重慶市人大常委會(huì)研究室

地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是國(guó)家立法的重要補(bǔ)充。習(xí)近平總書記指出，要構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系，及時(shí)把黨的路線方針政策通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治、維護(hù)人民民主權(quán)利。為更好發(fā)揮地方性法規(guī)的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性作用，以高質(zhì)量立法筑牢地方治理的制度基石，重慶市人大常委會(huì)委托西南政法大學(xué)，從第三方視角研究重慶市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)。其目標(biāo)主要有三個(gè)：一是構(gòu)建一套自檢自查的法規(guī)結(jié)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)體系，以衡量地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)是否合理、科學(xué);二是對(duì)重慶市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)進(jìn)行診斷，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，查找結(jié)構(gòu)性問題并提出相應(yīng)的立法建議;三是為地方立法機(jī)關(guān)更科學(xué)地制定年度立法計(jì)劃和五年立法規(guī)劃提供價(jià)值指引。現(xiàn)將研究報(bào)告的主要內(nèi)容綜述如下：

一、地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)及其評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建

（一）地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)的闡釋

地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)可以分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面。宏觀結(jié)構(gòu)指一個(gè)地方全部現(xiàn)行有效法規(guī)在我國(guó)法律規(guī)范體系中的位置以及對(duì)地方發(fā)展的回應(yīng)。課題主要從重慶市地方性法規(guī)對(duì)上位法和重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的回應(yīng)展開研究。中觀結(jié)構(gòu)指立法價(jià)值、立法內(nèi)容、調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有相似性的多部地方性法規(guī)的組合，中觀結(jié)構(gòu)層面研究注重同領(lǐng)域內(nèi)地方性法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和匹配度。微觀結(jié)構(gòu)指一部具體的法規(guī)組成，包括法規(guī)的篇章布局、總分則的呼應(yīng)、法條間的銜接等要素，強(qiáng)調(diào)一部法規(guī)的內(nèi)在立法邏輯對(duì)立法問題的解決。

把握好地方立法在我國(guó)法律規(guī)范體系中的定位并清晰提煉本地立法需求，才能進(jìn)一步確定地方性法規(guī)的中觀結(jié)構(gòu)。在宏觀結(jié)構(gòu)和中觀結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，微觀結(jié)構(gòu)才能做到更為精準(zhǔn)。

（二）地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)的建構(gòu)

地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須與法規(guī)結(jié)構(gòu)的基本屬性契合，即有效識(shí)別地方立法需求并著力平衡地方立法的供給和需求關(guān)系。

就宏觀結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)著力把握新時(shí)代重慶的立法需求。即立法如何落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)重慶的戰(zhàn)略部署和滿足重慶發(fā)展的實(shí)際。2016年1月，習(xí)近平總書記視察重慶，提出“兩點(diǎn)”定位、“兩地”目標(biāo)和“四個(gè)扎實(shí)”的要求;2018年3月，習(xí)近平總書記在全國(guó)“兩會(huì)”期間參加重慶代表團(tuán)審議時(shí)發(fā)表重要講話，提出“兩高”目標(biāo)和營(yíng)造良好政治生態(tài)的要求;2019年4月，習(xí)近平總書記再次親臨重慶視察，提出發(fā)揮“三個(gè)作用”的殷切期望。2020年1月，在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記專題部署成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記作出的一系列重大戰(zhàn)略部署，是重慶市謀劃和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要遵循，也是重慶開展地方立法的重要遵循。宏觀結(jié)構(gòu)的研究還需要把地方性法規(guī)置于整個(gè)國(guó)家法制體系中進(jìn)行考察，即全面了解重慶市對(duì)國(guó)家層面立法的實(shí)施、創(chuàng)新、細(xì)化等立法狀態(tài)。

就中觀結(jié)構(gòu)而言，地方性法規(guī)組合的效用可以通過法規(guī)的供給和需求關(guān)系進(jìn)行考察。立法具有純公共產(chǎn)品屬性，其供給—需求曲線具有獨(dú)特性。中觀結(jié)構(gòu)考察注重的是同領(lǐng)域內(nèi)地方性法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和匹配度，包括價(jià)值表述是否確切、內(nèi)容確定是否得當(dāng)、相關(guān)立法是否有效解決了實(shí)際問題等。

就微觀結(jié)構(gòu)而言，主要屬于立法評(píng)估的內(nèi)容，通常運(yùn)用合法性、科學(xué)性、可操作性、適用性等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。

（三）地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)涵

地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)平衡，是指地方立法機(jī)關(guān)提供的立法數(shù)量能夠滿足社會(huì)總體需求，且法律制度能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等性，從而保障立法供給—需求的平衡，最終形成相對(duì)穩(wěn)定的地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)。在著重評(píng)估地方性法規(guī)宏觀和中觀結(jié)構(gòu)平衡的基礎(chǔ)上，本課題把評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)劃分為回應(yīng)平衡、價(jià)值平衡、內(nèi)容平衡和效用平衡四個(gè)維度。

回應(yīng)維度旨在考察重慶地方性法規(guī)作為一個(gè)整體在法律規(guī)范體系中的位置和作用，著重對(duì)法規(guī)宏觀結(jié)構(gòu)的評(píng)估。價(jià)值維度、內(nèi)容維度和效用維度針對(duì)的是法規(guī)的內(nèi)部協(xié)調(diào)性，著重對(duì)法規(guī)中觀結(jié)構(gòu)的評(píng)估。合法性、科學(xué)性、可操作性、適應(yīng)性著重對(duì)法規(guī)微觀結(jié)構(gòu)的評(píng)估，以單件法規(guī)的立法質(zhì)量和施行效果為評(píng)估內(nèi)容（表1）。

具體而言，回應(yīng)平衡是地方性法規(guī)對(duì)重要立法的回應(yīng)程度。其三級(jí)指標(biāo)包括：1.“兩點(diǎn)”定位、“兩地”“兩高”目標(biāo)、發(fā)揮“三個(gè)作用”的立法量，考察法規(guī)結(jié)構(gòu)中中央對(duì)重慶市發(fā)展定位的立法比例，以此明確立法計(jì)劃和立法規(guī)劃的編制;2. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題的立法回應(yīng)，解決“兩不愁三保障”突出問題的立法回應(yīng)，考察重慶市運(yùn)用立法解決發(fā)展重大問題和貧困問題的力度;3. 實(shí)施立法的完成度，考察重慶市人大及其常委會(huì)對(duì)實(shí)施立法的完成度，同時(shí)結(jié)合重慶市具體情況加以判斷。

價(jià)值平衡是考察地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)的價(jià)值構(gòu)成合理性和對(duì)應(yīng)性，其三級(jí)指標(biāo)包括：1. 弘德立法量，考察重點(diǎn)立法領(lǐng)域之一的立法數(shù)量，也是未來地方立法重心之所在;2. 社會(huì)主義核心價(jià)值觀入規(guī)量，考察重慶市地方性法規(guī)對(duì)中央要求社會(huì)主義核心價(jià)值觀入規(guī)的響應(yīng);3. 法規(guī)結(jié)構(gòu)價(jià)值的概括度，考察法規(guī)結(jié)構(gòu)價(jià)值是否能夠反映這類法規(guī)的共同價(jià)值。

內(nèi)容平衡是考察法規(guī)結(jié)構(gòu)內(nèi)容的確定是否得當(dāng)，三級(jí)指標(biāo)包括：1. 法規(guī)結(jié)構(gòu)內(nèi)容的概括度，即法規(guī)是否大致涵蓋了本地各領(lǐng)域發(fā)展所需;2. 法規(guī)結(jié)構(gòu)重心與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重心的契合，考察法規(guī)資源集中領(lǐng)域是否能夠及時(shí)跟進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重心，確保立法資源的最優(yōu)配置;3. 法規(guī)內(nèi)容的創(chuàng)新合理性，考察的是法規(guī)內(nèi)容的創(chuàng)新是否符合法律保留原則，創(chuàng)新領(lǐng)域的集中度是否與重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需相一致。

效用平衡是考察法規(guī)結(jié)構(gòu)對(duì)立法機(jī)關(guān)的啟示效用，三級(jí)指標(biāo)包括：1. 立法形式豐富度（條例與決定比重），考察立法機(jī)關(guān)是否多元化地應(yīng)用立法形式配置立法資源;2. 年度合理立法量，通過對(duì)直轄以來立法規(guī)律的探索，提煉出符合以往規(guī)律的立法數(shù)量區(qū)間供立法機(jī)關(guān)參考;3. 立法補(bǔ)足功效，考察其他省市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)對(duì)重慶的參考借鑒價(jià)值。

合法性是考察法規(guī)的內(nèi)容和立法程序是否合法，是否與上位法沖突。

科學(xué)性考察的是法規(guī)相關(guān)概念是否準(zhǔn)確，邏輯結(jié)構(gòu)是否嚴(yán)密，立法技術(shù)是否規(guī)范，條文表述是否簡(jiǎn)明等。

可操作性考察的是制度設(shè)計(jì)、配套細(xì)則以及執(zhí)法條件，三級(jí)指標(biāo)可以分為：1. 制定的制度和措施是否明確、具體、可行;2.是否制定了配套實(shí)施細(xì)則;3. 執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否健全、執(zhí)法隊(duì)伍是否建立、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)是否充足等。

適應(yīng)性考察的是法規(guī)是否與重慶的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)，是否具有地方特點(diǎn)，是否充分發(fā)揮了重慶該方面的優(yōu)勢(shì)或者改進(jìn)彌補(bǔ)了存在的缺陷，所規(guī)定的措施和手段是否適當(dāng)、必要等。

構(gòu)建地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)體系，主要是為立法機(jī)關(guān)評(píng)估地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)的合理性提供一套參照標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)反映法規(guī)結(jié)構(gòu)狀態(tài)，并協(xié)助立法機(jī)關(guān)調(diào)整法規(guī)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，合理的法規(guī)結(jié)構(gòu)有利于執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的適用以及社會(huì)公眾的查詢。應(yīng)用地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)體系，可以根據(jù)評(píng)估目的的差異對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行不同權(quán)重的賦分。如果以評(píng)估宏觀結(jié)構(gòu)為主，則可以賦予回應(yīng)性指標(biāo)更多權(quán)重;如果以評(píng)估中觀結(jié)構(gòu)為主，則可以賦予價(jià)值性指標(biāo)、內(nèi)容性指標(biāo)和效用性指標(biāo)更多權(quán)重。不論側(cè)重哪一個(gè)評(píng)估對(duì)象，指標(biāo)都必須全面，但是權(quán)重可以靈活調(diào)適。

二、重慶市地方性法規(guī)整體結(jié)構(gòu)特征

（一）數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定

重慶市制定地方性法規(guī)的數(shù)量總體上保持了相對(duì)穩(wěn)定。1997年重慶成為直轄市，為保證重慶社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，市一屆人大一次會(huì)議作出在過渡時(shí)期內(nèi)繼續(xù)適用四川省和原四川省重慶市地方性法規(guī)的決定，這一時(shí)期，重慶市法規(guī)數(shù)量急劇增加。到2000年底，共“移植”四川省和原重慶市地方性法規(guī)88件，占當(dāng)時(shí)重慶市地方性法規(guī)總量的一半多。2001年1月，重慶市適用四川省和原重慶市地方性法規(guī)的過渡時(shí)期結(jié)束。

此后，重慶市立法速度趨于穩(wěn)定，年均制定量為6.8件（比較特殊的年份是2007年，制定11件;2014年、2017年均為3件）。這一特征說明前期立法供給相對(duì)飽和，后期無需大量供給，而以補(bǔ)充和修改完善為主。

相較法規(guī)制定而言，重慶市地方性法規(guī)修改任務(wù)更為繁重，由重慶市人大及其常委會(huì)頒布的現(xiàn)行有效的198件地方性法規(guī)，有123件被修改過，14件自治條例和單行條例中4件被修改過，總修改比例約為60%，說明現(xiàn)行過半法規(guī)都具有延續(xù)性。

自1997年至2002年的五年，為了形成法規(guī)結(jié)構(gòu)而以填補(bǔ)式制定法規(guī)為主。自2002年至今，立法活動(dòng)以法規(guī)修改為主，但是修改量與制定量的差距逐漸縮小，說明法規(guī)在經(jīng)過大量修改后已能夠適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，而后制定和修改都將成為主要立法活動(dòng)。

（二）供給偏好明確

自1997年至2019年2月，重慶市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，具有重慶特色（圖1）。重慶市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)供給重心突出，供給偏好較為明確。具體來說，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)主要集中在財(cái)政經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，前者約占總量的29.3%，后者約占總量的22.7%，二者共約占立法總量的52%。這說明重慶市立法者更為關(guān)注財(cái)政經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展。相較而言，資源環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)分別約占9.6%和8.6%，說明資源環(huán)境和城鄉(xiāng)建設(shè)類法規(guī)并非立法重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，根據(jù)重慶市特殊需求制定相關(guān)法規(guī)，如三峽移民、庫區(qū)發(fā)展相關(guān)法規(guī)。自治縣人大及其常委會(huì)也根據(jù)當(dāng)?shù)赝怀雒苤贫ㄏ嚓P(guān)自治條例或者單行條例，如飲用水水源保護(hù)條例、旅游發(fā)展條例、礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例等?？傊?，重慶市地方性法規(guī)總體結(jié)構(gòu)基本輪廓已成型，但是仍需集中立法資源解決新時(shí)代面臨的新問題，保障改革發(fā)展順利進(jìn)行。

（三）結(jié)構(gòu)重心轉(zhuǎn)移

從時(shí)間上看，重慶市地方性法規(guī)以財(cái)政經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)類法規(guī)為重心的基本格局未變，其他領(lǐng)域法規(guī)根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況略有變化。具體來說，1997年至2001年，結(jié)構(gòu)重心為財(cái)政經(jīng)濟(jì)類（38件）、社會(huì)建設(shè)類（31件）和科教文衛(wèi)類（16件）;2002年至2006年，結(jié)構(gòu)重心為財(cái)政經(jīng)濟(jì)類（32件）、社會(huì)建設(shè)類（23件）和科教文衛(wèi)類（16件），但是財(cái)政經(jīng)濟(jì)類和社會(huì)建設(shè)類法規(guī)的總量低于前一時(shí)期;2007年至2011年，法規(guī)結(jié)構(gòu)重心為財(cái)政經(jīng)濟(jì)類（50件）、社會(huì)建設(shè)類（37件）和國(guó)家機(jī)關(guān)類（17件），國(guó)家機(jī)關(guān)類法規(guī)首次超過科教文衛(wèi)類法規(guī)，說明立法機(jī)關(guān)開始重視公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，同時(shí)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)類立法量達(dá)到歷史高峰值。2012年至2016年，法規(guī)結(jié)構(gòu)重心又回歸于財(cái)政經(jīng)濟(jì)類（27件）、科教文衛(wèi)類（13件）和社會(huì)建設(shè)類（12件）;2017年至2019年，法規(guī)結(jié)構(gòu)重心發(fā)生明顯變化，由財(cái)政經(jīng)濟(jì)類（14件）、資源環(huán)境類（9件）和城鄉(xiāng)建設(shè)類（6件）構(gòu)成，該階段重心的轉(zhuǎn)移與中央多次強(qiáng)調(diào)的綠色發(fā)展理念相契合，體現(xiàn)了地方立法對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)的重視。另一轉(zhuǎn)變則是社會(huì)建設(shè)類法規(guī)內(nèi)部的轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)為從以往管理型立法向鼓勵(lì)型立法轉(zhuǎn)變，如制定全民健身?xiàng)l例、鼓勵(lì)公民見義勇為條例等，都是對(duì)弘德立法的積極回應(yīng)。

（四）探索創(chuàng)新領(lǐng)域集中

探索創(chuàng)新立法指無直接上位法根據(jù)，地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)立法需求進(jìn)行的相關(guān)立法。具體到重慶市地方性法規(guī)中，科教文衛(wèi)類法規(guī)探索創(chuàng)新占比54.6%;國(guó)家機(jī)關(guān)類法規(guī)探索創(chuàng)新占比51.8%;財(cái)政經(jīng)濟(jì)類法規(guī)探索創(chuàng)新占比44.8%;民族自治類法規(guī)探索創(chuàng)新占比28.6%;城鄉(xiāng)建設(shè)類法規(guī)探索創(chuàng)新占比23.6%;社會(huì)建設(shè)類法規(guī)探索創(chuàng)新占比22.3%;資源環(huán)境類法規(guī)探索創(chuàng)新占比21.1%。國(guó)家機(jī)關(guān)類法規(guī)的探索創(chuàng)新體現(xiàn)在對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的決定、對(duì)兩江新區(qū)的決定等，多針對(duì)具體問題并表現(xiàn)為“決定”的立法形式;科教文衛(wèi)類法規(guī)的探索創(chuàng)新則表現(xiàn)為解決重慶市具體問題，如大足石刻保護(hù)條例、農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健條例等。

（五）回應(yīng)性與創(chuàng)新性相結(jié)合

重慶市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)的回應(yīng)性表現(xiàn)為對(duì)上位法、對(duì)本地立法需求以及對(duì)發(fā)展定位的回應(yīng)。對(duì)上位法的回應(yīng)方面，有上位法依據(jù)的地方性法規(guī)有133件，占比62.7%;無上位法依據(jù)的比重為37.3%。其中，探索立法（即重慶市和其他省市都作出相應(yīng)規(guī)定的地方性法規(guī)）有57件，占比26.9%;創(chuàng)新立法（即無上位法依據(jù)，只有重慶市作出專門規(guī)定的地方性法規(guī)）有22件，占比10.4%?？梢?，回應(yīng)性立法高于創(chuàng)新性立法。

（六）實(shí)施立法契合度較高

在實(shí)施立法回應(yīng)上，重慶市與國(guó)家層面立法整體契合度較高。國(guó)家272部法律中具有實(shí)施立法要求的有64部，重慶市制定地方性法規(guī)35件，制定地方政府規(guī)章5件，回應(yīng)性立法率為62.5%。未制定的有24件，包括不必要立法10件和暫未立法14件。不必要立法包括法規(guī)內(nèi)容不符合重慶市情、暫不具備立法條件、問題不突出或者無需進(jìn)行民族變通立法等情況。暫未立法的項(xiàng)目主要集中在資源保護(hù)類和基層組織建設(shè)類。

（七）立法形式較單一

重慶市212件現(xiàn)行有效地方性法規(guī)，以“條例”命名的有180件，占比84.9%;以“決定”等形式命名的僅32件，占比15.1%。說明重慶市地方性法規(guī)更傾向于制定條例。

三、完善重慶市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)的對(duì)策

（一）立法價(jià)值重構(gòu)

以地方性法規(guī)立法價(jià)值和內(nèi)容為導(dǎo)向，可以提煉出重慶市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)的要素，以完善立法價(jià)值與立法內(nèi)容協(xié)調(diào)不足的問題。明確法規(guī)領(lǐng)域的構(gòu)成要素和價(jià)值是進(jìn)行法規(guī)結(jié)構(gòu)塑造的前提，應(yīng)當(dāng)保持法規(guī)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域與各法規(guī)立法價(jià)值的一致性（表2）。

（二）構(gòu)建層級(jí)型結(jié)構(gòu)

層級(jí)型法規(guī)結(jié)構(gòu)在立法價(jià)值統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，能夠更全面地涵蓋各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)法規(guī)結(jié)構(gòu)精細(xì)化建構(gòu)目標(biāo)（表3）。

（三）確立多元重心結(jié)構(gòu)及主重心

在內(nèi)容合理上，重慶市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)能夠大致概括社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，但是結(jié)構(gòu)整體仍可提高平衡性。由于部分結(jié)構(gòu)未充分表達(dá)，如“三農(nóng)”領(lǐng)域法規(guī)結(jié)構(gòu)缺失，農(nóng)民權(quán)益保障立法歸入社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域、農(nóng)村發(fā)展立法歸入財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域等，難以體現(xiàn)“三農(nóng)”立法目標(biāo)，也導(dǎo)致其他法規(guī)結(jié)構(gòu)的繁冗。因而，建議增加“三農(nóng)”類法規(guī)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)攬所有“三農(nóng)”法規(guī)。未來立法資源可以在持續(xù)更新財(cái)政經(jīng)濟(jì)類和社會(huì)建設(shè)類法規(guī)的基礎(chǔ)上，向資源環(huán)境類和“三農(nóng)”領(lǐng)域傾斜。尤其應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)建設(shè)類法規(guī)對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的吸收，著力惠民立法和弘德立法，從而豐富重慶市社會(huì)發(fā)展軟環(huán)境立法。在社會(huì)建設(shè)類法規(guī)結(jié)構(gòu)內(nèi)部，可以加大促進(jìn)型立法，運(yùn)用立法方式營(yíng)造公平、誠(chéng)信、友好的社會(huì)軟環(huán)境。

（四）繼續(xù)結(jié)合回應(yīng)性與創(chuàng)新性

在發(fā)展契合度上，基于“大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)”的基本市情以及“兩點(diǎn)”定位、“兩地”“兩高”目標(biāo)和發(fā)揮“三個(gè)作用”的要求，可以圍繞鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、庫區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、城市軟環(huán)境建設(shè)相關(guān)內(nèi)容彰顯重慶市地方特色?？梢栽谫Y源環(huán)境、社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域加大創(chuàng)新力度。資源環(huán)境的創(chuàng)新是對(duì)山清水秀美麗之地的回應(yīng)，可以結(jié)合重慶市地理特征，在地方立法時(shí)充分吸收“共抓大保護(hù)不搞大開發(fā)”的思想;社會(huì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，未來立法還需深挖重慶市社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域立法需求。此外，在立法形式上，可以增加“決定”形式的應(yīng)用以提高立法效率。和制定法規(guī)比較，作決定流程更簡(jiǎn)單，耗費(fèi)立法資源更少，因此，針對(duì)特定問題或者法律適用問題，建議可以更多采用作決定的方式。

四、重慶市不同類別法規(guī)結(jié)構(gòu)特征及優(yōu)化對(duì)策

（一）國(guó)家機(jī)關(guān)類

現(xiàn)行有效國(guó)家機(jī)關(guān)類地方性法規(guī)26件，其中人大制度類18件，行政機(jī)構(gòu)類2件，行政執(zhí)法類6件，行政事務(wù)類2件。通過與其他省級(jí)人大國(guó)家機(jī)關(guān)類地方性法規(guī)比較發(fā)現(xiàn)，重慶市人大制度類、行政機(jī)構(gòu)類地方性法規(guī)較為單薄。建議制定代表議案工作條例、監(jiān)督司法工作辦法、專門委員會(huì)工作條例，修改人事任免工作條例、地方立法條例、行政執(zhí)法責(zé)任制條例。

（二）財(cái)政經(jīng)濟(jì)類

現(xiàn)行有效財(cái)政經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)58件，涉及行業(yè)范圍較為全面，基于重慶的實(shí)際情況，農(nóng)林牧漁和交通行業(yè)方面立法較多。主要問題表現(xiàn)在部分行業(yè)規(guī)范立法層級(jí)較低，多依賴于政府規(guī)章，缺乏綜合性立法;新型前沿產(chǎn)業(yè)缺乏法治保障，尚未就大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行立法。建議制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例、大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例、社會(huì)信用條例、金融監(jiān)管條例、人才發(fā)展條例，修改反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例、道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例、中小企業(yè)促進(jìn)條例，適時(shí)制定符合重慶實(shí)際的綜合性土地管理?xiàng)l例，對(duì)土地確權(quán)登記、國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)使用、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、耕地保護(hù)等問題開展立法調(diào)研，廢止實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法辦法。

（三）社會(huì)建設(shè)類

現(xiàn)行有效社會(huì)建設(shè)類地方性法規(guī)45件，涉及社會(huì)治安管理、公民權(quán)益保護(hù)、社會(huì)團(tuán)體管理、公共安全管理等領(lǐng)域。主要問題是現(xiàn)有法規(guī)對(duì)公民權(quán)益的保障不足、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性欠佳，對(duì)一些民生重點(diǎn)問題還沒有相應(yīng)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。建議制定人才發(fā)展條例、社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例、實(shí)施外商投資法辦法，修改臺(tái)灣同胞投資保護(hù)條例、司法鑒定條例、法律援助條例、人民調(diào)解條例、單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作條例、民兵預(yù)備役工作條例、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例、國(guó)防動(dòng)員條例，對(duì)禁毒條例、查禁賣淫嫖娼條例、查禁賭博條例、水域治安管理?xiàng)l例、懲治拐賣婦女兒童條例等法規(guī)進(jìn)行科學(xué)分析，在全面把握的基礎(chǔ)上進(jìn)行有機(jī)整合，對(duì)重復(fù)、疊加甚至沖突的內(nèi)容進(jìn)行修改。

（四）科教文衛(wèi)類

現(xiàn)行有效科教文衛(wèi)類地方性法規(guī)33件，整體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容較為規(guī)范，布局較為合理?？茖W(xué)類法規(guī)具有針對(duì)性強(qiáng)、先行探索、自主性強(qiáng)的特點(diǎn)，教育類法規(guī)呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展、創(chuàng)新性強(qiáng)的特征，文化類、衛(wèi)生類法規(guī)地域特色突出，體育類法規(guī)契合本地自然地理?xiàng)l件和歷史民族文化特色。主要問題表現(xiàn)：科學(xué)類法規(guī)的特色性和可操作性有待進(jìn)一步加強(qiáng)，教育類法規(guī)的全面性和協(xié)調(diào)性不足，文化類法規(guī)的內(nèi)容精煉性不足，衛(wèi)生類法規(guī)的均衡性有所欠缺，體育類法規(guī)的條款規(guī)范性有待進(jìn)一步提升。建議制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例、實(shí)施高等教育法辦法、實(shí)施民辦教育促進(jìn)法辦法，修改醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例、實(shí)施國(guó)家通用語言文字法辦法，減少技術(shù)市場(chǎng)條例、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例和科技創(chuàng)新促進(jìn)條例中有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)的條款數(shù)量。

（五）城鄉(xiāng)建設(shè)類

現(xiàn)行有效城鄉(xiāng)建設(shè)類地方性法規(guī)17件，數(shù)量較少但結(jié)構(gòu)較為完備。城鄉(xiāng)建設(shè)類下屬的城鄉(xiāng)規(guī)劃類、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、市政公共設(shè)施類和鄉(xiāng)村建設(shè)與管理類，四個(gè)小類別下都有相應(yīng)的法規(guī)。主要問題是城鄉(xiāng)法規(guī)比例失調(diào)，鄉(xiāng)村建設(shè)與管理類的法規(guī)數(shù)量明顯偏少;城鄉(xiāng)建設(shè)類法規(guī)所規(guī)范的事項(xiàng)在部分程度上與財(cái)政經(jīng)濟(jì)類和資源環(huán)境類等類別法規(guī)有所重疊;在內(nèi)容上，此類別法規(guī)的管理性偏強(qiáng)。建議制定生活垃圾管理?xiàng)l例、養(yǎng)犬管理?xiàng)l例、出租車管理?xiàng)l例，適時(shí)制定城市管理綜合執(zhí)法條例。

（六）資源環(huán)境類

現(xiàn)行有效資源環(huán)境類地方性法規(guī)19件，立足解決重慶實(shí)際問題進(jìn)行制度創(chuàng)新，及時(shí)呼應(yīng)上位法跟進(jìn)修改資源環(huán)境綜合性法規(guī)，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制度的深度融合。主要問題是綜合類法規(guī)數(shù)量偏少，污染防控類立法缺乏系統(tǒng)性，自然資源類立法缺乏集合性，生態(tài)保護(hù)類立法缺乏統(tǒng)領(lǐng)性，對(duì)環(huán)境教育類立法重視不夠，跨流域跨區(qū)域立法合作機(jī)制尚未形成。建議制定河長(zhǎng)制規(guī)定，修改長(zhǎng)江防護(hù)林體系管理?xiàng)l例、林地保護(hù)管理?xiàng)l例，廢止長(zhǎng)江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例，開展跨境河流湖庫水環(huán)境綜合立法調(diào)研。

（七）民族自治類

重慶市現(xiàn)有民族自治縣4個(gè)，市人大常委會(huì)批準(zhǔn)的自治條例和單行條例共計(jì)14件，其中，自治條例4件，單行條例10件，目前尚不存在以變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定命名的自治條例和單行條例。整體而言，4個(gè)民族自治縣的立法能力逐步提升，立法文本質(zhì)量不斷提高。主要問題表現(xiàn)在立項(xiàng)不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，民族特色不足，模仿上位法結(jié)構(gòu)、條款多有重復(fù)，立法變通權(quán)的行使還不夠充分。建議科學(xué)規(guī)劃自治立法項(xiàng)目，構(gòu)建自治立法評(píng)估機(jī)制;創(chuàng)設(shè)民族自治立法專家?guī)?，擴(kuò)大公眾參與渠道;重視對(duì)少數(shù)民族習(xí)慣法的研究與借鑒;建立健全民族自治立法的監(jiān)督保障機(jī)制。結(jié)合民族自治地方實(shí)際，在人口與計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理等方面作出變通規(guī)定。