理事長、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦。

在劉世錦看來，都市圈建設(shè)將是中國經(jīng)濟穩(wěn)增長和高質(zhì)量發(fā)展的新引擎，“都市圈建設(shè)每年能為全國經(jīng)濟增長提供至少0.5-1個百分點的動能，不僅能應(yīng)對疫情沖擊，更能為相當(dāng)長時期的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有利支撐”。

短期政策應(yīng)集中于“恢復(fù)”“救助”“避險”

支點財經(jīng)：如何看待疫情對中國經(jīng)濟的影響？

劉世錦：之前我的預(yù)期是一季度經(jīng)濟會呈現(xiàn)一定幅度的負(fù)增長，二季度恢復(fù)正常，三四季度加把勁，可能大部分甚至全部補上一季度的缺口。但從近期情況看，需要有應(yīng)對更困難局面的準(zhǔn)備。

歐美等發(fā)達(dá)國家疫情進(jìn)入加速上升階段，經(jīng)濟部分或幾乎全部停擺。而且在海外疫情應(yīng)對模式下，即使回落，恐怕也難以像中國一樣短期清零。如果疫情延續(xù)到下半年甚至跨年度，對全球經(jīng)濟沖擊會更大。

全球經(jīng)濟受到?jīng)_擊，對我國的影響不可低估。在這一背景下，中國經(jīng)濟能夠穩(wěn)住，并保持一個適度的正增長，就是很大的勝利。

支點財經(jīng)：如何應(yīng)對短期內(nèi)疫情對中國經(jīng)濟的影響？

劉世錦：一是“恢復(fù)”，把被疫情打斷了的產(chǎn)業(yè)循環(huán)和經(jīng)濟秩序恢復(fù)起來。當(dāng)務(wù)之急，是使受沖擊最大的服務(wù)業(yè)能夠有效運轉(zhuǎn)起來。

二是“救助”，幫助那些處境艱難的中小企業(yè)和低收入人群。比如通過減免稅費降低中小企業(yè)的固定成本；對疫情沖擊大的群體，對無工作、無收入的群體，甚至可以直接發(fā)放貨幣補貼。

三是“避險”，就是防控經(jīng)濟中已有結(jié)構(gòu)性矛盾可能引起的風(fēng)險，防止“老矛盾引發(fā)新問題”。

貨幣政策應(yīng)注重兩個目標(biāo)，一是經(jīng)濟運行保持充足的流動性，二是適度降低融資成本。近期央行已采取諸多有效措施，未來還有較大空間。

支點財經(jīng)：如何看待疫情背景下“新基建”對于經(jīng)濟的提振作用？

劉世錦：以數(shù)字基建為主的“新基建”，本質(zhì)上屬于新技術(shù)驅(qū)動的新產(chǎn)業(yè)，前程遠(yuǎn)大。但是，發(fā)展快一點還是慢一點，要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，不大適合作為短期刺激政策工具。

其原因在于，“新基建”與“鐵公機”類的“老基建”在技術(shù)屬性、投資方式和運行機制上有明顯區(qū)別。

“老基建”大部分屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。雖然也有低效問題，但通常確定性強，比如從市區(qū)到機場，修一條高速路不會錯到哪里去。而“新基建”大都是成長中的新技術(shù)，技術(shù)路線和市場前景存在不確定性風(fēng)險，應(yīng)該汲取以往這方面的教訓(xùn)，防止一哄而起。

都市圈建設(shè)：最大的“結(jié)構(gòu)性潛能”

支點財經(jīng)：除刺激政策外，還有沒有更合理且管用的長效應(yīng)對措施？

劉世錦：前段時間討論中國經(jīng)濟增速，有觀點主張通過大力度刺激政策“保六”。但是，如果中國遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的增速靠的是刺激政策，那么發(fā)達(dá)經(jīng)濟體這些年空前寬松的宏觀政策，至少也應(yīng)該將其增速保持在6%以上。

我認(rèn)為中國經(jīng)濟遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的增速，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能。通俗地說，是作為一個后發(fā)經(jīng)濟體，在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)升級、城市化進(jìn)程等方面的發(fā)展?jié)撃堋?/p>

發(fā)達(dá)經(jīng)濟體之所以對宏觀刺激政策有更多依賴，因為它們的結(jié)構(gòu)性潛能已經(jīng)很少了，增長主要靠“更新性需求”拉動，如房子破了，需要翻修，汽車舊了，需要買新的，靠這些去維持經(jīng)濟增長。

中國則不同，如果我們某個時候不得不主要依賴刺激政策維持增長，應(yīng)該是已經(jīng)進(jìn)入低速增長期了。中國目前還有結(jié)構(gòu)性潛能可用，還沒有到山窮水盡、不得不主要依賴刺激政策的地步。

中國高速增長在相當(dāng)長時期內(nèi)，靠的是基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動。進(jìn)入中速增長期后，結(jié)構(gòu)性潛能的內(nèi)容將發(fā)生很大變化。在我看來，從空間角度看，今后5到10年，最大的結(jié)構(gòu)性潛能是都市圈的發(fā)展。

支點財經(jīng)：可否具體闡述下都市圈概念，以及都市圈建設(shè)的意義所在？

劉世錦：近幾年，中國城市化的突出特點，是人口向一線城市和內(nèi)地若干中心城市集聚。集聚效應(yīng)加強、生產(chǎn)率提升，是城市化進(jìn)程的一幅畫面，但另一幅畫面，則是大型、超大型城市的內(nèi)部矛盾加劇。

譬如，大型、超大型城市房價飆升，一定程度上會帶高城市運營成本，使得產(chǎn)業(yè)競爭力受損。制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)由于成本壓力不得不從城市核心區(qū)退出，面臨既要降低成本，又不能遠(yuǎn)離供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的兩難選擇。

當(dāng)然，有些企業(yè)已經(jīng)開始調(diào)整產(chǎn)業(yè)配置，典型案例是華為的部分業(yè)務(wù)由深圳轉(zhuǎn)到東莞的松山湖，但大量企業(yè)未必有這樣好的機會和條件。

此外，隨著城市核心區(qū)人口密度增加，除高房價外，擁堵、污染、生活環(huán)境品質(zhì)下降等問題均存在，居民實際生活質(zhì)量感受與收入消費水平的提高并不對應(yīng)。

中國的城鎮(zhèn)化率已突破60%，還有大約20個百分點的上升空間。如果上述矛盾無法解決或有所緩解，對于將要進(jìn)城的農(nóng)村人口和其他城市人口來說，集聚效率最高的大型、超大型城市已經(jīng)騰不出多少空間了。

因此，加快都市圈建設(shè)是一個必然選項，準(zhǔn)確地說，是被逼出來的、不得不采取的選項。

所謂都市圈，在空間形態(tài)上，簡單地說，就是在一小時通勤圈內(nèi)，或在已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(nèi)（不同地理環(huán)境有較大彈性），發(fā)展起一批小鎮(zhèn)或若干小城，相互連接后形成新的城市網(wǎng)絡(luò)體系。

都市圈建設(shè)的好處有以下幾點。

其一，從增長動能角度看，小鎮(zhèn)小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有制造業(yè)投資，這些都會形成可觀的需求增長空間。

其二，對成本敏感的制造業(yè)、中低端服務(wù)業(yè)企業(yè)，將轉(zhuǎn)至都市圈的小鎮(zhèn)小城，在降低成本同時，也可以繼續(xù)分享專業(yè)化分工體系的好處。

其三，人口就業(yè)居住結(jié)構(gòu)也得發(fā)生重要改變。由核心區(qū)轉(zhuǎn)到小鎮(zhèn)小城的部分產(chǎn)業(yè)可以“帶走”配套的就業(yè)人口，并吸收大量農(nóng)村進(jìn)城和其他城市轉(zhuǎn)入的人口。此外，城市核心區(qū)已退出一線崗位的老齡化人口也可轉(zhuǎn)至小鎮(zhèn)小城，并形成養(yǎng)老特色的新社區(qū)。

還有不少“硬骨頭”要啃

支點財經(jīng)：都市圈建設(shè)過程中面臨哪些阻力？應(yīng)如何應(yīng)對？

劉世錦：回到現(xiàn)實，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機制方面的阻力與約束，這就需要繼續(xù)深化改革。

首先，要加快大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地制度改革。黨的十八屆三中全會明確提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)、同等入市，同時也要創(chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。面對都市圈建設(shè)的緊迫需求，農(nóng)村土地制度改革亟須提速。除特定公共用途要由國家征地外，一般應(yīng)通過集體土地直接入市滿足需求。

譬如，有觀點認(rèn)為宅基地屬于集體財產(chǎn)，只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但依此邏輯，國家所有土地也只能在國有單位之間流轉(zhuǎn)，還有什么房地產(chǎn)市場？如果農(nóng)村集體土地不進(jìn)入市場，不流轉(zhuǎn)、不交易，農(nóng)民利益是多少都搞不清楚，更談不上真正保護農(nóng)民利益。因此，在農(nóng)村土地制度改革、都市圈建設(shè)的大框架下，應(yīng)給農(nóng)民的權(quán)利要給，應(yīng)繳的稅費要繳，不符合規(guī)劃的都要糾正。

第二，完善農(nóng)村人口社會保障體系。過去很長時期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障。對農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，人們擔(dān)心的是會不會有農(nóng)民居無定所。

這種擔(dān)憂在過去是有道理的，但隨著市場經(jīng)濟的成熟，我們完全可以用現(xiàn)代社會保障體系替代這種原始、低效的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來，將農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，優(yōu)先用于完善農(nóng)村人口社保體系，使農(nóng)村人口與城里人一樣，由更為穩(wěn)定的社會保障體系進(jìn)行托底。

第三，防范以權(quán)謀私的腐敗行為。近年來反腐力度加大，情況好轉(zhuǎn)，但制度建設(shè)、政策措施必須走在前面。可對一定級別的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋交易行為實行嚴(yán)格審查制度，增強透明度和社會監(jiān)督。對相關(guān)腐敗案件從嚴(yán)懲處、加強曝光，起到警示作用。

第四，推動農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)改革。長期以來，農(nóng)村基層組織治理能力相對不足，集體財產(chǎn)收入被侵占的事例時有披露。此外，傳統(tǒng)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也勢在必行。所以，在都市圈建設(shè)過程中，要加強相關(guān)農(nóng)村基層組織建設(shè)，認(rèn)可并保障農(nóng)民合法權(quán)益，加強監(jiān)督監(jiān)管。

第五，都市圈建設(shè)，應(yīng)在空間規(guī)劃的思路、機制和方法上作出必要調(diào)整和完善，有些地方可能需要重新規(guī)劃。

空間規(guī)劃很重要，但任何規(guī)劃都是人制定的，人的認(rèn)識具有局限性，也會出錯，因此規(guī)劃的調(diào)整和糾錯機制不可缺少。這并非否定或削弱規(guī)劃的重要性，而是增強規(guī)劃的權(quán)威性，尊重來自市場、社會和實踐的信息。

比如，大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)大量“違規(guī)”的城中村，而這些城中村為眾多外來人口特別是農(nóng)民工提供了低成本居所，對城市發(fā)展、競爭力提升起到了重要作用——那么，到底是原有規(guī)劃錯了，還是這些群眾的選擇錯了？

又如，近年為推動區(qū)域平衡發(fā)展，對人口流出的部分中西部地區(qū)，分配了較多的建設(shè)用地指標(biāo)，利用率卻不高；而對人口流入大的東南沿海地區(qū)，分配的建設(shè)用地指標(biāo)相對較少，導(dǎo)致有項目但缺土地——上述政策導(dǎo)向是否符合市場化、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，是否真正有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也需要反思并作出調(diào)整。

以上幾個方面的改革都很重要，但都不容易。在此前提下，應(yīng)當(dāng)給地方、基層、企業(yè)和個人更大的自主選擇空間。究竟什么樣的做法適合國情、省情、市情，往往需要通過大量試錯、糾錯才能找到辦法。

支點財經(jīng)：都市圈建設(shè)，還需要配套哪些改革措施？

劉世錦：相對于短期刺激政策，改革通常被認(rèn)為是慢變量。事實證明，在特定時期，如果相關(guān)條件具備，與發(fā)展方向契合的改革措施也能成為快變量。更重要的是，這類措施所激發(fā)的動能不僅體量更大，而且效率更高、可持續(xù)性更強。

在此意義上，可考慮推出一攬子改革發(fā)展計劃。

第一，針對人口持續(xù)流入、發(fā)展?jié)撃艽蟮拇蟪鞘谢虺鞘腥?，可加快制定或修訂都市圈建設(shè)規(guī)劃并盡早公布，起到提振信心、穩(wěn)定預(yù)期的作用。

第二，開工建設(shè)一批前期準(zhǔn)備充分的都市圈軌道交通、通信工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

第三，著手分期建設(shè)主要面向外來人口特別是農(nóng)村進(jìn)城人口的安居房工程。

第四，推動農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，選擇若干小鎮(zhèn)，開展核心城市老齡人口下鄉(xiāng)養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)試點建設(shè)。

第五，引導(dǎo)核心城市內(nèi)部分制造業(yè)、服務(wù)業(yè)疏解到低成本區(qū)域，通過產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型升級，逐步形成核心競爭力突出的專業(yè)化小鎮(zhèn)。

第六，相應(yīng)加快都市圈小鎮(zhèn)小城商場、餐飲旅館、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、文化娛樂等基本公共服務(wù)和配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

第七，調(diào)整戶籍政策和其他人口流動管理政策，為外來人口在都市圈小鎮(zhèn)小城安居樂業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)營造有利環(huán)境。

第八，選擇粵港澳大灣區(qū)和若干發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖鞘凶鳛槎际腥Ω母锇l(fā)展綜合試驗區(qū)，率先突破，取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。