張 燁

(北京市城市管理研究院，北京 100028)

1 概述

街巷分布在北京市城區(qū)和郊區(qū)，承載著居民的日常生活，街巷是連接次干道、支路與居民家門口的道路，是交通運(yùn)輸最后的末梢，所以其在構(gòu)成上是四通八達(dá)，雖然小而散，但是多而密，能夠延伸到城市的每個(gè)角落，有著主干道、次干道等道路不能達(dá)到的作用[1]。街巷是一個(gè)多功能的帶狀城市生活空間，其中涉及到各類建筑、設(shè)施，而各類設(shè)施由不同的部門設(shè)置和管理，產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)分屬復(fù)雜，對(duì)街巷環(huán)境的管理水平體現(xiàn)了城市管理精細(xì)化程度。習(xí)近平總書記對(duì)首都城市管理提出了“既管好主干道、大街區(qū)，又要治理好每個(gè)社區(qū)、每條小街小巷小胡同”的要求。“要提高城市精細(xì)化管理水平。北京要構(gòu)建超大城市治理體系，就看精細(xì)化管理水平。城市管理要像繡花一樣精細(xì)。越是超大城市，管理越要精細(xì)。背街小巷是最能體現(xiàn)精細(xì)化管理水平的，城市管理要向街巷胡同延伸?！盵2]還提出了“要強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)”。

隨著北京城市發(fā)展，管理系統(tǒng)日益復(fù)雜，城市運(yùn)行管理問題日益增多，尤其是與群眾日常生活息息相關(guān)的街巷環(huán)境問題增多，違建、拆墻打洞、架空線等影響群眾的生活環(huán)境，進(jìn)而影響城市的生活品質(zhì)，《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》中明確提出加強(qiáng)精細(xì)化管理，提高城市環(huán)境治理能力，建立精細(xì)治理的長效機(jī)制，推進(jìn)城市環(huán)境治理更加精準(zhǔn)全面，開展街巷整治提升專項(xiàng)行動(dòng)，建立街巷長制，整治街巷環(huán)境，解決亂停車、主次干道架空線入地等；市委市政府印發(fā)《關(guān)于組織開展“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)(2017—2020年)的實(shí)施意見》，提出了通過一系列措施，打造精品街區(qū)胡同等和諧宜居示范區(qū)，從2017年起，本市啟動(dòng)街巷環(huán)境整治提升工作。整治工作的開展對(duì)城市運(yùn)行管理能力提出了更高要求，北京的城市管理模式面臨創(chuàng)新壓力，如何在街巷改造過程中最大程度的保留本身的多樣性，同時(shí)解決環(huán)境問題。需要聚焦管理機(jī)制，探索建立精細(xì)化管理體系，急需建立系統(tǒng)完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)街巷環(huán)境整治工作，現(xiàn)有街巷相關(guān)各類設(shè)施的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)碎片化的分散在各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，缺乏對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)的歸納整理，街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相對(duì)落后，對(duì)于街巷環(huán)境整治工作指導(dǎo)作用有限。本文擬從北京市街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀出發(fā)，分析問題、提出建議，為北京市城市精細(xì)化管理提供標(biāo)準(zhǔn)化支撐。

2 街巷環(huán)境整治工作概況

街巷空間一直以來缺少系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)、設(shè)置和管理標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)主管部門各自為政，對(duì)各類設(shè)施的設(shè)置數(shù)量和位置較為隨意，尤其在街巷路口人行道上，設(shè)置的設(shè)施數(shù)量多、種類雜，包括了市政箱體、標(biāo)志標(biāo)牌、各種桿體還有公共自行車停放等，各類設(shè)施布置密集、混亂，嚴(yán)重影響和妨礙到行人通行，路面無障礙設(shè)施設(shè)計(jì)水平不高，存在安全隱患，地面鋪裝存在破損等問題，建筑物外掛影響視線等，城市的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理水平受到制約。

北京市街巷環(huán)境問題產(chǎn)生的主要原因是一直以來政策和資源的匹配差距不斷擴(kuò)大，市區(qū)街三級(jí)管理體制不完善，相關(guān)事權(quán)劃分以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不能適應(yīng)形勢發(fā)展需要。街巷人口過度集中、利益追求使得違章建設(shè)、開墻打洞等現(xiàn)象屢禁不絕[3]?？偨Y(jié)存在的問題主要有以下幾方面：

1)開墻打洞，私搭亂建問題突出。街巷中存在建筑物開墻打洞、私搭亂建問題，這些行為不僅會(huì)改變房屋結(jié)構(gòu)及用途，而且存在安全隱患，同時(shí)嚴(yán)重影響了周邊居民的生活環(huán)境。

2)架空線路影響城市景觀。架空線也稱“城市蜘蛛網(wǎng)”，架空線將天空分割，天際線嚴(yán)重破壞、影響城市景觀。而且存在線纜的垂落現(xiàn)象，帶來安全隱患。

3)街巷停車位緊張，造成亂停車。街巷由于歷史原因，寬度窄，兼顧人車通行，同時(shí)還有大量的私家車需要停放，造成了亂停車的現(xiàn)象。

根據(jù)街巷環(huán)境存在的問題，北京市提出了街巷“十無”，即“核心區(qū)內(nèi)背街小巷無私搭亂建、無開墻打洞、無亂停車、無亂占道、無亂搭架空線、無外立面破損、無違規(guī)廣告牌匾、無道路破損、無違規(guī)經(jīng)營、無堆物堆料”?！笆?guī)范”即，對(duì)街巷的建筑立面、建筑外掛、市政設(shè)施、交通設(shè)施、標(biāo)識(shí)牌匾、公益宣傳、城市家具、綠化景觀、城市照明、架空線共十類環(huán)境建設(shè)要素進(jìn)行規(guī)范管控。

3 街巷環(huán)境整治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

現(xiàn)有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、北京市地方標(biāo)準(zhǔn)中涉及街巷各類設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)分散在各類專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，在街巷環(huán)境整治過程中，如何整治、整治為何種效果，都需要查詢依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。因此對(duì)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了梳理。

1)確定街巷環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的原則：改善街巷的環(huán)境面貌、規(guī)范環(huán)境秩序，是指通過嚴(yán)格管控每條街巷、胡同的設(shè)計(jì)管理，整治“城市病”頑癥，全面改善街巷環(huán)境面貌、規(guī)范環(huán)境秩序，讓街巷成為舒適、宜居的公共空間。

2)確定街巷環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的方法：描述街巷環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在街巷環(huán)境整治活動(dòng)中能否滿足需求或者發(fā)揮作用的大小。

通過分析，可以了解標(biāo)準(zhǔn)是否滿足了標(biāo)準(zhǔn)制定的目的和用途，能否適應(yīng)當(dāng)前的街巷環(huán)境管理模式。

相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括對(duì)街巷空間內(nèi)的建筑立面、建筑外掛、市政設(shè)施、交通設(shè)施、標(biāo)識(shí)牌匾、公益宣傳、城市家具、綠化景觀、城市照明、架空線共十大類環(huán)境要素進(jìn)行管控。

根據(jù)北京市街巷環(huán)境整治中的需求，收集和整理現(xiàn)行有效街巷環(huán)境整治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)202項(xiàng)，涵蓋國家標(biāo)準(zhǔn)83項(xiàng)，占比41.1%，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)58項(xiàng)，占比28.7%，北京市地標(biāo)55項(xiàng)，占比27.2%，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)6項(xiàng)，占比3.0%。根據(jù)整治過程中涉及的各類設(shè)施及存在的問題，按照環(huán)境要素對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，分為街巷環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、建筑立面標(biāo)準(zhǔn)、建筑外掛標(biāo)準(zhǔn)、市政設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、交通設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)牌匾標(biāo)準(zhǔn)、公益宣傳標(biāo)準(zhǔn)、城市家具標(biāo)準(zhǔn)、綠化景觀標(biāo)準(zhǔn)、城市照明標(biāo)準(zhǔn)、架空線標(biāo)準(zhǔn)。每類的標(biāo)準(zhǔn)情況見表1。

表1 街巷環(huán)境整治涉及標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)表(項(xiàng))

在團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)方面，2019年東華大學(xué)主持編制的城市家具團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布，填補(bǔ)我國城市家具行業(yè)系統(tǒng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)空白?！冻鞘屑揖呦到y(tǒng)建設(shè)指南》《城市家具系統(tǒng)規(guī)劃指南》《城市家具系統(tǒng)設(shè)計(jì)指南》《城市家具單體設(shè)計(jì)指南》《城市家具布點(diǎn)設(shè)計(jì)指南》《城市家具維護(hù)管養(yǎng)指南》共計(jì)6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了城市家具團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)。

4 標(biāo)準(zhǔn)化工作中存在問題

4.1 標(biāo)準(zhǔn)研究制定落后于環(huán)境整治工作需要

街巷環(huán)境整治工作涉及工作流程較多，包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收和評(píng)價(jià)等工作流程和建筑立面、建筑外掛、市政設(shè)施、交通設(shè)施、標(biāo)識(shí)牌匾、公益宣傳、城市家具、綠化景觀、城市照明、架空線等方面，每一個(gè)流程和環(huán)節(jié)都需要相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的支撐和規(guī)范。但目前，相關(guān)部門對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，街巷環(huán)境整治領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的研制相對(duì)于整治工作開展是落后的，街巷環(huán)境整治工作的開展過程中缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的支撐，如標(biāo)識(shí)牌匾調(diào)整、建筑立面恢復(fù)等工作已經(jīng)開展，但相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)缺乏或處于研究狀態(tài)，不能為已開展的街巷環(huán)境整治工作提供相應(yīng)的技術(shù)依據(jù)和支撐。

4.2 缺乏標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)

目前需要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、全面的街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)籌指導(dǎo)北京市地方標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，協(xié)調(diào)指導(dǎo)北京市街巷環(huán)境整治地方標(biāo)準(zhǔn)的制定。

4.3 地方標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不足、覆蓋面不全

地方標(biāo)準(zhǔn)占總標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的27.2%，低于國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)占比，北京市街巷環(huán)境極具地方特色，對(duì)環(huán)境進(jìn)行整治，需要通過地方標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，但是目前地方標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面不全，在建筑物立面和建筑物外掛方面缺乏地方標(biāo)準(zhǔn)，市政設(shè)施涉及內(nèi)容多而雜，但是地方標(biāo)準(zhǔn)只有2項(xiàng)，城市家具標(biāo)準(zhǔn)方面目前只出臺(tái)了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，不能對(duì)北京市街巷環(huán)境整治工作進(jìn)行有效的指導(dǎo)。

4.4 標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和監(jiān)督存在困難

因街巷中各類設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)碎片化地分散在各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，在執(zhí)行過程中，對(duì)使用者和管理者造成了一定的困難。一些標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行過程中信息反饋渠道不暢，實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制有待完善。

5 標(biāo)準(zhǔn)化工作建議

5.1 提高對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作重要性的認(rèn)識(shí)

做好標(biāo)準(zhǔn)化工作，首先要提高對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作重要性的認(rèn)識(shí)。需要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)，促進(jìn)相關(guān)部門、研究院所等工作人員更新思想、轉(zhuǎn)變觀念，使其快速掌握街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)化基本知識(shí)，提高各級(jí)人員對(duì)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)整治工作的重要性和迫切性的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

5.2 梳理標(biāo)準(zhǔn)中街巷每類設(shè)施涉及的內(nèi)容

標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)行和監(jiān)督街巷整治工作的重要依據(jù)，需要將分散在各類標(biāo)準(zhǔn)中的每類設(shè)施涉及的具體內(nèi)容進(jìn)行梳理，便于工作人員查找應(yīng)用，作為街巷整治工作中的依據(jù)，指導(dǎo)整治工作。

5.3 完善街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)體系

北京市街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，直接影響街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施水平。因此，相關(guān)部門需要加快北京市街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，合理規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂工作，使相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)得到及時(shí)的更新和補(bǔ)充，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性作用。

5.4 推進(jìn)北京市地方標(biāo)準(zhǔn)的研究制定

北京市地方標(biāo)準(zhǔn)是國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有效補(bǔ)充，能夠彌補(bǔ)北京市街巷環(huán)境整治工作的空白，在整治中發(fā)揮著重要作用。但目前地方標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量及覆蓋面均不足，需要加快急需標(biāo)準(zhǔn)研制實(shí)施，制修訂一批與街巷環(huán)境整治工作密切相關(guān)的急需標(biāo)準(zhǔn)，滿足需求。統(tǒng)籌地方標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂，提高標(biāo)準(zhǔn)適用性，將實(shí)施效果良好的地方標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)。

5.5 建立標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施信息反饋和評(píng)估機(jī)制

標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施是標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的重要內(nèi)容，需要建立有效的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施信息反饋和評(píng)估機(jī)制，開展街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行過程中的監(jiān)督力度。

6 結(jié)語

街巷環(huán)境整治是一項(xiàng)持續(xù)性工作，影響著居民的日常生活，但是目前在整治過程中發(fā)現(xiàn)缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，需要通過標(biāo)準(zhǔn)化手段進(jìn)行規(guī)范，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等內(nèi)容，形成街巷環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)體系，為整治工作提供技術(shù)支撐和保障，有利于提高街巷環(huán)境整治水平，提高城市精細(xì)化管理水平。