鄧大才

為什么有的改革會出現(xiàn)層層避責(zé)現(xiàn)象;上級明知下級盤算，為何還要接盤？學(xué)者鄧大才在《理論探討》進(jìn)行了分析。

在?中國，地方實施某項改革具有政治風(fēng)險，也獲得政治收益。風(fēng)險偏好的改革者也會利用程序、規(guī)則和機(jī)制分散風(fēng)險、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，以追求政治收益最大化，風(fēng)險、責(zé)任最小化。中國地方改革中，不僅有上級向下級轉(zhuǎn)移責(zé)任的現(xiàn)象，也存在下級向上級逐層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。本文以縣級政府為例進(jìn)行探討。（編者注：本文主要討論的是極少涉及多頭部門、全局工作的，由某局能組織實施的單項工作的改革。）

逐級研究的過程，也是下級避責(zé)的過程

首先是改革方案撰寫。不論何人提出具體改革動議后，改革方案最后均由業(yè)務(wù)主管部門及其業(yè)務(wù)股室撰寫。接受任務(wù)后，他們就會外出考察學(xué)習(xí)，同時在本地進(jìn)行調(diào)查研究，征求不同人士看法建議，然后撰寫方案。方案形成后，經(jīng)分管副局長研究、修改報送，局長認(rèn)為合適，就召開局黨組會或辦公會研究，在局層面形成改革方案。

其次是分管領(lǐng)導(dǎo)專題研究，這是第一次向上轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。分管副縣長召開專題會議討論改革方案。參與者包括主管局的局長、副局長，以及相關(guān)業(yè)務(wù)股室、相關(guān)部門的分管領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部代表，甚至還有企業(yè)和村莊的代表。在副縣長主持下完善方案。之后會再次征求意見。

業(yè)務(wù)局將方案報給分管副縣長就完成了改革責(zé)任的第一次轉(zhuǎn)嫁，即主要責(zé)任從局長轉(zhuǎn)嫁到了副縣長。副縣長愿意承擔(dān)責(zé)任，就可以專項領(lǐng)導(dǎo)小組、或批示以該局文件的名義實施，如不愿，也會將縣長拉入責(zé)任鏈條。

于是，分管副縣長向縣長匯報，請求將專項改革轉(zhuǎn)為縣政府的改革工作。如果縣長不同意，則改革方案到此為止。如果縣長認(rèn)為改革工作重要，就召開政府常務(wù)會研究決定。會上領(lǐng)導(dǎo)和部門進(jìn)一步討論方案，縣長也會將自己的意見和要求融入方案中。

如果縣長愿意承擔(dān)改革責(zé)任，方案就可以縣政府名義下發(fā)和實施，由分管副縣長落實。這樣責(zé)任就在縣長和副縣長之間分擔(dān)，同時參加政府常務(wù)會的相關(guān)副縣長也承擔(dān)連帶責(zé)任。隨著政府常務(wù)會議的召開，副縣長成功將改革的責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁給縣長，同時擴(kuò)大到政府常務(wù)會相關(guān)人員。如果縣長不愿意承擔(dān)主要責(zé)任，則會向縣委書記匯報。

縣長向縣委書記匯報專項改革后，如果書記不同意納入縣委中心工作，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁就此結(jié)束。如果縣委書記同意，則有兩種選擇：一是以深改小組的名義推動改革;二是以縣委常委會的名義推動改革。深改組會議上，與改革相關(guān)的常委、縣長、副縣長及相關(guān)部門發(fā)表意見，縣委書記將自己的改革建議和要求融入改革方案，并以小組名義實施改革。如此，縣委書記、縣長和分管副縣長共同擔(dān)責(zé)，同時參與深改小組的常委、其他副縣長也承擔(dān)一定的連帶責(zé)任，當(dāng)然縣委書記的責(zé)任更大。

縣委書記還可以召開縣委常委會研究改革。如此推動工作的力度最大，壓力最大。所有常委都參加會議并表態(tài)，都會有一定的連帶責(zé)任，改革責(zé)任進(jìn)一步分散。

上級為何仍要接盤？

其實，在每一個決策點，如局長、副縣長、縣長等都可以直接拍板決定在本層級實施改革。他們的避責(zé)，導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)、責(zé)任結(jié)構(gòu)的改變以及改革利益的重新分配。如果改革成功，下位決策者必須與上位決策者以及相關(guān)責(zé)任主體分享改革收益。下位決策者在避責(zé)的同時也會釋放部分控制權(quán)，甚至?xí)⒏母镏鲗?dǎo)權(quán)拱手相讓，他們可能從改革的主導(dǎo)者變成執(zhí)行者、邊緣者。盡管如此，他們?nèi)赃x擇向上避責(zé)，主要有如下四個方面的原因：

不愿承擔(dān)主要責(zé)任。雖然工作改革成功，首倡者、操盤手的政治收益更大，會得到更多表揚或重用。但其風(fēng)險大，責(zé)任也更大。于是，下位決策者理性選擇，將責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁，在保障安全的基礎(chǔ)上追求政治收益最大化，責(zé)任最小化。

希望高位者推動順利改革。如果縣委書記介入，這項工作會減少許多掣肘，改革推動力會更大，改革成功的可能性更大。

讓更多的官員或部門成為改革相關(guān)者，有助于減少改革阻力，形成合力。

向上避責(zé)的收益耗散有限。下位決策者可以利用自己實施改革的機(jī)會，收回釋放的權(quán)力，最小化改革收益耗散。在這樣的情況下，向上避責(zé)可能“百益而無一害”。

那么，既然上位決策者已知道下級的盤算以及自己將承擔(dān)的責(zé)任，為什么還要承接呢？首先是改革創(chuàng)新發(fā)展的政績需要。如果下級的工作能為全國、全省或全系統(tǒng)提供可推廣的方案，這也是為上位決策者創(chuàng)造了新的政績。

其次是責(zé)任控制、調(diào)整、共擔(dān)機(jī)制。部分上位決策者自認(rèn)為對改革能有效控制，即使改革失敗了，也可以通過調(diào)整責(zé)任機(jī)制讓某些“替罪羊”承擔(dān)責(zé)任。

此外，上位決策者同意接盤改革方案，還試圖借此調(diào)動下級、相關(guān)者改革和工作的積極性。

從表面上看，逐層反向避責(zé)是下位決策者向上位決策者轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，實質(zhì)上還是下位決策者向上位決策者尋找權(quán)力庇護(hù)的過程。所以，逐層反向避責(zé)的實質(zhì)，是責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與權(quán)力庇護(hù)雙向互動的過程。

在中國我們經(jīng)?？梢钥吹竭@種情況，各種工作中，下位決策者總是希望或者期待上位決策者參與，即使召開一個會議也希望領(lǐng)導(dǎo)參加。這主要有兩種考慮：一是可以轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，同時轉(zhuǎn)讓利益，釋放權(quán)力;二是可以利用上位決策者的權(quán)力推動改革，如果改革失敗，還可以受其權(quán)力庇護(hù)?？梢姡饘酉蛏媳茇?zé)的基本邏輯依然是集權(quán)體制的權(quán)力邏輯。

逐層向上避責(zé)如果能夠成功，就可以使改革高位實施，順利推進(jìn)，還可以與相關(guān)利益者達(dá)成共識、形成改革合力，但其也存在局限。在這個鏈條中，如果一個環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)不愿意承接下級轉(zhuǎn)嫁的責(zé)任，改革就難以高位推進(jìn)。另外，這一鏈條也可能扼殺很多的改革機(jī)會。

如果要讓下位決策者有改革激勵，就必須合理劃分權(quán)責(zé)，避免權(quán)力超載或者責(zé)任超載，建立起權(quán)責(zé)對等、激勵相容的權(quán)力、責(zé)任體系，調(diào)動各級決策者的改革創(chuàng)新積極性。（作者為華中師范大學(xué)教授）