陳冠銘　李宏楊

摘要：歸納總結(jié)了規(guī)劃基本邏輯框架，設(shè)計(jì)了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的基本邏輯框架和“七步法”，針對(duì)現(xiàn)存的問題，集成了一些新工具和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路用于規(guī)劃的突破。

Abstract： The basic logical framework of planning was summarized， and the basic logical framework and "seven-step method" of industrial planning were designed. In view of the existing problems， some new tools and special industry development ideas were integrated for planning breakthroughs.

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)規(guī)劃;編制方法;突破;規(guī)劃

Key words： industrial planning;compilation method;breakthrough;planning

中圖分類號(hào)：F121.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）12-0069-03

0? 引言

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃[1]是指以區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，綜合運(yùn)用各種理論分析工具，充分地分析國(guó)際國(guó)內(nèi)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)內(nèi)外的區(qū)域關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀與態(tài)勢(shì)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè)，推動(dòng)資源和要素在不同地域、產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行配置與再配置，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)體系、組織形式、產(chǎn)業(yè)鏈、空間布局和實(shí)施方案等做出近期和中長(zhǎng)期科學(xué)部署與評(píng)估。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)見和預(yù)想，是政府整合和協(xié)調(diào)跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的資源，指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整升級(jí)的重要手段，是開拓未來產(chǎn)業(yè)和投資未來的一種戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)部門規(guī)劃，如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等規(guī)劃，也包括產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃即要貫徹落實(shí)總規(guī)，又要與城市規(guī)劃、功能規(guī)劃、部門規(guī)劃相互銜接、相互促進(jìn)和融合。現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃存在一些問題，在方法上需要集成一些新的工具。

1? 規(guī)劃基本邏輯框架

1.1 規(guī)劃編制的基本要求

規(guī)劃編制過程中，思考維度必須要廣，要從政府維度、企業(yè)維度、行業(yè)維度、社會(huì)維度和規(guī)劃編制者維度等視角研究并審視規(guī)劃。從決策和執(zhí)行層面而言，頂層、中層和基層所獲得的信息和掌握的資源不可能完全一致，所思考矛盾與問題的重心甚至落腳點(diǎn)也不一定相同，跨層級(jí)甚至層級(jí)之間的思維方式與工作習(xí)慣存在不對(duì)稱性。因此在編制規(guī)劃過程中要與利益相關(guān)者保持緊密的溝通和互動(dòng)，力促規(guī)劃過程也是達(dá)成共識(shí)過程。

習(xí)總書記就十分關(guān)注頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動(dòng)，在2014年12月2日深改組第七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”。在2014年9月29日中央深改組第五次會(huì)議上，習(xí)總書記再次提出“研究、思考、確定全面深化改革的思路和重大舉措，必須進(jìn)行全面深入的調(diào)查研究”。

1.2 規(guī)劃的基本思考邏輯

規(guī)劃、項(xiàng)目或活動(dòng)等宏觀工作和微觀工作均需要回答“理念——目標(biāo)——機(jī)制——內(nèi)容——方法”等五個(gè)方面的問題，實(shí)質(zhì)上就是要深入研究并回答“是什么——為什么——怎么樣——怎么辦”的基本問題[2]。

首先，擺在首要的是“理念”，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。其次，要在思想理論指導(dǎo)下，確定“目標(biāo)”方向，有的放矢。再次，制定可行的“機(jī)制”，包括組織領(lǐng)導(dǎo)、政策制度、人員網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)費(fèi)投入、考核評(píng)估等，為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供基本保障。然后，細(xì)化具體的任務(wù)“內(nèi)容”，方便關(guān)聯(lián)方對(duì)標(biāo)實(shí)施和考核。最后，“方法”，為達(dá)成目標(biāo)和完成任務(wù)內(nèi)容提供參考的路徑和分析思考工具，提高工作效率。

1.3 規(guī)劃的分析框架[3-4]

規(guī)劃傾向于方法論，它并非是直線型、藍(lán)圖式的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)性與時(shí)俱進(jìn)的過程，是政府尋求社會(huì)經(jīng)濟(jì)最大化發(fā)展的過程，是一種治理方式。

“主體——過程——內(nèi)容”規(guī)劃分析框架（見圖1[4]）指出規(guī)劃編制分為戰(zhàn)略準(zhǔn)備、戰(zhàn)略博弈和戰(zhàn)略平衡等三個(gè)階段，規(guī)劃主體、規(guī)劃過程和規(guī)劃內(nèi)容在三個(gè)階段的重心有所不同，明晰了各個(gè)階段的核心機(jī)制。

1.4 規(guī)劃有兩個(gè)基本目的[5]

一者，要表明黨委、政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的期望和決心，要亮明區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思想理念和發(fā)展目標(biāo)，與行業(yè)、企業(yè)產(chǎn)生共鳴;二者，要制定在一定時(shí)期內(nèi)為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府將要采取具體的行動(dòng)計(jì)劃方案，包括政策措施、工作措施以及制度保障。（圖1）

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)上述兩個(gè)基本目標(biāo)，既要有戰(zhàn)略及思路方面的內(nèi)容，又要有實(shí)施措施、路徑方法方面的內(nèi)容，并且隨著區(qū)域范圍的由大變小，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中的具體實(shí)施措施內(nèi)容也應(yīng)更加明確、具體詳細(xì)和具有可預(yù)見性和操作性。

1.5 規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置與評(píng)估

規(guī)劃指標(biāo)既要符合“上、下、左、右”的實(shí)際，又要有所創(chuàng)新突破，即上下衡量和左右環(huán)顧，確保上下左右有效關(guān)聯(lián)與溝通，保證指標(biāo)的合理性、連貫性、科學(xué)性和特色性。

“上”即上一級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)，遵照上位規(guī)劃的約束性?！跋隆币皇潜砻髦笜?biāo)在統(tǒng)計(jì)上的可得性，設(shè)置規(guī)定指標(biāo)和特色指標(biāo);二是表明要充分尊重基層的訴求?！白笥摇币皇侵概c其它相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)的銜接統(tǒng)籌;二是指與周邊地區(qū)指標(biāo)的比較，具有競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)規(guī)劃指標(biāo)要符合SMARTER原則，擬定規(guī)劃指標(biāo)后，需要及時(shí)評(píng)估，征求相關(guān)部門及專家、公眾意見。

2? 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制“七步法”

在規(guī)劃思考邏輯和分析框架支撐下，規(guī)劃編制有套路可循。規(guī)劃成果按邏輯順序要展現(xiàn)：規(guī)劃現(xiàn)狀（發(fā)展背景和發(fā)展基礎(chǔ)）、問題診斷（矛盾透視）、發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展戰(zhàn)略（總體戰(zhàn)略、指導(dǎo)思想、基本原則）、發(fā)展目標(biāo)（總體目標(biāo)、具體目標(biāo)及指標(biāo)體系）、發(fā)展路徑（產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)布局、招商策劃、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目）和發(fā)展保障（制度創(chuàng)新、政策配套、管理服務(wù)、績(jī)效評(píng)估）等七大方面的內(nèi)容即規(guī)劃七步法（見圖2）。

根據(jù)七步法，基本可以草擬文本的構(gòu)架和提綱，以便從全局上對(duì)規(guī)劃工作進(jìn)行分工。規(guī)劃的每一步都有相關(guān)的模型或分析方法幫助編制者分析收集到的材料和數(shù)據(jù)，讓整個(gè)規(guī)劃科學(xué)可行。

例如：第一步“規(guī)劃現(xiàn)狀”中規(guī)劃編制依據(jù)分析，確定不可為事項(xiàng)和政策導(dǎo)向;第二步“問題診斷”中常用到的標(biāo)桿分析法，通過對(duì)標(biāo)和案例分析進(jìn)行差異分析，提出問題;第三步“發(fā)展趨勢(shì)”中常用定性與定量分析相結(jié)合，如基于面板數(shù)據(jù)進(jìn)行線性回歸分析;第四步“發(fā)展戰(zhàn)略”中能力匹配契合模型（見圖3）[6]，確定戰(zhàn)略及路徑;第五步“發(fā)展目標(biāo)”中AHP模型（層次分析法），通過多目標(biāo)規(guī)劃，幫助鎖定目標(biāo);第六步“發(fā)展路徑”中PDCA循環(huán)和SDCA循環(huán)，輔助制定行動(dòng)方案;第七步“發(fā)展保障”中政策分析法，提出制度創(chuàng)新建議等。

3? 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃重在突破

3.1 制度創(chuàng)新推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

規(guī)劃工作的本質(zhì)是在特定社會(huì)條件下，應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需求，做出的一種科學(xué)的制度安排[7]。良好的體制機(jī)制環(huán)境是聚集優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)要素的前提，因此需要進(jìn)一步解放思想，以變求進(jìn)，破除產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度性障礙。中國(guó)40年的改革開放就是制度演進(jìn)創(chuàng)新的過程。制度創(chuàng)新是由管理制度創(chuàng)新、組織制度創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新等四方面組成[8]。

通過制度創(chuàng)新推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化;通過金融、教育、培訓(xùn)制度創(chuàng)新為新興產(chǎn)業(yè)提供資本和人才支持;通過組織、管理制度創(chuàng)新推廣適應(yīng)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)過方式，發(fā)揮新要素的互補(bǔ)、溢出效應(yīng)[9]。

3.2 基于特色資源打造特色產(chǎn)業(yè)[10]

在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，信息公開共享是大勢(shì)所趨，市場(chǎng)越來越透明，消費(fèi)者越來越趨向理性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)越來越激烈。如何脫穎而出？！深挖特色、做足特色，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)以及打造特色品牌成為地方政府和行業(yè)的重要選項(xiàng)，甚至是首要選擇。自然資源分布差異顯著，但無論我國(guó)東西南北中，發(fā)達(dá)地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都有供人類生存、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本資源和特色資源。

區(qū)域特色資源或傳統(tǒng)資源具有排它性的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或先發(fā)優(yōu)勢(shì)，可幫助地方實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)有巨大的開發(fā)價(jià)值。因此集中力量開發(fā)地方特色資源，實(shí)現(xiàn)特色資源開發(fā)利用的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，將特色資源做大做精做強(qiáng)，使之成為區(qū)域的特色品牌、特有王牌，從而提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)能力，增強(qiáng)區(qū)域?qū)嵤┛缭绞桨l(fā)展的資本。

3.3 基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化和升級(jí)[10]

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)地方而言，就是它已經(jīng)有了深厚的歷史積淀，有了相對(duì)成熟的市場(chǎng)，有了人才、設(shè)施以及人文環(huán)境的支持，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其有了一定的依賴。因此傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一般是地方的支柱產(chǎn)業(yè)之一。隨著時(shí)代發(fā)展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有可能退出舞臺(tái)，正如農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)之于深圳。

隨著科技進(jìn)步、全球產(chǎn)業(yè)分工進(jìn)一步細(xì)化，不僅供需結(jié)構(gòu)、供求關(guān)系在發(fā)生深刻變化，而且人們的工作、生產(chǎn)、生活和學(xué)習(xí)等方式均在發(fā)生變化。因此傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要保持生命力，就需要與時(shí)俱進(jìn)，與時(shí)代共振，實(shí)施產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新以加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，可以與新的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融合，可以升級(jí)進(jìn)化到新的形態(tài)，可以融入到新的產(chǎn)業(yè)鏈，甚至培育新的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，從而保持其支柱產(chǎn)業(yè)地位甚至培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

3.4 挖掘潛在資源打造新興產(chǎn)業(yè)[10]

我國(guó)區(qū)域之間的發(fā)展不均衡，區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工相對(duì)明晰，因此在現(xiàn)有已開發(fā)的資源條件下，部分欠發(fā)達(dá)區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和培育新興產(chǎn)業(yè)面臨巨大阻力。從而也導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)區(qū)域在城市間的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中長(zhǎng)期處于被動(dòng)狀態(tài)。

區(qū)域發(fā)展找準(zhǔn)定位十分重要，不僅要充分挖掘傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資源，還要善于“勘探”和開發(fā)利用區(qū)域內(nèi)的潛在資源，引領(lǐng)市場(chǎng)需求。城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展甚至要借勢(shì)造勢(shì)、無中生有，將自身的潛力最大化，把潛在資源做大、做強(qiáng)，為培育新興產(chǎn)業(yè)提供強(qiáng)大的生存土壤與發(fā)展空間。

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