蘇景楸

我國對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的謀劃一直在審慎中前行，從十九屆四中全會到中央經(jīng)濟(jì)工作會議，都把提升中心城市和城市群承載能力作為高質(zhì)量發(fā)展的重要策略。去年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會第五次會議指出，“中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式?！倍际腥Πl(fā)展戰(zhàn)略下，促成各個城市價(jià)值的進(jìn)一步兌現(xiàn)。

都市圈時(shí)代到來

去年2月19日，國家發(fā)改委下發(fā)的《培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，對城市群和都市圈有了更明晰的定義與解讀，“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”《意見》同時(shí)提出，到2022年，我國都市圈同城化取得明顯進(jìn)展；到2035年，現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。這也被各方視為我國的城市化正切實(shí)邁入都市圈時(shí)代，城市格局向都市圈靠攏。

都市圈并非一個經(jīng)濟(jì)新名詞或城市新現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)活力高、服務(wù)業(yè)占比高、人員流動性強(qiáng)、對經(jīng)濟(jì)全局影響大等是各國現(xiàn)有都市圈的基本特征。都市圈經(jīng)濟(jì)也正成為一個國家進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代的鮮明特征，并是其所屬區(qū)域內(nèi)的重要增長極，都市圈形態(tài)也被看作是平衡人口集中和過度聚集的最優(yōu)策略。不過，打造都市圈高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會秩序，需要依托完備的都市圈經(jīng)濟(jì)空間體系，各國尚在不斷探索之中。中國社會科學(xué)院日本研究所副所長張季風(fēng)在分享日本都市圈建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)提到，“如何做到既保持東京的競爭優(yōu)勢又減輕‘東京一極集中的風(fēng)險(xiǎn)，既搞好‘地方創(chuàng)生又保持東京圈活力，是其面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；蛟S其策劃的推動?xùn)|京圈、名古屋圈、大阪圈三大城市圈經(jīng)濟(jì)一體化的國土綜合整備計(jì)劃‘超級巨大區(qū)域發(fā)展構(gòu)想能有所成效?！?img src="https://cimg.fx361.com/images/2021/05/28/qkimageschcachca202004chca20200423-1-l.jpg"/>

京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以5.09%的國土面積集聚23.73%的人口，創(chuàng)造39.85%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，亦是我國都市圈理論和實(shí)踐的重要平臺載體。都市圈是高度融合的網(wǎng)絡(luò)狀城鎮(zhèn)體系，人流、物流、信息流等要素聯(lián)系密切，按照專家的觀點(diǎn)，“都市圈的空間整合將更好地實(shí)現(xiàn)資源要素的科學(xué)流動和合理分配，提高資源集約節(jié)約利用水平和整體經(jīng)濟(jì)效率，提升參與全球資源配置和競爭的能力，增強(qiáng)對全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力和帶動力，促進(jìn)城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展?！北热缭陂L三角區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中，上海大都市圈即是長三角城市群一體化發(fā)展格局中的“強(qiáng)核”、引領(lǐng)和協(xié)調(diào)長三角一體化的主要抓手。

各方亦一致認(rèn)為，中國的都市圈建設(shè)與發(fā)展，既遵循都市圈發(fā)展的普遍規(guī)律，又與歐美等國都市圈有所差別，蓋因各區(qū)域的歷史、文化、人口、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素都存有巨大的差異性。對此，華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長顧強(qiáng)表示，“從中國的實(shí)際情況來看，都市圈還在向外擴(kuò)展的過程當(dāng)中。在發(fā)展進(jìn)程中，一些城市會對外部一定空間尺度內(nèi)的生產(chǎn)要素進(jìn)行虹吸。再經(jīng)過一定時(shí)間的發(fā)展，城市就進(jìn)入到了外溢階段，會將城市內(nèi)的各類要素往外輸送。隨著城市的發(fā)展，會進(jìn)入一個虹吸和外溢的平衡?？紤]到都市圈本身的發(fā)展特點(diǎn)、發(fā)展階段、輻射范圍，根據(jù)我們的觀察，中國的都市圈發(fā)展如果與發(fā)達(dá)國家相比，顯著的差異就是外圍節(jié)點(diǎn)城市和微中心的發(fā)展相對不足，沒有形成網(wǎng)絡(luò)型空間結(jié)構(gòu)。”

全面、深度融入

以都市圈發(fā)展引領(lǐng)城市化進(jìn)程，無論身處哪個層級的城市都會面臨這樣的問詢，“是否已經(jīng)準(zhǔn)備好，全面、深度融入所屬都市圈？”對于如何判斷都市圈的價(jià)值含量，GDP規(guī)模和人口基數(shù)雖然老套卻是實(shí)實(shí)在在的關(guān)鍵數(shù)值，前者超萬億，后者常住人口超 800萬被視為標(biāo)配值，又可按發(fā)展水平分為成熟型都市圈、發(fā)展型都市圈和培育型都市圈。而都市圈里各城市的價(jià)值體現(xiàn)，也有成長性、安全性和內(nèi)生需求三個維度來衡量，缺一不可。都市圈里沒有城市的平均主義，都市圈一體化并不要求各城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)成同一水平，而是重視相對平衡與互補(bǔ)。因此在都市圈的發(fā)展進(jìn)程里，每一個所涉城市都有自己的機(jī)會，按價(jià)值鏈分布形成良性合作，關(guān)鍵是增強(qiáng)自身能量與找準(zhǔn)定位。

有專家曾對如何更好建設(shè)南京都市圈提出了打造“六圈”（創(chuàng)新都市圈、暢行都市圈、智慧都市圈、韌性都市圈、包容都市圈、幸福都市圈）的建議，本質(zhì)上還是在強(qiáng)調(diào)，“要素流動是都市圈建設(shè)的基本機(jī)制，空間整合是構(gòu)建都市圈的前提基礎(chǔ)”。并且，是否有產(chǎn)業(yè)核心與強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)帶動力是都市圈的核心增長極。上海交通大學(xué)安泰經(jīng)管學(xué)院教授陳憲認(rèn)為，“創(chuàng)新集群、產(chǎn)業(yè)生集群和產(chǎn)業(yè)鏈水平，以及‘1小時(shí)通勤圈，是都市圈的幾個關(guān)鍵詞，關(guān)乎都市圈的發(fā)展質(zhì)量。創(chuàng)新集群的規(guī)模和質(zhì)量決定著產(chǎn)業(yè)集群即新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，進(jìn)而決定著都市圈的高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

據(jù)中國發(fā)展研究基金會副理事長劉世錦的研判，“今后五到十年，最大的結(jié)構(gòu)性潛能是都市圈加快發(fā)展，特別是通過‘圈與核心城區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和再平衡，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性”，他建議都市圈建設(shè)需在六個方面深化改革、調(diào)整政策，“首先，加快大城市城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革。第二，優(yōu)先完善都市圈農(nóng)村社會保障體系。隨著市場經(jīng)濟(jì)的成熟和現(xiàn)代社會保障體系的發(fā)展，完全可以用現(xiàn)代社會保障體系替代，把稀缺的土地資源解放出來，實(shí)現(xiàn)高效率的配置利用。第三，以強(qiáng)有力的制度政策措施防范以權(quán)謀私的腐敗行為。第四，推動農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型。要完善鄉(xiāng)村基層民主選舉制度，認(rèn)可并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高透明度，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管，集體經(jīng)濟(jì)組織管理和行政管理職能也要適當(dāng)分開。第五，國土空間規(guī)劃形成機(jī)制也要改革、創(chuàng)新、完善。空間規(guī)劃要有權(quán)威性和強(qiáng)制力，規(guī)劃的調(diào)整和糾錯機(jī)制也不可缺少。關(guān)鍵一點(diǎn)是，規(guī)劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實(shí)踐的信息。第六，創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機(jī)制政策。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個區(qū)，帶都市圈若干個鎮(zhèn)，發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財(cái)政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下；區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn)；同時(shí)區(qū)也要利用各種資源推進(jìn)所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。”

此外，不能忽視的是，疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊帶來了對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)承壓能力的巨大考驗(yàn)，此時(shí)各都市圈的表現(xiàn)各異，既有亮點(diǎn)，也在暴露問題。