于佳怡 李作家

[摘 要] 自美國次貸危機后，我國乃至全球金融監(jiān)管的主要方向以關注系統(tǒng)性金融風險的宏觀審慎監(jiān)管為核心，為此中央銀行密切關注經(jīng)濟形勢，實時調整相關政策，構建貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調控框架，進一步完善宏觀審慎管理體系，在此模式下，識別系統(tǒng)性金融風險、維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定是國家審計發(fā)揮“免疫”功能、促進國家治理的現(xiàn)實選擇。因此本文將圍繞宏觀審慎政策，對國家審計的制度優(yōu)勢與路徑選擇進行探討。

[關鍵詞] 國家審計;系統(tǒng)性金融風險;宏觀審慎政策

[中圖分類號] F230[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）05-0181-03

一、引言

黨的十九大報告明確指出，要健全貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調控體系，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的防線。雙支柱模式下，全方位多元化的確保金融系統(tǒng)健康穩(wěn)定發(fā)展，盡管目前的監(jiān)督框架改革強化了金融監(jiān)管主體之間的協(xié)調，但對于防范系統(tǒng)性金融風險還需要繼續(xù)的完善和改進，目前我國系統(tǒng)性金融風險突出，防范化解系統(tǒng)性金融風險成為當前監(jiān)管的首要目標，我國國家審計制度應重點關注該目標并不斷完善，充分發(fā)揮其獨立性、權威性、專業(yè)性等特性。

自2008年金融危機以來，金融監(jiān)管顯現(xiàn)出諸多弊端，為了有效應對系統(tǒng)性金融風險，各國政府開始重構監(jiān)管框架，探索改革金融監(jiān)管制度革新，逐漸重視宏觀審慎原則，2009年G20峰會提出宏觀審慎監(jiān)管的重要性，同年在我國央行首次提出“宏觀審慎”一詞，用于防范系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)管調控中。近年來，我國逐漸形成宏觀審慎評估體系，通過對其指標進行分析，加強逆周期調節(jié)以及系統(tǒng)性金融風險的防范，由此可見，構建“雙支柱”體系、完善宏觀審慎原則、防范系統(tǒng)性金融風險成為我國監(jiān)管的主要方向，國家審計在此之間充分發(fā)揮作用，推進國家治理現(xiàn)代化，因此本文研究有利于破除和化解影響我國社會經(jīng)濟發(fā)展中金融風險，對創(chuàng)建制度化審計約束長效運行機制具有理論價值與現(xiàn)實意義。

二、宏觀審慎政策下國家審計防范系統(tǒng)性金融風險現(xiàn)狀

（一）國家審計防范系統(tǒng)性金融風險的框架

國家審計作為推進國家治理的重要途徑，其具有的權威性、獨立性以及專業(yè)性等特征，充分發(fā)揮防范系統(tǒng)性金融風險的作用，有助于宏觀審慎政策目標的實現(xiàn)。國家審計維持金融穩(wěn)定健康發(fā)展的框架內容包括評價金融機構內部控制治理情況、提供預警信息、宏觀政策的履行能力等，發(fā)揮預防、揭示與抵御系統(tǒng)性金融風險的作用。國家審計應遵循經(jīng)濟發(fā)展變革趨勢，立足于滿足宏觀審慎監(jiān)管框架的運行需求，發(fā)揮國家審計的優(yōu)勢，形成對監(jiān)管框架實施的支撐。

秉持“分析為前提-評估為基礎-應對為根本”的主體思路，堅守國家審計防范系統(tǒng)性金融風險的框架，通過評價金融機構的內部控制，發(fā)揮預防系統(tǒng)性金融風險的作用;通過評價宏觀政策調控與政府干預行為，為預警機制提供信息;通過評價央行貨幣政策以及其他監(jiān)管機構政策的執(zhí)行情況，防范系統(tǒng)性金融風險。

（二）宏觀審慎監(jiān)管政策面臨的挑戰(zhàn)

2018年銀保合并形成“一行兩會”是我國金融監(jiān)管體制的重大改革，代表著我國金融混業(yè)監(jiān)管做出重要的決策?，F(xiàn)階段系統(tǒng)性金融風險的防范和制度建設還有所欠缺，混業(yè)監(jiān)管模式正逐步走向正軌，但其復雜的內部環(huán)境、內部結構、利益沖突以及監(jiān)管不平衡不協(xié)調等問題逐漸暴露，使得防范系統(tǒng)性金融風險的難度越來越大，相關制度的建設仍不夠完善，甚至處于真空階段，風險防范的措施不到位、不科學、不完善，金融機制滯后，法律法規(guī)不健全等諸多問題。

影響系統(tǒng)性金融風險的宏觀因素較多，潛在風險擴大。首先經(jīng)濟增長方式不合理、經(jīng)濟結構不科學、經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調，對金融體系尤其是銀行信貸業(yè)務產(chǎn)生嚴重的負面影響;其次地方政府債券、證券公司、社會保障資金以及公開私募的基金等涉及金額較大、影響廣泛，成為形成系統(tǒng)性金融風險的主要要素;其次經(jīng)濟全球化，國際資本的暗中涌動，國際化進程發(fā)展迅猛，使得我國金融行業(yè)與發(fā)達國家的關聯(lián)度不斷深化，增加了我國金融行業(yè)的不確定性和潛在風險;最后金融機構、金融系統(tǒng)本身存在內生沖擊，構成潛在的系統(tǒng)性金融風險。

三、國家審計防范系統(tǒng)性金融風險制度優(yōu)勢

（一）國家審計具有最高監(jiān)管效力

我國《憲法》規(guī)定了國家審計的法律地位，因此我國國家審計比其他金融監(jiān)管機構更具有權威性，實行的審計監(jiān)管模式屬于最高效力的監(jiān)管模式。同時，國家審計獨立于金融機構以及金融監(jiān)管機構，與其沒有管理上的關系和財政上的聯(lián)系，保證了國家審計客觀公正的行使審計監(jiān)督權，從監(jiān)督職責角度來看，國家審計具有更權威的監(jiān)管力度。

（二）國家審計具有廣泛的監(jiān)管范圍

近年來為彌補監(jiān)管欠缺，我國成立金融穩(wěn)定委員會，將銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管機構合并，由“一行三會”轉變?yōu)椤耙恍袃蓵钡谋O(jiān)管模式，適應了我國經(jīng)濟體制的改革，由于國家審計監(jiān)管屬于最高效力的監(jiān)管，在“一行兩會”的基礎上，不受監(jiān)管模式的制約，對其進行每年一次的監(jiān)督，對其監(jiān)管者進行監(jiān)管，充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的作用，體現(xiàn)國家審計“全覆蓋”的特征，對整個金融行業(yè)進行全方位的審計監(jiān)督，從全面、系統(tǒng)甚至關聯(lián)性的角度提出建設意見。

國家審計除了審計金融監(jiān)管機構等常規(guī)審計工作，還針對宏觀層面金融管理存在的問題，開展了專項金融審計，以此在一定范圍內獲取審計證據(jù)，提出指導性的審計建議，有利于形成監(jiān)管合力，及時發(fā)現(xiàn)和防范化解順周期效應引發(fā)的系統(tǒng)性金融風險，使得國家審計具有更為廣泛的監(jiān)管范圍。

（三）國家審計具有自上而下的雙線監(jiān)管模式

金融機構的功能和經(jīng)營模式越來越同質化，類似的金融資產(chǎn)也會產(chǎn)生類似的風險，使其與整個金融業(yè)連接，具有傳染性和聯(lián)動性，金融機構這種功能特點，要求宏觀審慎監(jiān)管更加注重隱藏在金融系統(tǒng)內部的共同風險，在某一時刻引發(fā)累計的系統(tǒng)性金融風險，采用自上而下的監(jiān)管模式。國家審計的監(jiān)管模式與宏觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管模式保持一致，有助于從源頭識別金融風險、防范系統(tǒng)性金融風險、為維護金融安全提供制度保障。

四、國家審計防范系統(tǒng)性金融風險路徑選擇

（一）開展金融監(jiān)管績效審計

開展金融監(jiān)管績效審計，充分發(fā)揮國家審計的建設性作用，國家審計應致力于對金融監(jiān)管的再監(jiān)督，應將審計重點放在監(jiān)管部門對系統(tǒng)性金融風險的防范措施和成效上，注重對金融監(jiān)管效率性、效果性以及經(jīng)濟性進行分析和評價?？冃徲嬜鳛閲抑卫淼闹匾M成部分，對績效審計結果的充分利用有助于深層次揭示和預防風險，有助于宏觀審慎政策框架的穩(wěn)健運行。

首先，對各金融監(jiān)管機構的制度政策是否完善有效、監(jiān)管方式是否靈活、監(jiān)管成本是否合理、是否存在監(jiān)管盲區(qū)或重復監(jiān)管的現(xiàn)象進行審計;其次，國家審計還應積極探索對宏觀審慎政策框架實施績效審計的方式方法，有助于解決混業(yè)監(jiān)管模式下存在的衍生問題，實現(xiàn)跨機構、跨領域和跨市場的協(xié)調監(jiān)管;再次，推動建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制，以經(jīng)濟責任為核心，通過不斷完善和創(chuàng)新審計目標、審計內容以及審計方式，實施宏觀審慎監(jiān)管，提高監(jiān)管工作的效率，實現(xiàn)國家審計防范系統(tǒng)性金融風險的重要方式;最后，對金融監(jiān)管部門實施的控制措施、國家審計機關出臺的制度執(zhí)行情況進行審計。不斷提出完善金融體制建設、宏觀層面經(jīng)濟調整的建設性意見。

（二）完善國家審計與金融監(jiān)管機構協(xié)作機制

我國國家審計與金融監(jiān)管協(xié)作機制是實踐的產(chǎn)物，在面對金融系統(tǒng)中對重大違法違規(guī)問題進行揭示和治理時，兩者的目標是一致的，僅在治理對象、所處地位以及開展工作的程序和方法有所差異，由于國家審計未被納入金融監(jiān)管體系中，國家審計與監(jiān)管當局間缺乏溝通和交流，致使國家審計未能得到充分的利用，造成監(jiān)管信息重疊和資源浪費。隨著金融監(jiān)管與國家審計逐漸形成一體化的國際發(fā)展趨勢，金融監(jiān)管離不開國家審計，國際審計亦離不開金融監(jiān)管，整合國家審計和金融監(jiān)管的合力，加大資源信息共享力度，發(fā)揮各自領域的專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)協(xié)同效應，實現(xiàn)全面防范系統(tǒng)性金融風險，避免監(jiān)管空白和重復監(jiān)管，促進維護金融安全與防范系統(tǒng)性金融風險的協(xié)調。

首先在宏觀審慎政策框架下，國家審計與金融監(jiān)管協(xié)作更加緊密，有關部門在此基礎上，繼續(xù)創(chuàng)新探索新的協(xié)調內容和監(jiān)管模式;其次建立包括政府、審計機關、金融機構、金融監(jiān)管機構、社會公眾以及媒體在內的多主體、多層次的協(xié)作形式;再次在金融宏觀審慎框架下構建大金融監(jiān)管體系，包括國家審計機關開展獨立審計監(jiān)督、金融監(jiān)管機構開展監(jiān)管工作、金融機構開展內部審計等活動，國家審計充分發(fā)揮監(jiān)督、政策評價、績效審計的作用;最后實現(xiàn)金融監(jiān)管與國家審計處理和懲戒相協(xié)調，監(jiān)管過程通過利用審計結果提升監(jiān)管的效率與效果。

（三）加強宏觀審慎分析科學預警系統(tǒng)性金融風險

國家審計與宏觀審慎政策相輔相成，央行通過不斷完善宏觀審慎政策來及時預警，為國家審計的審計重點劃定范圍，高效地防范系統(tǒng)性金融風險。審計機關通過對國家審計結果的利用，構建科學預警體系，對系統(tǒng)性金融風險進行識別、分析、評估來實現(xiàn)預警，為采取宏觀審慎政策提供依據(jù)，國家審計的優(yōu)勢不是系統(tǒng)性金融風險評估模型的構建，而是對相關信息和數(shù)據(jù)進行有效的分析。

首先，央行應不斷完善宏觀審慎政策分析，積極探索更加適用于分析和評估金融系統(tǒng)風險的模型和方法，及時有效的預警防范風險;其次，重點關注審計過程中誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險的要素，利用相關預警指標對其進行測量;最后，根據(jù)金融業(yè)運行的狀況、運行變化，及時擴大系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)測范圍，對風險預警指標和風險狀況進行動態(tài)分析，提高風險預警的量化分析能力，有效的防范化解系統(tǒng)性金融風險。

（四）創(chuàng)新宏觀審慎工具增強政策的可用性

宏觀審慎政策的工具是預防系統(tǒng)性金融風險和金融系統(tǒng)本身的脆弱性的必要手段，宏觀審慎政策可以有針對性的防范和化解系統(tǒng)性金融風險，完善貨幣政策在兼顧金融穩(wěn)定目標時可能帶來的不利影響，但目前我國還缺乏有效的宏觀審慎工具，因此應加強宏觀審慎工具的研究，使其宏觀審慎政策能夠落實到實際工作當中，對實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管目標和完善制度具有至關重要的作用。

（五）構建立體化網(wǎng)絡框架和審計信息化平臺

善于運用“金審工程”建設成果，建立審計數(shù)據(jù)匯總和分析平臺，國家審計機關充分利用數(shù)據(jù)信息優(yōu)勢，從整體角度防范系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。首先要保持國家審計與宏觀審慎監(jiān)管機構的密切聯(lián)系，在網(wǎng)絡建設的基礎上加強信息共享，國家審計充分利用審計系統(tǒng)專網(wǎng)，構建縱向上層銜接國家審計署、金融審計司，下聯(lián)各審計監(jiān)管部門，橫聯(lián)各金融機構的立體化網(wǎng)絡框架，促進宏觀審慎監(jiān)管信息與微觀層面的相關信息及時有效、全面溝通，為防范系統(tǒng)性金融風險提供預警信息、國家審計政策與法規(guī)、經(jīng)濟審計局勢的轉變趨勢等，奠定信息共享的基礎;其次各金融監(jiān)管機構存在信息差異化、金融體系各行業(yè)存在差異、數(shù)據(jù)整合模式差異化等，國家審計應充分利用聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)范金融信息和格式標準化，為信息共享清除障礙;最后對重要的金融機構建立審計數(shù)據(jù)和信息整合分析平臺，充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，加強重點分析金融系統(tǒng)電子數(shù)據(jù)的能力，深入分析跨行業(yè)、跨機構金融電子數(shù)據(jù)實現(xiàn)金融電子數(shù)據(jù)，更及時、準確的識別系統(tǒng)性金融風險，從而在防范系統(tǒng)性金融風險時能夠更迅速的反應并作出更好的決策。

（六）推行風險導向審計治理機制運行

在我國經(jīng)濟轉型、宏觀政策實施的大環(huán)境下，應明確金融領域存在的系統(tǒng)性金融風險的不可忽視性，影子銀行、房地產(chǎn)資產(chǎn)泡沫、證券市場以及各種非金融機構的金融活動在暗中涌動、缺乏監(jiān)管，增加了我國系統(tǒng)性金融風險發(fā)生的可能性，威脅我國宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，因此推行以風險為導向的審計治理機制刻不容緩。

其一審計機關以及個人應充分適應風險導向審計模式，即“目標—風險—行為”首先確認審計目標，其次對審計目標實現(xiàn)過程中存在的潛在風險要素進行分析，并制定能管理這些風險要素的相關政策和控制程序，最后測試現(xiàn)存的控制措施能否有效的管理這些風險;其二通過與金融監(jiān)管部門的協(xié)作機制，密切關注高風險領域，并根據(jù)風險評估模型確定審計重點、調整審計布署;其三審計機關應根據(jù)不同的審計項目的審計特征，選用使用的風險測度模型，創(chuàng)新評估方法不斷培養(yǎng)金融數(shù)據(jù)的分析和挖掘能力;其四風險導向審計應重視對內部控制的評價，提高審計的效率和效果，同時將事后審計的監(jiān)管模式轉變?yōu)槭虑邦A警和事中的跟蹤。國家審計機關作為宏觀審慎政策的責任方之一，應將審計風險識別理念與控制理念貫穿審計過程中，推行風險導向審計治理機制的運行，有助于提升審計揭示風險的審查能力以及治理機制的水平，提高審計資源利用效率。

[參考文獻]

[1]賈佳.金融監(jiān)管順周期性及其宏觀審慎監(jiān)管框架建構[J].哈爾濱師范大學社會科學學報，2019，10（5）：79-82.

[2]黃益平，曹裕靜，陶坤玉，余昌華.貨幣政策與宏觀審慎政策共同支持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定[J].金融研究，2019（12）：70-91.

[3]楊書懷.宏觀審慎監(jiān)管模式下政府金融審計與金融穩(wěn)定[J].審計研究，2016（3）：56-62.

[4]黃華繼，錢士鍵.宏觀審慎監(jiān)管與金融穩(wěn)定[J].哈爾濱師范大學社會科學學報，2014，5（6）：64-66.

[責任編輯：潘洪志]