劉建敏

摘?要： 多規(guī)分立嚴(yán)重影響我國(guó)國(guó)土空間管制與治理效率，規(guī)劃融合與組合是規(guī)劃體系基本建設(shè)方向。在現(xiàn)行空間規(guī)劃體系問題分析與地方“多規(guī)合一”經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，本文指出我國(guó)空間規(guī)劃體系的發(fā)展趨勢(shì)將是“分久必合，合中有分”，應(yīng)以保護(hù)管控規(guī)劃為基礎(chǔ)、綜合規(guī)劃為引領(lǐng)，構(gòu)建空間規(guī)劃編制體系，形成空間治理合力;強(qiáng)化決策民主和權(quán)力制衡，完善規(guī)劃行政管理體系;以新的規(guī)劃理念和技術(shù)為先導(dǎo)，逐步完善空間規(guī)劃內(nèi)容體系;制定和調(diào)整空間規(guī)劃有關(guān)法律法規(guī)，完善空間規(guī)劃的法律體系，為空間規(guī)劃提供基礎(chǔ)保證。

關(guān)鍵詞： 空間規(guī)劃體系;建設(shè);措施

【中圖分類號(hào)】F301.2?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A?【文章編號(hào)】1674-3733（2020）03-0022-01

引言：空間規(guī)劃體系是一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、法律特征的特殊體現(xiàn)，隨著時(shí)代發(fā)展而不斷發(fā)展完善，建立符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)土空間規(guī)劃體系，對(duì)于優(yōu)化空間開發(fā)模式、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。我國(guó)空間規(guī)劃經(jīng)過多年的發(fā)展、完善，已經(jīng)形成了空間規(guī)劃體系。但是，我國(guó)的空間規(guī)劃體系存在諸多問題，在一定程度上影響了空間規(guī)劃的權(quán)威性和調(diào)控效能等問題。我國(guó)空間規(guī)劃體系所存在的諸多問題與自然資源監(jiān)管體制不健全有一定程度上的關(guān)系，完善自然資源的監(jiān)管體制已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，我國(guó)組建自然資源部來負(fù)責(zé)空間規(guī)劃體系的建立和監(jiān)督實(shí)施。

1?國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.1?不同規(guī)劃功能交叉與缺位并存

在相同空間尺度，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃并存，各自獨(dú)立對(duì)同一國(guó)土空間開發(fā)利用進(jìn)行布局安排。然而，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃落地必須進(jìn)入土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍;土地利用總體規(guī)劃涉及的重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置等屬于發(fā)展改革部門的職能;為強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城市規(guī)劃逐漸發(fā)展出省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍擴(kuò)展至市域轄區(qū)，不可避免地與土地利用總體規(guī)劃交叉。同時(shí)，不同規(guī)劃之間缺乏共識(shí)，在規(guī)劃期限、目標(biāo)、指標(biāo)、內(nèi)容等方面都存在不同程度的差異，在國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)布局安排上的矛盾沖突更為明顯。在陜西省榆林市，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地空間布局不一致面積約占規(guī)劃面積的75%，林業(yè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃一致的僅40%。規(guī)劃過多過雜、“群龍無首”的狀況，限制了政府空間管控能力和市場(chǎng)配置資源作用的有效發(fā)揮。

1.2?尚沒有統(tǒng)一的空間規(guī)劃

空間規(guī)劃需要超越部門利益，從戰(zhàn)略高度協(xié)調(diào)好各種空間需求，既要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但長(zhǎng)期以來，由于缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃，各類規(guī)劃在“條”上自成體系、在“塊”上相互沖突，不能有效規(guī)劃空間開發(fā)秩序。從橫向看，具有空間規(guī)劃性質(zhì)的有主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等等，這些規(guī)劃大多自成體系、決策分散、相互掣肘，規(guī)劃的內(nèi)容、期限和邊界等都不一致，影響管理效能和社會(huì)效率。從縱向看，規(guī)劃層級(jí)日益增多，內(nèi)容趨同、職能不清、事權(quán)錯(cuò)配，影響空間政策的統(tǒng)一性和有效性。盡管“十三五”規(guī)劃綱要提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃”，但由于主體功能區(qū)規(guī)劃相關(guān)的政策不配套、省級(jí)以下行政單位也尚未出臺(tái)主體功能區(qū)規(guī)劃，在實(shí)際操作中協(xié)調(diào)難度非常大。

2?從土地利用規(guī)劃角度淺談國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)

2.1?基礎(chǔ)信息平臺(tái)的構(gòu)建

有必要構(gòu)建統(tǒng)一的地理基礎(chǔ)信息平臺(tái)。目前，不同部門已建有多個(gè)類似系統(tǒng)和平臺(tái)，如國(guó)家自然資源和地理空間基礎(chǔ)信息庫(kù)、金宏工程信息共享平臺(tái)等。還有一些部門和機(jī)構(gòu)提出了新的建設(shè)計(jì)劃，如建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，并需要配套建設(shè)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)地理信息系統(tǒng)，環(huán)保部提出要“建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管預(yù)警體系”，國(guó)家自然資源和地理空間基礎(chǔ)信息庫(kù)即將建設(shè)二期工程。這一工作的重點(diǎn)不是另起爐灶新建獨(dú)立的系統(tǒng)，而是對(duì)現(xiàn)有平臺(tái)進(jìn)行整合和完善，通過理順機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源整合，促進(jìn)信息資源共享，并避免人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。

2.2?正確定位規(guī)劃職能，劃分規(guī)劃與市場(chǎng)界限。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要任務(wù)和職能在于應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和促進(jìn)社會(huì)公平。國(guó)土空間規(guī)劃要與政府職能轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用基礎(chǔ)上，通過確定國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)和整治格局，明確國(guó)土空間開發(fā)的底線、國(guó)土資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線，合理布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，控制和約束人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展向?qū)怖鎿p害最小化的空間調(diào)整，促進(jìn)國(guó)土空間均衡發(fā)展，更好發(fā)揮政府在國(guó)土空間開發(fā)利用與保護(hù)中的作用。

2.3?完善空間規(guī)劃治理政策

空間規(guī)劃作為行業(yè)政策空間尺度的協(xié)調(diào)和綜合，可以被看成是跨行業(yè)空間政策的協(xié)調(diào)。因此，空間規(guī)劃實(shí)際上是提供一個(gè)以領(lǐng)土為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，作為政策制定和實(shí)施的框架。不論是哪種層級(jí)的空間規(guī)劃，都需要?jiǎng)澐止δ軈^(qū)，也是為了分類施策，使區(qū)域土地、財(cái)稅、投資、產(chǎn)業(yè)政策更加精準(zhǔn)化、精細(xì)化和精益化。實(shí)施差異化土地政策。根據(jù)不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，實(shí)行差別化的土地利用政策和管理政策，科學(xué)合理地確定各類用地規(guī)模。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，提高土地利用效率，緩解土地供需矛盾。嚴(yán)格控制大城市和特大城市建設(shè)用地增量，明確城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和園區(qū)單位面積土地承載量的集約用地標(biāo)準(zhǔn)，提高土地資源節(jié)約集約利用水平。加快建立城鎮(zhèn)化快速發(fā)展地區(qū)城市人口規(guī)模與用地規(guī)模相掛鉤的制度，適度提高居住用地比重，促進(jìn)“三生”空間更加合理。擴(kuò)大生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的交易范圍，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民帶上“嫁妝”進(jìn)城。

結(jié)語：加強(qiáng)規(guī)劃間的融合，實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的綜合性規(guī)劃，建立統(tǒng)一完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系是適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然選擇。目前“多規(guī)合一”在一些地方進(jìn)行了實(shí)踐探索，奠定了一定的基礎(chǔ)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但是還沒有建立起全國(guó)范圍的基于“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，規(guī)劃必須具有一定的彈性，需要做到動(dòng)態(tài)性規(guī)劃。我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)任重而道遠(yuǎn)！

參考文獻(xiàn)

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