趙辰霖 徐菁媛

【政策之窗】

? 粵港制度的差異影響了雙方合作的效率和產(chǎn)出。

? 政府在合作中應(yīng)該重視與立法和司法部門間的關(guān)系，以減少合作過程中的摩擦。

? 政府需制定應(yīng)對(duì)潛在摩擦的預(yù)案，避免合作中的預(yù)算超支和工期延誤。

? 跨境合作需打破“協(xié)同計(jì)劃，各自實(shí)施”的現(xiàn)狀，提高參與者間的相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)合作效率的提升。

一、研究背景

珠江三角洲城市群是我國(guó)開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一。在過去20年間，該區(qū)域內(nèi)城市個(gè)體間的協(xié)同治理已經(jīng)全面普及，其中粵港兩地多樣化、深層次的協(xié)同治理成果最為突出。隨著協(xié)同合作需求的不斷深化，中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，并提出將大灣區(qū)建設(shè)成為國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的戰(zhàn)略目標(biāo)。此項(xiàng)政策的實(shí)施使理解珠三角地區(qū)的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)變得愈發(fā)重要，而粵港兩地協(xié)同治理的豐富經(jīng)驗(yàn)對(duì)大灣區(qū)的未來發(fā)展有著極為重要的啟示意義。

自1997年香港回歸以來，粵港兩地政府選擇性地采用了以常設(shè)協(xié)作機(jī)構(gòu)、外部采購(gòu)協(xié)議、聯(lián)席會(huì)議制度為代表的三種協(xié)同治理模式，以滿足粵港之間不同層次的治理需求。常設(shè)協(xié)作機(jī)構(gòu)主要被應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施的共建、共治和共享。來自廣東、香港和中央政府的交通行政機(jī)構(gòu)作為常設(shè)協(xié)作機(jī)構(gòu)的主要參與者，共同參與到跨境大型基建的建設(shè)、維護(hù)和管理中。其中有代表性的合作項(xiàng)目包括港珠澳大橋、粵港高速鐵路等。長(zhǎng)期合同外包模式指的是協(xié)同雙(多)方將自己的公共服務(wù)和治理需求以周期合約的方式全權(quán)委托其中一方負(fù)責(zé)。在粵港間的協(xié)同治理中，長(zhǎng)期合同外包模式主要用于從合作方購(gòu)買公共服務(wù)，比如跨境供水、食品安全和供應(yīng)、電力供應(yīng)等，其參與者主要包括：香港特區(qū)食物及衛(wèi)生局、環(huán)境局以及廣東省和國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、水利局等。聯(lián)席會(huì)議制度作為粵港政府協(xié)同合作的制度創(chuàng)新，是粵港協(xié)同治理從社會(huì)需求躍升至府際合作的制度保障，其牽頭人包括廣東省省長(zhǎng)和香港行政長(zhǎng)官在內(nèi)的高級(jí)政府官員。經(jīng)過多年的發(fā)展，聯(lián)席會(huì)議在研討經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，兼顧了諸多民生領(lǐng)域的治理議題，例如環(huán)境、教育、醫(yī)療、交通和經(jīng)貿(mào)等。

基于過去20多年的粵港合作經(jīng)驗(yàn)，如何進(jìn)一步提升協(xié)同行動(dòng)能力始終是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)有文獻(xiàn)將影響協(xié)同行動(dòng)能力的主要因素歸納為信任、知識(shí)、資源、領(lǐng)導(dǎo)力(孟華，2019；Emerson et al.，2012)，但這些研究所探討的案例通常是在相似或者相同政治和制度背景下所展開的合作(Booher，2004；Borrs，2007；Donahue et al.，2013；Westman & Broto，2018；Yi et al.，2018)，卻鮮有研究關(guān)注存在制度差異的府際協(xié)同治理。而“一國(guó)兩制”框架下的粵港合作提供了全面分析“制度因素”對(duì)協(xié)同治理影響的研究契機(jī)。

本文首先通過回顧協(xié)同治理有關(guān)文獻(xiàn)闡明“程序和制度因素”的基本定義，然后在協(xié)同治理理論下解釋該因素與協(xié)同行動(dòng)力之間關(guān)系。通過文本分析和深度訪談，探究程序和制度因素在協(xié)同行動(dòng)力構(gòu)建中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。最后，在理解參與者存在程序和制度差異的基礎(chǔ)上，在結(jié)論部分建議區(qū)內(nèi)決策者應(yīng)在未來的協(xié)同治理中，將參與者間的程序和制度差異予以充分考量，以更有效地貫徹和落實(shí)《港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中所提出的治理目標(biāo)。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)理論探討

盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞“Collaborative Governance”展開了較為廣泛的論述，但對(duì)其概念還尚未達(dá)成統(tǒng)一。英文文獻(xiàn)中通常用“Collaborative Governance”作為協(xié)同治理的關(guān)鍵詞。而這一概念在中文文獻(xiàn)中則被概括為“合作治理”“協(xié)商治理”“協(xié)作治理”和“協(xié)同治理”等術(shù)語(李婷婷，2018)。顏佳華和呂煒(2015)先后從治理的主體、方式和機(jī)制出發(fā)，認(rèn)為這四個(gè)概念的區(qū)別在于“合作治理”是一種較為自由的治理模式，具體指政府、私人部門和公民個(gè)人在公共治理中應(yīng)遵循平等自愿的原則，并通過權(quán)力共享和相互合作，打破傳統(tǒng)意義上全能政府自上而下的治理模式；“協(xié)商治理”則指政府和社會(huì)通過多種渠道溝通彼此立場(chǎng)，以提高公共決策的合理性，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化公共服務(wù)和維護(hù)公眾利益的治理目標(biāo)?！皡f(xié)作治理”是實(shí)現(xiàn)各方共同目標(biāo)的一種分權(quán)治理模式，其本質(zhì)是公共治理的參與者在遵循博弈原則的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)和配合，但在執(zhí)行的過程中需要一定程度的資源共享；而“協(xié)同治理”立足于利益相關(guān)者的共識(shí)，通過共享權(quán)力和資源保證整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定和秩序，并強(qiáng)調(diào)最終目的是實(shí)現(xiàn)治理能力的超越與發(fā)展。

在西方公共管理的文獻(xiàn)中，協(xié)同治理促使人們建設(shè)性地跨越公共部門、政府等級(jí)以及公共、私人和公民組織的邊界，從而達(dá)到本不能或不易達(dá)到的公共治理目標(biāo)(Ansell & Gash，2008)。呂志奎(2017)全面地歸納總結(jié)了國(guó)外協(xié)同治理文獻(xiàn)存在的六個(gè)研究脈絡(luò)，即契約主義、公民主義、社會(huì)建構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)治理、公共價(jià)值和動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，并進(jìn)一步提出構(gòu)建國(guó)內(nèi)本土化的協(xié)同治理理論，以適應(yīng)和滿足環(huán)境的變化和治理的需求。與西方國(guó)家不同，我國(guó)社會(huì)組織和公民個(gè)人尚不具備全面、深入?yún)⑴c國(guó)家治理的空間、資源與主體能力，所以在過去、目前乃至未來一段時(shí)期中，協(xié)同治理的實(shí)踐更多地發(fā)生于政府層面的公共治理領(lǐng)域(丁忠毅，2017)。目前，國(guó)內(nèi)已有大量文獻(xiàn)對(duì)協(xié)同治理的理論發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理和闡述(鄭巧、肖文濤，2008；孫柏瑛、李卓青，2008；姜士偉，2013；郭道久，2016；鎖利銘等，2018)。追溯該理論的發(fā)展源頭，國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“多中心理論”為協(xié)同治理提供了理論支持(王志剛，2009)，而另一些學(xué)者則傾向于認(rèn)為協(xié)同治理是“協(xié)同學(xué)”在社會(huì)科學(xué)中的運(yùn)用(徐嫣、宋世明，2016)。周志忍和蔣敏娟(2013)從政府治理過程的角度，將我國(guó)諸多的協(xié)同治理實(shí)踐系統(tǒng)地劃分為三個(gè)類別：以中央權(quán)威促進(jìn)的縱向協(xié)同模式，部門間的橫向協(xié)同模式，以及圍繞治理目標(biāo)臨時(shí)組成的條塊化橫向協(xié)同模式。

協(xié)同治理理論已實(shí)踐于我國(guó)的公共政策和管理的諸多領(lǐng)域，如城市治理、公共危機(jī)、環(huán)境治理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等(Jing & Hu，2017；Ran & Qi，2016；Huang et al.，2017；李永亮，2015；郭鵬等，2017；周偉，2018)。姬兆亮(2013)探討了在我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展中引入?yún)f(xié)同治理理論的可行路徑，并主張通過構(gòu)建以政府為主體的協(xié)同治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)同行動(dòng)的普及化和本土化。王勇(2009)分析了協(xié)同治理在我國(guó)域內(nèi)水資源管理中的實(shí)際效用，并指出構(gòu)建協(xié)同機(jī)制對(duì)于防治跨流域水污染的重要性。馬捷和鎖利銘(2010)以跨區(qū)域水治理為背景，提出由于我國(guó)的區(qū)域發(fā)展水平、政府行政體制、公民社會(huì)環(huán)境和資源稟賦與發(fā)達(dá)國(guó)家有巨大差異，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)應(yīng)按照包含自上而下不同層次的各個(gè)部門。與此同時(shí)，他們還建議為各種利益相關(guān)方建立橫向的行動(dòng)規(guī)則，以便為公共政策的制定和實(shí)施提供基礎(chǔ)。

協(xié)同治理同樣作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的重要手段受到學(xué)界的日益關(guān)注。與之相關(guān)的研究領(lǐng)域主要包括：區(qū)域劃歸、府際協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、行政改革和跨部門協(xié)作(張緊跟，2009)。葉林(2010)和李響(2011)分別以珠三角地區(qū)的粵港合作和長(zhǎng)三角16個(gè)主要城市的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)為背景，提出區(qū)域一體化合作已經(jīng)成為我國(guó)地方政府治理和推進(jìn)公共政策的主要手段之一。歐黎明和朱秦(2009)提出在區(qū)域一體化發(fā)展的背景下，在參與者之間建立信任是提升協(xié)同治理能力的關(guān)鍵。鎖利銘等(2013)以珠三角9+2城市群為背景，解釋了地方政府跨界政策網(wǎng)絡(luò)的形成過程，并指出實(shí)現(xiàn)信息互通和建立信任關(guān)系，能夠降低地方政府正式和非正式合作關(guān)系中的交易成本。鎖利銘和廖臻(2019)利用制度性集體行動(dòng)框架中的不同緯度，對(duì)京津冀府際聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行動(dòng)靜態(tài)分析，提出聯(lián)席會(huì)議制度作為府際協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的一種形式，是促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的重要工具。

(二)協(xié)同治理能力建設(shè)

協(xié)同治理能力決定公共服務(wù)的質(zhì)量和政策實(shí)施能否成功。在構(gòu)建協(xié)同機(jī)制的過程中，建立和提高參與者間協(xié)同行動(dòng)的能力與政策實(shí)施的過程和結(jié)果直接相關(guān)(Emerson et al.，2012；丁忠毅，2017)。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從政策的視角將協(xié)同行動(dòng)力與協(xié)同結(jié)果掛鉤，但對(duì)構(gòu)成該能力的要素沒有明確的分類研究(李婷婷，2018)。而以柯克·愛默生(Kirk Emerson)等為代表的學(xué)者將信任、領(lǐng)導(dǎo)力、知識(shí)、資源和制度設(shè)計(jì)概括為構(gòu)成協(xié)同行動(dòng)力的要素，并提出信任和領(lǐng)導(dǎo)力是促使各方積極參與協(xié)同行動(dòng)的主要因素，且對(duì)協(xié)同行動(dòng)能力的建設(shè)和協(xié)同結(jié)果有顯著的正向影響(Emerson et al.，2012；秦長(zhǎng)江，2015)。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)信任、領(lǐng)導(dǎo)力、知識(shí)和資源供給展開了全面而深入的討論，但對(duì)程序與制度設(shè)計(jì)因素的研究卻只是淺嘗輒止，大多僅停留在概括性的描述階段。這是由于協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的實(shí)施大多都在擁有相似甚至相同程序和制度設(shè)計(jì)的參與者間展開(Yang，2017；Yi et al.，2018)，而參與者存在異同程序和制度因素的協(xié)同治理案例卻鮮有發(fā)生。

(三)程序與制度設(shè)計(jì)因素

彼得·林(Peter S. Ring)和安德魯·范德文(Andrew H. Van De Ven)(Ring & Van De Ven，1994)認(rèn)為，協(xié)同治理中的程序和制度設(shè)計(jì)主要指參與者之間的談判模式，而不同的談判模式對(duì)參與者的行為有顯著影響。通過在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中靈活使用正式和非正式的談判程序，參與者更容易建立彼此間的信任或?qū)χ卫砟繕?biāo)迅速達(dá)成一致。在實(shí)現(xiàn)信任的基礎(chǔ)上，參與者可以通過簽訂正式的文本協(xié)議，以明確伙伴關(guān)系并確保承諾的有效性。約翰·布萊森(John M. Bryson)等(Bryson et al.，2006)認(rèn)為程序和制度設(shè)計(jì)的主要作用是構(gòu)建協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部決策機(jī)制，而高效的決策機(jī)制往往被證明可以使協(xié)同行動(dòng)的結(jié)果更符合預(yù)期。安瑪麗·湯姆森(Ann Marie Thomson)和詹姆斯·佩里(James L. Perry)(Thomson & Perry，2006)認(rèn)為協(xié)同機(jī)制發(fā)起時(shí)自然形成的協(xié)商方式與執(zhí)行力低效有直接關(guān)系。只有當(dāng)參與各方實(shí)現(xiàn)平等溝通和談判，并在決策、行為規(guī)范、議程設(shè)置、權(quán)力分享等方面頒布明確的協(xié)議和規(guī)則，才能有效地推動(dòng)協(xié)同行動(dòng)。柯克·愛默生等(Emerson et al.，2012)所討論的程序和制度設(shè)計(jì)因素主要是指正式的文件和非正式的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。布林頓·密爾沃德(H. Brinton Milward)和基思·普羅萬(Keith G. Provan)(Milward & Provan，2006)建議協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為日常工作制定透明的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和規(guī)章協(xié)議。

作為程序和制度因素的重要組成部分，正式程序包括法律法規(guī)、合同契約和管理規(guī)則。正式程序通常適用于建立、約束和管理靜態(tài)的合作機(jī)制，并通過授權(quán)參與者加入?yún)f(xié)同行動(dòng)的合法性來保障協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出。陳斌等(Chen et al.，2015)以泛珠三角省際合作為背景，對(duì)此觀點(diǎn)做出討論，認(rèn)為正式程序中不同形式的文件對(duì)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的形成起到了推動(dòng)作用。在協(xié)同治理這個(gè)特殊的語境下，本文中所指的法律文件是一個(gè)系統(tǒng)的存在，它由政府或立法機(jī)關(guān)起草，用來監(jiān)管和影響參與者在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的決策和行動(dòng)。合同協(xié)議確定了參與者在協(xié)同治理過程中的合法身份、作用角色和法律責(zé)任。最后，管理規(guī)則是參與者根據(jù)自身在協(xié)同行動(dòng)中的角色所制定的，其目的是確保決策能夠在協(xié)同行動(dòng)中得到全面的執(zhí)行。

與正式程序?qū)?yīng)，非正式程序在本文中指直接參與者和間接參與者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系(Relational Dynamics)。直接參與者指的是協(xié)同行動(dòng)中參與決策和執(zhí)行過程的持份者，通常是與治理目標(biāo)有直接權(quán)責(zé)關(guān)系的行政機(jī)構(gòu)。而間接參與者指不直接負(fù)責(zé)協(xié)同行動(dòng)具體實(shí)施的部門，包括立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和其他輔助類的行政機(jī)構(gòu)。此類部門參與協(xié)同行動(dòng)的可能性和對(duì)協(xié)同行動(dòng)的影響力往往取決于政治制度的安排。具體來說，間接參與者可以通過對(duì)政府行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制衡來實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)同行動(dòng)的影響。立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)在行使對(duì)行政機(jī)構(gòu)監(jiān)督、建議和裁判等權(quán)力的過程中，有可能影響行政機(jī)構(gòu)在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)同行動(dòng)力，進(jìn)而導(dǎo)致協(xié)同產(chǎn)出低于預(yù)期。關(guān)于此種非正式程序?qū)f(xié)同網(wǎng)絡(luò)的影響，陳斌等(Chen et al.，2019)以泛珠三角政府間的跨區(qū)合作為背景，指出“一國(guó)兩制”下港澳特區(qū)與內(nèi)地的制度差異會(huì)導(dǎo)致一定的合作風(fēng)險(xiǎn)。他們進(jìn)一步建議建立有效的信息互通機(jī)制以緩解因制度不同所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)、分工和執(zhí)行成本。

(四)理論分析框架

本文將程序和制度設(shè)計(jì)分為兩個(gè)類別，即正式程序和非正式程序，并檢驗(yàn)其對(duì)于協(xié)同行動(dòng)是否存在影響。通過上述文獻(xiàn)回顧，本文首先將正式程序細(xì)分為法律法規(guī)、合同契約和管理規(guī)則，并將非正式程序劃分為直接參與協(xié)同行動(dòng)的行政機(jī)構(gòu)與立法、司法等間接參與機(jī)構(gòu)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。其次，本文將協(xié)同行動(dòng)細(xì)分為行動(dòng)過程和行動(dòng)產(chǎn)出兩個(gè)部分。行動(dòng)過程以參與者在決策和執(zhí)行階段的合作是否順暢為指標(biāo)，意圖了解協(xié)同行動(dòng)的效率是否受程序和制度因素影響。而行動(dòng)產(chǎn)出則以財(cái)務(wù)支出和實(shí)施績(jī)效為評(píng)估指標(biāo)，觀察協(xié)同行動(dòng)的結(jié)果是否與初始目標(biāo)一致。

三、研究案例和研究方法

(一)研究案例

基于粵港合作的歷史背景，我們梳理了兩地在不同議題上的合作案例，并參照理查德·費(fèi)洛克(Richard C. Feiock)(Feiock，2013)提出的機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)協(xié)同機(jī)制(Collaborative Mechanisms for Addressing Institutional Collective Actions)，將這些案例進(jìn)一步歸納為以下三類(見表1)。

表1 粵港合作案例的主要類別

資料來源：作者自制。

在本文選取的三個(gè)案例中，港珠澳大橋的籌劃和建設(shè)涉及了香港、澳門和內(nèi)地工作組多層政府機(jī)構(gòu)的廣泛參與。這一基礎(chǔ)設(shè)施原計(jì)劃投資381億人民幣，于2009年12月開工。但從結(jié)果來看，港珠澳大橋的決策時(shí)間、實(shí)施規(guī)模和建設(shè)成本都遠(yuǎn)超最初的估計(jì)，使其成為內(nèi)地和香港協(xié)同治理領(lǐng)域很有分析價(jià)值的案例之一。東深供水工程是受中央政府支持并于1965年啟動(dòng)的跨境供水工程，50多年來，基本滿足香港社會(huì)的生產(chǎn)和生活用水需求。根據(jù)香港水務(wù)署發(fā)布的資料，截至2018年，東深供水工程輸送的水量已占香港總用水量的70-80%，總計(jì)達(dá)237億立方米。香港每年在東江水的采購(gòu)上花費(fèi)約40億港元，但水價(jià)和供水量仍然是兩地政府存在爭(zhēng)議的問題。珠三角空氣污染治理合作源于該地區(qū)自上個(gè)世紀(jì)以來一直遭受的空氣污染問題。2003年，兩地政府制訂了《珠江三角洲區(qū)域空氣質(zhì)素管理計(jì)劃》，就減少?gòu)U氣排放開展合作，并在珠江三角洲空氣質(zhì)素管理及監(jiān)察專責(zé)小組及周期性聯(lián)席會(huì)議的機(jī)制下跟進(jìn)相關(guān)工作。然而經(jīng)過十余年的合作，廣東和香港的空氣質(zhì)量仍未完全達(dá)到當(dāng)初所共同所設(shè)立的治理目標(biāo)(健康空氣行動(dòng)，2018)。時(shí)至今日，空氣污染仍然是整個(gè)珠三角地區(qū)府際合作重要的環(huán)境議題之一。

港珠澳大橋、東江—深圳供水工程及珠三角空氣污染協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)作為本文選取的三個(gè)具體研究案例分別代表了表1所總結(jié)的三種典型的協(xié)同治理形式。這三個(gè)案例均具備涉及兩種不同制度下多層級(jí)利益相關(guān)者的共同特點(diǎn)，且都對(duì)粵港兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財(cái)政管理和社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生了極為顯著的影響。同時(shí)，本文以三個(gè)合作案例中的典型問題為分析的切入點(diǎn)，通過以協(xié)同行動(dòng)的過程和產(chǎn)出為衡量指標(biāo)，探究程序和制度因素在構(gòu)建府際協(xié)同行動(dòng)力中所發(fā)揮的影響。

(二)研究方法

本文首先利用文本分析的結(jié)果確定程序和制度設(shè)計(jì)對(duì)協(xié)同行動(dòng)的影響是否存在，再通過將文本分析的結(jié)論轉(zhuǎn)化為訪談問題，試圖從知情受訪者處驗(yàn)證該結(jié)論是否可靠，并為研究結(jié)論收集更翔實(shí)的事實(shí)根據(jù)。文本分析框架詳見表2。通過將程序和制度設(shè)計(jì)下的六個(gè)子類與協(xié)同行動(dòng)下的四個(gè)子類建立聯(lián)系，首先將表2中的24組交叉關(guān)系轉(zhuǎn)化為24個(gè)編碼，而后在關(guān)于三個(gè)案例的總共217份文件中試圖找到能夠驗(yàn)證各組關(guān)系存在的證據(jù)。例如，在編碼簿中，編碼2的具體定義是：法律法規(guī)與協(xié)同過程中的執(zhí)行工作是否存在影響關(guān)系。在文本分析過程中，如果發(fā)現(xiàn)有文本印證了編碼2所代表的關(guān)系，即可判定該關(guān)系存在。以港珠澳大橋?yàn)槔高^文本中的表述“于2014年中，由于內(nèi)地改變了海砂出口程序，承建商需要重新辦理海砂出口執(zhí)照，影響進(jìn)度；及由2015年2月開始，內(nèi)地新環(huán)保法規(guī)禁止珠江口內(nèi)伶仃島附近開采海砂，影響填海工程進(jìn)度”，可以直接判定編碼2所代表的法律法規(guī)對(duì)協(xié)同過程的影響是真實(shí)存在的。

表2 案例分析框架

資料來源：作者自制。

四、研究發(fā)現(xiàn)：程序和制度因素對(duì)協(xié)同行動(dòng)的影響

基于分析結(jié)果，本文將粵港協(xié)同機(jī)制中的程序與制度因素與所選三個(gè)案例中存在的問題聯(lián)系起來(見表3)。結(jié)果顯示，以港珠澳大橋?yàn)榇淼某ＴO(shè)機(jī)構(gòu)模式由于涉及多層次的參與者并受制于各方不同的法律法規(guī)，最容易受到制度差異的影響。尤其是非正式程序(動(dòng)態(tài)關(guān)系因素)對(duì)協(xié)同行動(dòng)的過程和產(chǎn)出都有明顯作用。其次，通過橫向比較三個(gè)案例的分析結(jié)果，研究者發(fā)現(xiàn)非正式程序比正式程序?qū)f(xié)同行動(dòng)的兩個(gè)方面都產(chǎn)生了更多的影響。最后，通過合并三個(gè)案例中的發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)協(xié)同過程的不穩(wěn)定因素主要來自非正式程序，即立法和司法機(jī)構(gòu)與行政部門的動(dòng)態(tài)關(guān)系。而協(xié)同產(chǎn)出的波動(dòng)同樣來自非正式程序，但該指標(biāo)主要受行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部跨部門的動(dòng)態(tài)關(guān)系影響。下文將結(jié)合案例分析和深度采訪對(duì)這一文本分析結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步的闡述。

表3 程序和制度因素對(duì)協(xié)同行動(dòng)存在的影響

案例問題程序與制度設(shè)計(jì)港珠澳大橋東深供水工程珠三角空氣治理協(xié)同過程:※法律法規(guī)※協(xié)同產(chǎn)出:√合約協(xié)議※/√管理規(guī)定√※行政與立法※/√※※/√ 行政與司法√行政與行政※/√√√

資料來源：作者自制。

(一) 案例分析：港珠澳大橋

在港珠澳大橋的建設(shè)過程中，正式程序中的法律法規(guī)和管理規(guī)定對(duì)協(xié)同行動(dòng)產(chǎn)生了影響。首先，法律法規(guī)對(duì)行動(dòng)過程的直接影響可以體現(xiàn)為低于預(yù)期的行動(dòng)產(chǎn)出。例如，港珠澳大橋香港段的工期停滯與內(nèi)地政府執(zhí)行新環(huán)保法所帶來的建筑材料供應(yīng)失衡有關(guān)。在文本分析中，香港政府曾寫到：“2013年下旬，廣東省政府因應(yīng)環(huán)保理由調(diào)控了石場(chǎng)的開采量并整頓國(guó)內(nèi)部分石場(chǎng)，石料不足夠應(yīng)付工程進(jìn)度的需求；及由2015年2月開始，內(nèi)地禁止于珠江口內(nèi)伶仃島附近開采海砂，影響填海工程的進(jìn)度”(香港立法會(huì)，2015)。其次，順應(yīng)相關(guān)法律法規(guī)所制定的管理規(guī)定對(duì)行動(dòng)產(chǎn)出也有一定影響。例如，為了落實(shí)粵港兩地環(huán)境保護(hù)法例對(duì)中華白海豚的保護(hù)，大橋施工方出臺(tái)的管理規(guī)定以工期延后為代價(jià)，對(duì)工程船只的航速和頻次做出了限制，并為減少海底施工對(duì)水域污染而采用了價(jià)格更高的施工技術(shù)。

同時(shí)，非正式程序?qū)f(xié)同行動(dòng)同樣存在影響。從行動(dòng)過程來看，行政和立法機(jī)構(gòu)間的動(dòng)態(tài)關(guān)系影響了對(duì)港珠澳大橋的撥款進(jìn)程，進(jìn)而間接地影響了工期。在香港政府向立法會(huì)提交的說明文件中，發(fā)現(xiàn)港珠澳大橋主橋在建設(shè)過程中存在嚴(yán)重的財(cái)政超支現(xiàn)象。根據(jù)香港立法會(huì)公開的會(huì)議文本記錄，部分立法會(huì)議員在議會(huì)辯論過程中以質(zhì)詢?yōu)槭侄巫钃洗髽虻念~外撥款申請(qǐng)。根據(jù)時(shí)任香港立法會(huì)公務(wù)小組委員會(huì)主席盧偉國(guó)的發(fā)言記錄，香港政府當(dāng)局于2015年1月16日將港珠澳大橋的額外撥款申請(qǐng)?zhí)峤恢亮⒎〞?huì)，但在6月9日的會(huì)議上泛民主派議員通過動(dòng)議中止了是次撥款申請(qǐng)的審議程序。經(jīng)過反復(fù)拉鋸，此項(xiàng)撥款申請(qǐng)被拖延至2016年1月才獲得立法通過。深度訪談中來自廣東方面的受訪者也同意“香港立法會(huì)中的‘拉布’現(xiàn)象是導(dǎo)致大橋延遲通車的主要因素”這一說法。

行政和司法兩部門間動(dòng)態(tài)關(guān)系對(duì)協(xié)同行動(dòng)的影響體現(xiàn)在行動(dòng)產(chǎn)出中。文本分析發(fā)現(xiàn)，香港高等法院針對(duì)港珠澳大橋環(huán)境許可證的司法復(fù)核提高了工程的開支并顯著延誤了施工時(shí)間表。在2011年11月8日立法會(huì)審議的港珠澳大橋額外撥款申請(qǐng)中，香港政府指出司法復(fù)核所造成的延誤令大橋的本地工程費(fèi)用增加約65億港幣。這其中的主要原因包括修改施工方法以追趕被延誤的工程時(shí)間，以及應(yīng)對(duì)通貨膨脹所帶來的價(jià)格上升。而針對(duì)司法復(fù)核對(duì)工程進(jìn)度的影響，在2016年12月1日的立法會(huì)質(zhì)詢中，時(shí)任香港路政署署長(zhǎng)鐘錦華表示：“(港珠澳大橋)工程計(jì)劃因該宗司法覆核案件而延誤了1年”。

行政部門間的動(dòng)態(tài)關(guān)系也同樣影響了協(xié)同行動(dòng)。此種影響在港珠澳大橋的案例中表現(xiàn)為當(dāng)行政機(jī)構(gòu)在決策中因利益沖突導(dǎo)致了協(xié)同行動(dòng)遲遲無法得到執(zhí)行。例如，港珠澳大橋在1983年由香港商界首倡，但由于參建者在財(cái)務(wù)分擔(dān)的談判中無法取得一致，大橋的規(guī)劃和談判工作一直被擱置到2003年才初有進(jìn)展。然而，相關(guān)的協(xié)同行動(dòng)在2005年前后再度因?yàn)樽呔€問題被懸置。在針對(duì)大橋走線的談判中，廣東省希望采取雙Y方案將深圳包括在內(nèi)，為珠江東西岸的人口往來提供交通便利。而香港則更多考慮自身在珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)“領(lǐng)頭羊”角色，提議施行將深圳市排除在外的單Y方案。深度訪談中香港和廣東的受訪者也都證實(shí)了粵港行政機(jī)構(gòu)間的博弈過程，并指出項(xiàng)目最終得以進(jìn)入施工階段是得益于中央政府出面協(xié)調(diào)。

(二)案例分析：東江供水工程

在東江供水合約協(xié)議的簽署過程中，粵港兩地政府曾就協(xié)同產(chǎn)出的財(cái)政支出存在分歧。在當(dāng)前 “統(tǒng)包總額”的購(gòu)水方案下，香港每年以一定的價(jià)格買斷東江8.2億立方米的預(yù)留供水量。在重金一次性買斷年度供水配額的前提下，香港的實(shí)際引水量則按照當(dāng)年的現(xiàn)實(shí)使用量供給(王雨，2017)。這意味著香港政府每年都要為未使用的供水量浪費(fèi)大量金錢。根據(jù)香港水務(wù)署發(fā)布的數(shù)據(jù)，僅在2016年，香港政府就為未使用的供水配額支付了10.46億港幣。在2018—2020年新協(xié)議談判過程中，香港政府曾向廣東方面要求采用“按實(shí)際供貨數(shù)量支付”等其他支付方式，而廣東方面最終未采納了這一建議，并堅(jiān)持在新簽署協(xié)議中沿用之前的付款方式(香港立法會(huì)，2017)。此次談判的過程和結(jié)果造成了議員和公眾對(duì)香港政府的諸多不滿。在2017年11月28日發(fā)展事務(wù)委員會(huì)的會(huì)議過程中，黃碧云議員就曾指出東江購(gòu)水協(xié)議的談判過程缺乏透明，并質(zhì)疑“政府當(dāng)局有否向粵方取得營(yíng)運(yùn)成本的相關(guān)資料，包括向香港供水所需的實(shí)際用電量及所招致的成本等”，以及對(duì)“當(dāng)局與粵方就新協(xié)議進(jìn)行磋商時(shí)‘黑箱作業(yè)’，并未有提供所有的相關(guān)材料于委員考慮”的行為感到失望(香港立法會(huì)，2017)。立法機(jī)構(gòu)對(duì)于行政機(jī)構(gòu)在東江供水協(xié)議所規(guī)定的水費(fèi)和水價(jià)上未能達(dá)成內(nèi)部的統(tǒng)一共識(shí)，導(dǎo)致雙方對(duì)協(xié)同產(chǎn)出的評(píng)價(jià)存在差異。

受制于協(xié)同行動(dòng)中粵港雙方的不同利益訴求，行政機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)關(guān)系一定程度上導(dǎo)致了雙方對(duì)東深供水工程的協(xié)同產(chǎn)出存在分歧?；趯?duì)河源及惠州相關(guān)水務(wù)部門和環(huán)境保護(hù)部門的采訪，發(fā)現(xiàn)兩地對(duì)東江供水工程的看法截然不同。惠州市東江流域管理局的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“上游城市(包括河源、惠州等)為了保證東江的供港用水投入了巨大的人力和財(cái)力，通過治理，整個(gè)東江流域，包括淡水河和石馬河(東江流域支流)的水質(zhì)在這些年都有顯著的提升。而這些水質(zhì)的治理和維護(hù)成本都未有在香港購(gòu)水的成本中體現(xiàn)。”由于信息不對(duì)稱，香港的立法機(jī)構(gòu)對(duì)于東江水價(jià)的討論始終停留在探討“工程運(yùn)營(yíng)成本”“供水所需用電量”“匯率變動(dòng)”和“物價(jià)指數(shù)”等技術(shù)層面成本，而未能對(duì)東江供水工程背后整個(gè)體系化的生態(tài)維護(hù)、水量調(diào)度等因素作出相應(yīng)考慮。

(三)案例分析：珠三角空氣治理

目前粵港區(qū)域大氣污染治理的管理規(guī)定中尚存在兩地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，這為協(xié)同行動(dòng)的過程設(shè)置了障礙?；浉壅B同澳門政府于2014年簽署的《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》旨在促進(jìn)珠江三角洲地區(qū)在防治空氣污染方面的合作，但兩地政府現(xiàn)行的評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)乃基于不同的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，就可懸浮粒子PM10而言，與廣東省相比，香港采用是世界衛(wèi)生組織中期目標(biāo)-2所指明的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即每日及每年的PM10的標(biāo)準(zhǔn)分別為每立方米100微克及每立方米50微克。而廣東省則采用了世界衛(wèi)生組織中期目標(biāo)-1所指明的標(biāo)準(zhǔn)，即每日及每年的PM10標(biāo)準(zhǔn)分別為每立方米150微克及每立方米70微克(香港立法會(huì)，2014)。除此之外，兩地政府所規(guī)定的二氧化硫和一氧化碳的排放標(biāo)準(zhǔn)也存在差異(香港環(huán)境保護(hù)署，2018a；中華人民共和國(guó)環(huán)保部，2018)。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在的差異不僅阻礙各方有效評(píng)估協(xié)同產(chǎn)出，同時(shí)也給公眾監(jiān)督帶來了困難，從而導(dǎo)致了協(xié)同行動(dòng)中參與者間的信任問題。

除了存在不一致的治理標(biāo)準(zhǔn)，管理規(guī)定也未能明確要求各方及時(shí)且全面地公開空氣污染信息。通過文本分析，發(fā)現(xiàn)香港政府每年均會(huì)發(fā)布年度空氣污染物排放量的清單報(bào)告，以方便立法會(huì)和公眾對(duì)其環(huán)境保護(hù)工作的有效監(jiān)督。但在目前季度性地發(fā)布的《粵港澳珠三角區(qū)域空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)結(jié)果報(bào)告》中，有關(guān)廣東方面的空氣污染排放信息僅涉及污染物濃度，而未有涉及各項(xiàng)污染物的排放量(香港環(huán)境保護(hù)署，2018b)。這一信息差異引發(fā)了香港社會(huì)和一些民間環(huán)保組織的質(zhì)疑，他們指出空氣污染物的排放指數(shù)是制定空氣質(zhì)量管理政策的重要參考依據(jù)，而在缺乏關(guān)于污染物排放量和排放源信息的情況下，公眾無法監(jiān)測(cè)政府現(xiàn)有減排措施是否有效。香港特區(qū)立法會(huì)環(huán)境事務(wù)委員會(huì)的議員則將區(qū)域污染治理效率低下的原因歸咎于內(nèi)地的工業(yè)活動(dòng)并未受到環(huán)保部門的有效監(jiān)管?？紤]到跨境監(jiān)管問題，一些議員敦促香港政府采用高科技手段，如衛(wèi)星測(cè)繪和遙感監(jiān)測(cè)，來監(jiān)視污染情況，以便更準(zhǔn)確地追蹤污染源并加以治理(香港立法會(huì)，2014)。雖然粵港減排合作始終強(qiáng)調(diào)信息的公開性和透明度，但現(xiàn)階段信息公開的局限性所導(dǎo)致的信任問題已成為兩地政府達(dá)成預(yù)定治理目標(biāo)的阻礙。

五、討論：程序和制度因素對(duì)協(xié)同行動(dòng)的影響機(jī)制

綜合研究發(fā)現(xiàn)，本文建議行政部門在構(gòu)建和參與協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)時(shí)，要在決策和行動(dòng)中對(duì)立法機(jī)構(gòu)的制衡機(jī)制給予足夠的重視和考量。香港立法會(huì)機(jī)構(gòu)作為間接參與者，在協(xié)同行動(dòng)中主要承擔(dān)監(jiān)督行政部門的職責(zé)。本文發(fā)現(xiàn)“行政-立法”這一組動(dòng)態(tài)關(guān)系對(duì)三個(gè)案例中的協(xié)同行動(dòng)均產(chǎn)生了不同程度的影響。香港立法會(huì)通過拖延其對(duì)港珠澳大橋的預(yù)算撥款，對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)程加以影響。而在東深供水工程的協(xié)同行動(dòng)中，香港立法會(huì)則通過行使其監(jiān)督權(quán)，向香港政府施壓要求提高談判過程及結(jié)果的透明度。在珠三角空氣治理的協(xié)同過程中，香港立法會(huì)要求香港政府向廣東方面索取更多管理數(shù)據(jù)。簡(jiǎn)言之，作為協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的間接參與者，香港立法會(huì)能透過與政府的動(dòng)態(tài)關(guān)系持續(xù)影響協(xié)同行動(dòng)的過程和產(chǎn)出。

以港珠澳大橋?yàn)槔?，本文發(fā)現(xiàn)“行政和立法間的動(dòng)態(tài)關(guān)系”對(duì)協(xié)同行動(dòng)的影響體現(xiàn)為兩地政府預(yù)算過程。內(nèi)地政府的預(yù)算過程通常由行政部門主導(dǎo)，其預(yù)算的執(zhí)行則主要以本級(jí)政府的稅收為保障，并通過上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和行政劃撥作為補(bǔ)充。在各個(gè)財(cái)年內(nèi)，地方政府的預(yù)算由轄區(qū)內(nèi)各部門經(jīng)研究匯集而成。由于行政主導(dǎo)的慣性和信息不對(duì)稱，地方人大系統(tǒng)在審議政府提交的年度預(yù)算時(shí)，幾乎很少出現(xiàn)行政和立法意見有沖突的情況(朱光磊，2002)。

與內(nèi)地政府的預(yù)算過程相比，香港政府獲得預(yù)算的過程受立法會(huì)影響較大。特區(qū)《基本法》第七十三條賦予了立法會(huì)對(duì)于政府行政開支的監(jiān)督權(quán)限。香港政府需要在當(dāng)前財(cái)年結(jié)束前將下一年度的預(yù)算案提交立法會(huì)審議，并派出行政機(jī)構(gòu)的高級(jí)首長(zhǎng)接受議員們的質(zhì)詢。立法會(huì)議員有權(quán)將龐大或重要的開支項(xiàng)目從年度預(yù)算案中拿出，以便日后做單獨(dú)討論和投票。在必要時(shí)，立法會(huì)可對(duì)開支項(xiàng)目組建單獨(dú)的法案委員會(huì)，以廣泛征求社會(huì)公眾和議員對(duì)于審議項(xiàng)目的意見和建議。

近年來，香港立法會(huì)個(gè)別議員曾通過各種手段，屢次阻撓政府提出的財(cái)政預(yù)算申請(qǐng)。例如，由于立法會(huì)《議事程序》規(guī)定議員有權(quán)對(duì)在審法案提出“中止討論”動(dòng)議，在本文所選的三個(gè)案例中多次發(fā)現(xiàn)議員以該種動(dòng)議為手段，試圖阻礙和拖延預(yù)算的審議過程。諸如此類的拉鋸直接導(dǎo)致香港政府在粵港跨境協(xié)同治理中缺失適時(shí)的靈活應(yīng)對(duì)能力。因此，香港政府和立法會(huì)在預(yù)算過程中的摩擦可以被認(rèn)為是導(dǎo)致粵港協(xié)同治理網(wǎng)路無法完全履行協(xié)同行動(dòng)的主要原因之一。

第二，本文建議協(xié)同治理的參與者應(yīng)主動(dòng)建立彼此間的信任關(guān)系。參與者相互之間的信任關(guān)系是共享動(dòng)機(jī)形成的首要條件(Whetton & Cameron，2007)。這里的主體不僅包括協(xié)同過程的直接參與者行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)也包括立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)等間接參與者。目前粵港合作中的信任問題不僅存在于直接參與者之間，比如香港政府對(duì)廣東方面所執(zhí)行的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在疑問。信任問題同時(shí)也存在于直接和間接參與者之間，例如香港立法會(huì)對(duì)香港政府在東深供水協(xié)議中談判能力的質(zhì)疑。

本文發(fā)現(xiàn)，在協(xié)同行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)一定程度的信息共享或許能夠幫助消除參與者間的信任問題。以香港為例，為了幫助自身更好地履行監(jiān)督職責(zé)，立法會(huì)議員在三個(gè)案例中均要求政府提供更多信息，諸如協(xié)同行動(dòng)中的合約細(xì)則、會(huì)議紀(jì)要、資金流動(dòng)和管理數(shù)據(jù)等。然而就目前來看，由于程序和制度因素差異所導(dǎo)致的信息不對(duì)稱，很多協(xié)同行動(dòng)對(duì)于港方間接參與者來說依舊等同于缺乏透明的“黑箱”。因此，在今后推進(jìn)粵港合作乃至大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展時(shí)，項(xiàng)目信息公開透明是各方建立互信的必須條件。

第三，《憲法》和《基本法》所詮釋的香港、地方、中央政府間的特殊關(guān)系對(duì)香港政府能否有效落實(shí)協(xié)同行動(dòng)產(chǎn)生了影響。在港珠澳大橋的合作過程中，內(nèi)地政府在資源、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)使得該治理網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)逐漸向內(nèi)地方傾斜。例如，香港政府因本地資源匱乏需要長(zhǎng)期從內(nèi)地進(jìn)口工程材料。但此種供求關(guān)系導(dǎo)致香港方面的工程開支和施工進(jìn)度時(shí)常受到內(nèi)地建材市場(chǎng)波動(dòng)的影響，而解決此類問題的主導(dǎo)權(quán)在內(nèi)地政府手中。隨著港珠澳大橋人工島填海工程全面展開，珠三角周邊地區(qū)的砂石供應(yīng)商以拒絕供砂為威脅坐地起價(jià)，致使工程進(jìn)度一度滯后超過半年。在香港政府的反饋下，廣東省有關(guān)部門依據(jù)《反壟斷法》對(duì)涉事供應(yīng)商的違法行為積極查處，從而保證了工程期間的海砂供應(yīng)。

由此可見，在“一國(guó)兩制”的特殊背景下，香港政府既是“兩制”下中央政府設(shè)立的、享有高度自治的特別行政區(qū)政府，同時(shí)更是在“一國(guó)”體系下受國(guó)家宏觀形勢(shì)和政策所影響的地方政府。通過對(duì)港珠澳大橋的案例分析，研究者發(fā)現(xiàn)香港政府在協(xié)同行動(dòng)中對(duì)內(nèi)地政府的配合有一定依賴。而產(chǎn)生此種依賴性正是香港政府自身協(xié)同行動(dòng)能力不足的結(jié)果。

六、結(jié)論與啟示

在柯克·愛默生等(Emerson et al.，2012)所提出的協(xié)同治理機(jī)制中，程序和制度因素對(duì)于構(gòu)成協(xié)同行動(dòng)能力有著舉足輕重的作用。而“一國(guó)兩制”背景下的府際協(xié)同治理提供了一個(gè)獨(dú)特的背景，以探究當(dāng)參與者的程序和制度存在差異時(shí)對(duì)協(xié)同行動(dòng)的影響。在粵港跨境合作的三種協(xié)同治理模式中，本文首先發(fā)現(xiàn)以港珠澳大橋?yàn)榇淼某ＴO(shè)協(xié)作機(jī)構(gòu)最易受到程序和制度差異的影響。這是由于常設(shè)機(jī)構(gòu)增加了參與者間的日常交往頻次，因此多層次、多樣化的參與者更宜受制于不同的動(dòng)態(tài)關(guān)系和法律文件的影響之下。

其次，非正式程序(包括直接和間接參與者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系)比正式程序(包括法律法規(guī)、合同契約、管理規(guī)范)對(duì)協(xié)同行動(dòng)有更顯著的影響。這體現(xiàn)了以人的意志為主導(dǎo)的動(dòng)態(tài)關(guān)系存在很大的隨機(jī)性和不確定性，在協(xié)同行動(dòng)中很難被行政部門預(yù)測(cè)。而正式程序的靜態(tài)文本通常較為明確且不易受人為因素影響，只要行政機(jī)關(guān)預(yù)先對(duì)其做出應(yīng)對(duì)，則其對(duì)協(xié)同行動(dòng)可能產(chǎn)生的影響則相對(duì)可控。

第三，協(xié)同行動(dòng)過程中的主要問題來自直接和間接參與者間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，而協(xié)同產(chǎn)出方面的波動(dòng)則主要來自行政部門內(nèi)部的動(dòng)態(tài)關(guān)系。這意味著現(xiàn)有的粵港合作依然處于“協(xié)同計(jì)劃，各自實(shí)施”的模式之中，而由于獨(dú)立實(shí)施的過程缺乏其他參與者的有效監(jiān)督，所以容易形成合作產(chǎn)出與原先計(jì)劃之間的落差。

通過回顧粵港合作中的三個(gè)典型案例，本文認(rèn)為程序與制度因素中的正式程序主要用于構(gòu)建雙方的協(xié)同治理機(jī)制，而參與各方在協(xié)同行動(dòng)中的摩擦則主要由非正式程序所導(dǎo)致。本文建議決策者和行政機(jī)構(gòu)在制定未來的合作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)在認(rèn)知參與者間存在制度差異的同時(shí)，將非正式程序可能對(duì)協(xié)同行動(dòng)造成的影響加以考量。比如，在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的過程中，內(nèi)地政府部門在敲定與香港政府的合作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)充分權(quán)衡香港內(nèi)部政治生態(tài)中立法、司法部門對(duì)該政策的態(tài)度和影響，從而維持協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定和效率。同時(shí)，對(duì)香港公共機(jī)構(gòu)間的動(dòng)態(tài)關(guān)系加以充分考量也將幫助內(nèi)地政府部門減少行政資源浪費(fèi)，并提高各級(jí)政府對(duì)區(qū)內(nèi)跨境公共問題的治理能力。