莊韶輝 劉建江

摘 要：中心鎮(zhèn)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化的主要平臺，是舟山新區(qū)建設(shè)的重要組成部分。以舟山市中心鎮(zhèn)行政管理體制為研究對象，在掌握舟山中心鎮(zhèn)建設(shè)基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重分析了行政管理體制上存在的問題，同時從整體性政府的視角提出了整合各級政府職能，統(tǒng)籌派駐機構(gòu)，協(xié)調(diào)社會資源，創(chuàng)新財政制度，建立聯(lián)席會議制度等五項建議。

關(guān)鍵詞：中心市鎮(zhèn) 行政管理 舟山市

中心鎮(zhèn)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，是新型城鎮(zhèn)化的主要平臺。從當前來看，舟山市中心鎮(zhèn)建設(shè)在推進過程中，面臨不少矛盾和問題，其中一個重要的方面就是管理的體制機制問題。由于行政管理資源缺乏有效的整合，導致中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展、社會管理出現(xiàn)一系列的低效和無效行為，極大地遲滯了中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。因此，從整體性政府的視角入手，通過整合現(xiàn)有行政資源，以理順現(xiàn)行管理體制，是中心鎮(zhèn)培育和發(fā)展過程中的重要內(nèi)容，更是推進各項改革的基礎(chǔ)和保障。

一、舟山中心鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀

當前，舟山市中心鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)出人口穩(wěn)定集聚、經(jīng)濟中心效應(yīng)顯現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)特色明顯、社會服務(wù)不斷完善、投資與居住環(huán)境趨好的特征，說明中心鎮(zhèn)建設(shè)符合理論指向和實踐導向，中心鎮(zhèn)建設(shè)取得較好成績。從中心鎮(zhèn)的行政管理體制建設(shè)來看，主要有如下成效：

（一）機構(gòu)設(shè)置精干高效

按照省委、省政府相關(guān)文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和事業(yè)機構(gòu)實行綜合設(shè)置，一般設(shè)9個綜合性辦公室和中心，規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當精簡，較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當增加，不超過11個。舟山市結(jié)合各中心鎮(zhèn)實際情況，從加強黨的領(lǐng)導角度出發(fā)，按照“優(yōu)化協(xié)同高效”原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行了重新設(shè)置，均嚴格控制在省定限額范圍內(nèi)，主要包括黨政、黨建、綜合信息指揮、經(jīng)貿(mào)、社會事務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)、綜合安全管理等機構(gòu)，名稱不盡相同，但主要職責相近。

（二）派駐機構(gòu)基本完備

各中心鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)根據(jù)實際需要，或以分所，或建立事業(yè)機構(gòu)等形式派駐了若干工作機構(gòu)，包括公安、自然資源和規(guī)劃、建設(shè)、司法、市場監(jiān)管等執(zhí)法部門，文化廣電、衛(wèi)生等公共服務(wù)機構(gòu)、和郵政、水電、金融等行業(yè)機構(gòu)。在日常工作中，通過“基層治理四平臺”，整合工作力量，推進聯(lián)合執(zhí)法，全面提升了基層社會治理和服務(wù)群眾的水平，有力促進社會的和諧穩(wěn)定。

（三）強權(quán)擴鎮(zhèn)有效推動

為適應(yīng)中心鎮(zhèn)的快速發(fā)展，近年來舟山市不斷推動擴權(quán)改革，通過直接放權(quán)、委托執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法和加強派駐機構(gòu)辦理等方式，逐步賦予了中心鎮(zhèn)發(fā)展決策、項目審批、社會管理、綜合執(zhí)法和檢查特許等管理權(quán)限，一定程度上解決了“看得見，管不著”的問題。同時，探索新的擴權(quán)方式，逐步賦予了中心鎮(zhèn)與縣（區(qū)）級政府基本相同的開發(fā)建設(shè)管理服務(wù)權(quán)、社會事業(yè)管理服務(wù)權(quán)。通過下放事權(quán)、擴大財權(quán)、改革人事權(quán)和增強用地保障等方面的擴權(quán)，進一步擴大了中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限，理順了縣（區(qū)）和中心鎮(zhèn)兩級政府的權(quán)責關(guān)系。

二、舟山中心鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

從調(diào)查的情況來看，隨著中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的行政管理體制出現(xiàn)了不匹配、不適應(yīng)的情況，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）權(quán)責一致性：權(quán)責不對稱是普遍現(xiàn)象

中心鎮(zhèn)在法律意義上只是一個鎮(zhèn)，其權(quán)限與一般鎮(zhèn)政府沒有較大區(qū)別，但是中心鎮(zhèn)兼有區(qū)域經(jīng)濟中心和服務(wù)中心的職能，在職能上區(qū)別于一般鎮(zhèn)，因此權(quán)限上的普通性和經(jīng)濟社會發(fā)展的高要求產(chǎn)生了矛盾，從而使得權(quán)責不對稱現(xiàn)象在中心鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為明顯。一方面，當前中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，其職能要求持續(xù)增加，責任越來越重。另一方面，與不斷增加的職能和日益加重的責任相比，權(quán)力與資源相對較為匱乏，如違建拆遷，規(guī)定中心鎮(zhèn)政府必須解決，但是執(zhí)法權(quán)并沒有下放或者缺乏有效授權(quán)。

（二）權(quán)力運用：分散且無法有效統(tǒng)籌

當前行政執(zhí)法的主體是縣級單位，為了在中心鎮(zhèn)履行管理職能，政府各個部門通過派駐機構(gòu)的方式加以解決，其數(shù)量和職能基本可以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，但由于鎮(zhèn)政府無法統(tǒng)籌和集中上述權(quán)力，從而出現(xiàn)協(xié)調(diào)難、落實難等問題。近年來，強鎮(zhèn)擴權(quán)之后雖然有所放權(quán)，但是出于不同原因，下放的往往是工作和責任，權(quán)力尤其是主要權(quán)力依然掌握在部門手中。垂直管理體制削弱了中心鎮(zhèn)政府的管理權(quán)，使政府無法承擔起推動中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重任，權(quán)力缺失導致制度交易成本上升。

（三）工作考核：缺乏整合且有形式化傾向

對于中心鎮(zhèn)的發(fā)展績效作適當?shù)乜己撕驮u價是必要的，有利于中心鎮(zhèn)改進工作，有利于其提高區(qū)域治理能力，有利于更好地實現(xiàn)既定職能。但是，當前對于中心鎮(zhèn)的考核過多且有形式化傾向，主要表現(xiàn)有：一是考核內(nèi)容較多。各級各類部門出于自利動機，往往會想方設(shè)法將其工作納入到中心鎮(zhèn)的考核項目，由此導致考核內(nèi)容較多，當前，涉及中心鎮(zhèn)的考核有十多個大類，近上百項指標。二是考核重于形式。有些部門以年終考核代替日常指導，以書面資料代替工作考核，重形式考核而輕實效考核比較明顯，沒有真正起到督促、改進、推動工作的目的。

（四）機構(gòu)設(shè)置：與客觀需求沒有完全匹配

中心鎮(zhèn)相較于一般鎮(zhèn)，其發(fā)展規(guī)模要大于后者，發(fā)展速度要快于后者，也就是其承擔著更多的經(jīng)濟管理和社會服務(wù)的工作。但是從機構(gòu)的設(shè)置來看，中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)沒有明顯的差別。由于中心鎮(zhèn)發(fā)展速度較快，需要承擔經(jīng)濟發(fā)展、社會服務(wù)方面的一些新職能，諸如經(jīng)濟管理、社會服務(wù)和行政管理等方面職能拓新，受制于現(xiàn)行的中心鎮(zhèn)管理體制，在沒有充分授權(quán)的情況下，中心鎮(zhèn)無法有效建立與其發(fā)展規(guī)模相匹配的管理體制，從而出現(xiàn)了與客觀需求不匹配的現(xiàn)象。

（五）經(jīng)費保障與責任履行：財權(quán)與事權(quán)不匹配

分稅制以后，事權(quán)下放，財權(quán)上收，造成地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府出現(xiàn)了財權(quán)與事權(quán)不匹配的格局，由于財力資源受到限制，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法有效開展工作和履行責任，這在中心鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為明顯。當前，中心鎮(zhèn)發(fā)展速度普遍快于一般鎮(zhèn)，其對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求也普遍大于一般鎮(zhèn)，盡管上級政府在財力上有所傾斜，但由于事權(quán)與財權(quán)不匹配，未能有效解決中心鎮(zhèn)財力不足的問題，一定程度上影響了中心鎮(zhèn)的發(fā)展。

三、基于整體性視角的中心鎮(zhèn)行政管理體制改革建議

（一）整合各級政府職能理順權(quán)責關(guān)系

根據(jù)《浙江省強鎮(zhèn)擴權(quán)改革指導意見》關(guān)于下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限的相關(guān)要求，按照“依法下放、能放則放”的原則，提出如下建議。第一，逐步理順和整合區(qū)縣和中心鎮(zhèn)兩級政府的職能分工。下放相關(guān)事權(quán)、擴大財權(quán)、改革人事權(quán)、保障用地權(quán)，擴大中心鎮(zhèn)權(quán)限經(jīng)濟社會管理，增強中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策、依法行政和公共服務(wù)能力。第二，整合不同層級政府職能，在上級政府依法授權(quán)的前提下，建立包括行政服務(wù)、社會管理等等在內(nèi)的綜合性服務(wù)平臺，改進直接面向群眾“窗口”機構(gòu)的服務(wù)和管理，切實提高中心鎮(zhèn)工作效率和服務(wù)水平。第三，創(chuàng)新現(xiàn)有干部管理制度。主要是提高中心鎮(zhèn)領(lǐng)導行政級別，以有效提升中心鎮(zhèn)的行政地位，以有利于其職能的實現(xiàn)。

（二）統(tǒng)籌城鎮(zhèn)派駐機構(gòu)提高行政效率

為約束派駐機構(gòu)可能形成的對立和非合作的行為，緩解中心鎮(zhèn)政府無法有效統(tǒng)籌管理區(qū)域內(nèi)各派駐機構(gòu)的問題，理順城鎮(zhèn)政府與上級設(shè)在城鎮(zhèn)的部門的條塊關(guān)系，建議采取如下措施：第一，整合各類派駐機構(gòu)的相近職能，在此基礎(chǔ)上，推動機構(gòu)與中心鎮(zhèn)的合并設(shè)置，接受中心鎮(zhèn)統(tǒng)一領(lǐng)導。第二，確實不能整合的，如國稅、公安等部門所設(shè)站所，維持其原來管理關(guān)系，但是其工作人員的考核任用應(yīng)以所在中心鎮(zhèn)黨委的意見為主，對部門駐鎮(zhèn)派駐機構(gòu)主要領(lǐng)導的任免，須征求鎮(zhèn)黨委意見。第三，考慮到高亭鎮(zhèn)、菜園鎮(zhèn)為縣政府所在地，從整合資源、提高行政效率的角度看，可不必設(shè)置派駐機構(gòu)，在工作開展上由鎮(zhèn)政府和相關(guān)部門進行直接對接和協(xié)調(diào)。

（三）協(xié)調(diào)社會資源服務(wù)中心鎮(zhèn)發(fā)展

在中心鎮(zhèn)政府資源有限的情況下，為了更好地推動中心鎮(zhèn)社會管理和服務(wù)工作，必須要充分整合社會資源，具體建議如下：一是整合社區(qū)管理服務(wù)組織機構(gòu)。把政府、社區(qū)和志愿者等組織整合起來。建立以社區(qū)黨組織為核心，以網(wǎng)格化社區(qū)服務(wù)平臺和其他重要社會組織為依托的社區(qū)管理服務(wù)體系，強化社區(qū)管理和服務(wù)功能。二是通過政府購買社會服務(wù)的方式，積極發(fā)揮社會組織作用，以減輕政府的社會服務(wù)和管理職能。通過市場化的方式提供社會服務(wù)，能以最少的資源投入實現(xiàn)最多的社會服務(wù)。三是政府積極引導、幫助、扶持成立各類社會組織，為中心鎮(zhèn)群眾提供廣泛的公益服務(wù)，能有效分擔政府承擔的部分社會服務(wù)職能，又能滿足部分群眾的服務(wù)需求，是中心鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

（四）創(chuàng)新財政體制實現(xiàn)資金合理配置

中心鎮(zhèn)要實現(xiàn)其既定職能，履行相關(guān)責任，必須保證其有充足的財力資源，這就必須按照建設(shè)一級政府的思路進行財政體制創(chuàng)新。為此，建議如下：一是按照財政與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，改革現(xiàn)有財政體制，規(guī)范區(qū)財政分配關(guān)系，尤其是區(qū)縣與中心鎮(zhèn)的關(guān)系。地方財政收入、土地出讓金、專項資金等分配和安排應(yīng)向中心鎮(zhèn)傾斜。二是建立中心鎮(zhèn)發(fā)展激勵機制。市政府每年安排一定的資金，獎勵各方面發(fā)展較好的中心鎮(zhèn)，縣（區(qū)）政府要按同金額配套。三是中心鎮(zhèn)急需基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)需求，應(yīng)優(yōu)先列入上級財政預算，也可以專項資金形式給予支持。支持中心鎮(zhèn)加速推進投資體制改革，拓寬中心鎮(zhèn)投融資渠道，允許經(jīng)濟發(fā)達的中心鎮(zhèn)依法組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司等。

（五）建立市縣鎮(zhèn)聯(lián)席制度全力推進改革

中心鎮(zhèn)行政管理體制改革工作是一個系統(tǒng)工程，為了使改革取得實效，有效推進中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展，建議建立市縣鎮(zhèn)三級聯(lián)席會議制度。一是由市縣編辦發(fā)揮牽頭作用，協(xié)調(diào)相關(guān)部門分工負責，協(xié)同推動中心鎮(zhèn)行政管理體制改革工作順利開展;二是市縣編辦在跟蹤調(diào)度改革情況、總結(jié)推廣好的做法、協(xié)調(diào)解決重點問題中要起到主要作用;三是市編辦為制定量化考核標準，對中心鎮(zhèn)和有關(guān)部門進行定期考核，以有效促進中心鎮(zhèn)行政管理體制改革，以此推動中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，助力城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和海洋經(jīng)濟集聚平臺打造。

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（莊韶輝，中共舟山市委黨校。劉建江，中共舟山市委編辦）