黃德生， 陳 煌， 張 莉， 王 宇， 張 彬， 劉智超， 吳舜澤

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029

長(zhǎng)江流域是我國(guó)水資源配置的戰(zhàn)略水源地和重要的清潔能源戰(zhàn)略地，為我國(guó)生物多樣性保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善提供了重要支撐. 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省11個(gè)省市，面積約205×104km2，擁有83.26%的長(zhǎng)江干流長(zhǎng)度，人口和生產(chǎn)總值均超過(guò)全國(guó)的40%[1]，生物多樣性保護(hù)、水資源保護(hù)等面積約占長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶土地總面積的55.5%[2]. 作為我國(guó)國(guó)土開發(fā)與經(jīng)濟(jì)布局“T”字型構(gòu)架的橫向軸線，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略和導(dǎo)向性的重點(diǎn)地帶“區(qū)域”[3]，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境安全關(guān)系到長(zhǎng)江及全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題[4]. 當(dāng)前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻[5]，發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾仍然突出，成為制約長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸[6]. 現(xiàn)階段，長(zhǎng)江大保護(hù)時(shí)間緊、任務(wù)重、問(wèn)題多、難度大、涉及面廣，僅靠政府財(cái)力與企業(yè)自有資金難以解決資金缺口問(wèn)題[7]，亟需金融機(jī)構(gòu)等多主體共同參與，但現(xiàn)行體制機(jī)制下社會(huì)資本參與面臨諸多困難. 因此，如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)江大保護(hù)必須考慮的重要問(wèn)題.

該研究在梳理總結(jié)長(zhǎng)江大保護(hù)取得的階段性進(jìn)展和成效的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)工作面臨的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題為切入點(diǎn)，從環(huán)境可持續(xù)、投資可持續(xù)、運(yùn)營(yíng)可持續(xù)和政策可持續(xù)等4個(gè)方面進(jìn)行研究探討，分析影響長(zhǎng)江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素及其背后的原因，并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，以期為進(jìn)一步完善長(zhǎng)江大保護(hù)相關(guān)政策和體制機(jī)制、推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考.

1 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)，早在20世紀(jì)90年代，諸多學(xué)者便開始了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研究分析[8-10]，形成了環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(environmental Kuznets curve, EKC)等經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系的經(jīng)典理論，并根據(jù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的“倒U型”“U型”“N型”“倒N型”特征[11-13]，研究提出了多種有針對(duì)性的促進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策建議. 在區(qū)域和流域?qū)用?，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)關(guān)系研究成果也頗為豐碩，張國(guó)俊等[14]對(duì)2006—2016年我國(guó)三大城市群經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)度的時(shí)空格局特征進(jìn)行了量化分析并進(jìn)行了影響因素探討；趙佳佳等[15]對(duì)我國(guó)2007—2017年30個(gè)省級(jí)區(qū)域財(cái)政環(huán)保資金的使用效率進(jìn)行了測(cè)算，結(jié)果表明，總體上我國(guó)財(cái)政環(huán)保資金使用效率偏低，加大對(duì)中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展. 在長(zhǎng)江環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面，秦方鵬等[16]測(cè)度分析了長(zhǎng)江上游地區(qū)環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展特征，宋先超[17]揭示了長(zhǎng)江上游少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展特征. 總體而言，現(xiàn)有研究側(cè)重環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的總體形勢(shì)分析或?qū)Σ糠謪^(qū)域、部分流域的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)關(guān)系分析，對(duì)整體層面的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展研究相對(duì)較少，特別是針對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新形勢(shì)下，長(zhǎng)江流域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的相關(guān)研究更鮮有涉及. 該研究以長(zhǎng)江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題為切入點(diǎn)，從環(huán)境可持續(xù)、投資可持續(xù)、運(yùn)營(yíng)可持續(xù)和政策可持續(xù)等4個(gè)方面研究如何實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江大保護(hù)的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，不僅在理論研究層面進(jìn)行嘗試性探討，也在現(xiàn)實(shí)政策層面尋求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的新路子.

根據(jù)研究需要，該研究綜合運(yùn)用了文獻(xiàn)分析法、實(shí)地調(diào)研法、統(tǒng)計(jì)分析法，通過(guò)學(xué)術(shù)專著、期刊、研究報(bào)告等獲取長(zhǎng)江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相關(guān)研究成果和文獻(xiàn)資料；到長(zhǎng)江沿線城市政府部門開展調(diào)研訪談，并選擇若干代表性企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)企業(yè)面臨的保護(hù)與發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行深入分析；運(yùn)用SPSS、EXCEL等統(tǒng)計(jì)軟件量化分析環(huán)保投資等指標(biāo)的變化趨勢(shì).

該研究數(shù)據(jù)主要通過(guò)對(duì)國(guó)家政策文件、學(xué)術(shù)文獻(xiàn)資料分析以及與政府相關(guān)部門、企業(yè)開展實(shí)地調(diào)研和專家訪談等方式收集整理獲得，包括文獻(xiàn)數(shù)據(jù)、2009—2018年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、全國(guó)城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)(http:www.hcstzz.com)數(shù)據(jù)抓取分析，以及課題組2019年分別赴長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶3個(gè)城市和中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)有限公司、長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)有限公司、中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)有限公司等企業(yè)進(jìn)行調(diào)研獲取的相關(guān)資料與數(shù)據(jù)比較分析.

2 長(zhǎng)江大保護(hù)取得的階段性進(jìn)展和成效

打好長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)、改善長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是新時(shí)期推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的首要任務(wù)，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐[18]. 自2016年提出“共抓大保護(hù)”以來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市沿江各城市積極組建推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，制定實(shí)施推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范實(shí)施方案，聯(lián)合企業(yè)和社會(huì)各界加大投融資力度，加快建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)相關(guān)工程項(xiàng)目，并在國(guó)家長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心的指導(dǎo)和合作下積極落實(shí)駐點(diǎn)跟蹤研究工作[19]，長(zhǎng)江大保護(hù)各項(xiàng)工作穩(wěn)步高效推進(jìn)，取得了階段性進(jìn)展和成效.

a) 重大政策頒布實(shí)施. 中共中央、國(guó)務(wù)院、各部委出臺(tái)一系列政策支持長(zhǎng)江大保護(hù)相關(guān)工作(見表1). 2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶四大戰(zhàn)略定位之一. 2016年3月，中共中央政治局審議通過(guò)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶形成了“生態(tài)優(yōu)先、流域互動(dòng)、集約發(fā)展”的空間布局思路. 2017年7月，原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，提出建設(shè)和諧長(zhǎng)江、健康長(zhǎng)江、清潔長(zhǎng)江、優(yōu)美長(zhǎng)江、安全長(zhǎng)江的目標(biāo). 2018年12月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，旨在通過(guò)攻堅(jiān)，有效保護(hù)長(zhǎng)江干流、主要支流及重點(diǎn)湖庫(kù)的濕地生態(tài)功能，保障生態(tài)用水需求，有效遏制生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量. 在中央與地方黨委政府、企業(yè)和社會(huì)公眾的共同努力下，共抓大保護(hù)的格局基本形成，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境惡化的勢(shì)頭得到了有效遏制，并總體上呈現(xiàn)出逐步改善、持續(xù)好轉(zhuǎn)的積極發(fā)展態(tài)勢(shì)[20].

表1 長(zhǎng)江大保護(hù)相關(guān)重大政策

b) 資金持續(xù)穩(wěn)定投入. 在中央財(cái)政支持方面，2017—2020年，中央財(cái)政通過(guò)水污染防治專項(xiàng)資金安排180×108元推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)機(jī)制建設(shè)，其中2017年已撥付30×108元，計(jì)劃2018—2020年共安排150×108元. 在地方財(cái)政支持方面，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資的力度總體上不斷加大，2008—2017年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市環(huán)境污染治理、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)污染源治理的投資總額(見圖1)均呈現(xiàn)波動(dòng)式上升特征. 在社會(huì)資本投入方面，僅以中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)有限公司為例，截至2020年1月，已開工建設(shè)子項(xiàng)目95個(gè)，落地投資總額達(dá)589.4×108元，污水處理能力總計(jì)已達(dá)436×104td；到2020年末，中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)有限公司規(guī)劃投入長(zhǎng)江大保護(hù)項(xiàng)目投資總金額累計(jì)將達(dá) 1 000×108元. 進(jìn)一步建立和改善環(huán)保投資機(jī)制，優(yōu)化環(huán)保投資結(jié)構(gòu)，加大環(huán)保投資力度，能夠有效提升長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展[21].

圖1 2008—2017年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染治理、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)污染源治理的投資總額Fig.1 Total investment in environmental pollution control, urban environmental infrastructure construction and industrial pollution source control in the Yangtze River Economic Belt from 2008 to 2017

c) 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善. 近年來(lái)，在共抓大保護(hù)形勢(shì)下，大規(guī)模環(huán)保資金的投入有利于《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“水十條”)、黑臭水體整治、“清廢”行動(dòng)、“綠盾”行動(dòng)、飲用水水源地保護(hù)等工作得到全面實(shí)施，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)已初見成效. 2018年長(zhǎng)江流域總體水質(zhì)狀況優(yōu)良，按照GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，Ⅲ類及優(yōu)于Ⅲ類斷面比例達(dá)87.5%，同比增加了3%；劣Ⅴ類斷面比例為1.8%，同比減少了0.4%[22]. 2019年長(zhǎng)江流域水質(zhì)進(jìn)一步改善，優(yōu)于Ⅲ類斷面比例同比上升了4.2百分點(diǎn)，劣Ⅴ類斷面比例同比下降了1.2百分點(diǎn)[23]. 目前，黑臭水體治理取得階段性進(jìn)展，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市黑臭水體個(gè)數(shù)占全國(guó)總數(shù)的47.6%，已完成治理 1 075 個(gè)，占長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶黑臭水體總數(shù)的78.6%(見圖2).

注： 數(shù)據(jù)來(lái)源于全國(guó)城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)(http:www.hcstzz.com)，數(shù)據(jù)截至2019年11月14日.

圖2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶黑臭水體治理情況
Fig.2 Urban black odor water governance in the Yangtze River Economic Belt

3 長(zhǎng)江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

3.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)性不足

a) 部分污染治理項(xiàng)目重治標(biāo)輕治本. 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)要求高、時(shí)間緊，財(cái)力弱、管理水平低的一些地方政府通常會(huì)以實(shí)現(xiàn)政府考核目標(biāo)即水質(zhì)為導(dǎo)向，加快局部水質(zhì)改善明顯的末端治理項(xiàng)目推進(jìn)，對(duì)減少污染產(chǎn)生、提高污水收集率、加強(qiáng)系統(tǒng)治理缺乏統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致資金投入大但水環(huán)境綜合治理效果不明顯. 以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶某湖泊水污染治理工程為例，該工程將靠近湖泊下游的河水抽取至靠近上游閘口的地面污水處理設(shè)施中進(jìn)行處理后再排入河道，雖然有利于加快水體循環(huán)流動(dòng)曝氣，從而降低污染物濃度，但是上游未截?cái)辔鬯迸趴诤桶盗鞴?，僅靠下游的污水處理工程對(duì)于河流水質(zhì)根本改善和水生態(tài)功能恢復(fù)效果甚微.

b) 污水管網(wǎng)有效收集率低. 現(xiàn)有城市老城區(qū)普遍存在污水管網(wǎng)資料欠缺、底數(shù)不清、錯(cuò)接漏接等問(wèn)題，新建城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)不能及時(shí)跟上城市發(fā)展速度，污水收集與處理系統(tǒng)不匹配，導(dǎo)致城市污水處理效率低. 據(jù)排查統(tǒng)計(jì)，某調(diào)研城市市政排水管網(wǎng)總長(zhǎng) 2 050 km，已排查長(zhǎng)度 1 653 km，管道缺陷數(shù)量高達(dá) 31 238 個(gè)；雨污管網(wǎng)檢測(cè)完成 1 750 km，雨污管網(wǎng)混接點(diǎn) 1 700 多個(gè). 該市城區(qū)污水系統(tǒng)提質(zhì)增效(一期)PPP項(xiàng)目擴(kuò)建、新建污水廠規(guī)模占污水廠總體規(guī)模的24.8%，新建污水管網(wǎng)長(zhǎng)度占管網(wǎng)總長(zhǎng)度的6.8%，總體來(lái)看污水廠網(wǎng)存量規(guī)模較大(見圖3). 因此，相對(duì)于新建管網(wǎng)而言，對(duì)已有管網(wǎng)修復(fù)維護(hù)已成為提高污水收集率和處理率的當(dāng)務(wù)之急. 此外，作為污染物收集的重要渠道，生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施處于多部門建管的交叉地帶，缺乏市場(chǎng)調(diào)節(jié)，面臨規(guī)劃滯后、供給不足問(wèn)題[24]，在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量不高、排水體制混亂、清污混流、養(yǎng)護(hù)管理不足，致使大量無(wú)機(jī)泥渣砂進(jìn)入污水處理廠，并伴隨部分有機(jī)碳源流失[25].

注： 一級(jí)A、一級(jí)B分別表示GB 18918—2002《城鎮(zhèn)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)A、一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)，其中一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃提標(biāo)改造.

圖3 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶某市污水處理廠網(wǎng)總體情況
Fig.3 Overall situation of sewage plants and pipeline network within a city of the Yangtze River Economic Belt

3.2 資金可持續(xù)性壓力大

a) 資金缺口大. 長(zhǎng)江大保護(hù)資金需求至少在2.0×1012元以上，長(zhǎng)遠(yuǎn)需求很可能在20×1012元左右[26]. 目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省市一般公共預(yù)算支出中節(jié)能環(huán)保資金額為2.22×1011元，僅占預(yù)計(jì)資金需求量的1/10，長(zhǎng)江大保護(hù)要實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展面臨著較大的資金缺口. 2015年財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，文件規(guī)定每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過(guò)10%. 根據(jù)財(cái)政部2018年發(fā)布《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》預(yù)測(cè)顯示，2015—2045年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市年度最大支出占比超過(guò)10%限額的市縣，主要分布在四川省、湖南省、貴州省等地區(qū)[27]，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶部分省市依靠PPP模式支撐后續(xù)項(xiàng)目的困難較大.

b) 過(guò)度依賴政府財(cái)政. 長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)修復(fù)和綠色發(fā)展項(xiàng)目往往回報(bào)率低、資金回收期長(zhǎng)，一般通過(guò)地方公共財(cái)政預(yù)算支出，輔之以少量的使用者付費(fèi). 以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶某城市為例，已入庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目20項(xiàng)，政府付費(fèi)項(xiàng)目13項(xiàng)，資金額高達(dá)369.86×108元，占所有生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目投資總額的57.32%. 近年來(lái)，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作問(wèn)題日益凸顯，造成地方政府隱性債務(wù)增加[28]. 然而，在國(guó)家去杠桿、調(diào)結(jié)構(gòu)背景下，同時(shí)受經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費(fèi)等諸多因素影響，地方政府可控財(cái)政收入、舉債能力降低，償債能力不確定性增加，不同地區(qū)地方政府融資和付款能力、信用等存在明顯差異，高度依賴地方財(cái)政支付的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目面臨資金支付不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn).

c) 外部融資困難. 根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，2019年1—6月，國(guó)內(nèi)21家主要銀行綠色信貸余額為10.6×1012元，占21家銀行貸款總額的比例為9.6%. 從中國(guó)工商銀行等16家商業(yè)銀行2018年綠色信貸余額占比來(lái)看，最高占比約30%，最低不足1%，絕大部分低于10%，五家國(guó)有商業(yè)銀行平均綠色信貸余額占比為7.33%[29]. 在資金缺口大、政府財(cái)政資金供給不足的情況下，加上近年來(lái)總體經(jīng)濟(jì)下行，金融機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的融資支持力度有限. 一方面，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于由環(huán)境因素帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力較差，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)處理等管理環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱；另一方面，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目多是前期投資大、回款慢、收益回報(bào)機(jī)制單一，資金回報(bào)來(lái)源存在不確定性，且項(xiàng)目缺乏足值有效的實(shí)物資產(chǎn)做抵押，授信審批通過(guò)及風(fēng)險(xiǎn)控制難度大[30]，金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司回款的信任度低.

d) 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整難度大. 由《城鎮(zhèn)供水統(tǒng)計(jì)年鑒2016》統(tǒng)計(jì)信息分析，2016年全國(guó)一半以上城市現(xiàn)行的自來(lái)水價(jià)格與成本倒掛. 同時(shí)，水價(jià)調(diào)整周期長(zhǎng)，聽證程序啟動(dòng)較為敏感，需要經(jīng)歷前期論證、民意調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家論證等環(huán)節(jié)，往往快則1年，慢則2～3年[31]. 污水處理費(fèi)實(shí)行收支兩條線[32]、缺乏市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，價(jià)格調(diào)整涉及主體多[33]、程序繁雜，政府難以及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整[34]. 雖然大多數(shù)地區(qū)制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施的運(yùn)營(yíng)成本并合理盈利而確定，但由于污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高、技術(shù)成本增加等原因，現(xiàn)有污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更加難以覆蓋污水處理、污泥處理、管網(wǎng)維護(hù)的運(yùn)營(yíng)成本，有些城市甚至需要財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)污水處理的運(yùn)營(yíng)資金缺口. 盡管有文件明確污水處理收費(fèi)可以適度調(diào)整[32]，實(shí)際操作上仍缺乏更具體可行的政策支持，在地方的具體操作中，污水處理費(fèi)僅隨國(guó)家要求標(biāo)準(zhǔn)變化，提高幅度小、覆蓋面窄.

3.3 運(yùn)營(yíng)管理分散、負(fù)擔(dān)重

a) 運(yùn)營(yíng)主體分散，治污效率不高. 根據(jù)E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院2013年調(diào)研報(bào)告，統(tǒng)計(jì)的全國(guó) 3 000 多家城鎮(zhèn)污水處理廠共涉及2 497家運(yùn)營(yíng)管理主體，平均1家主體運(yùn)營(yíng)管理1.4家污水處理廠，運(yùn)營(yíng)主體的集中度較低，管理分散，效率不高. 我國(guó)現(xiàn)有污水處理廠的運(yùn)營(yíng)單位絕大多數(shù)屬于政府全額撥款的事業(yè)單位，擁有政企不分的壟斷權(quán)，運(yùn)營(yíng)和管理的費(fèi)用往往偏高，降低了城市污水處理設(shè)施盈利的可能性，增加了進(jìn)一步融資的困難，而“同體監(jiān)督”的無(wú)效也使得污水廠的運(yùn)行費(fèi)用不能從根本上得到有效控制[35].

b) 項(xiàng)目組合推進(jìn)負(fù)擔(dān)重. 大多數(shù)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，而地方對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的迫切性要求較高，因此，地方政府一般將有回報(bào)機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行“肥瘦搭配”，組合打包給社會(huì)資本方. 然而，企業(yè)自身盈利無(wú)法完全覆蓋建設(shè)與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，繼續(xù)承接資金回報(bào)不足的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致整體項(xiàng)目收益率較低，企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，項(xiàng)目落地實(shí)施困難.

3.4 政策匹配與支持不夠完善

a) 與長(zhǎng)江大保護(hù)時(shí)間需求不匹配. 以項(xiàng)目審批為例，根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部和各省市對(duì)PPP項(xiàng)目操作流程的指導(dǎo)性意見，PPP項(xiàng)目從發(fā)起到最終實(shí)施，同時(shí)涉及政府投資審批、企業(yè)投資項(xiàng)目審查等多個(gè)程序. 盡管國(guó)家已實(shí)施“放管服”改革，但地方各級(jí)政府在項(xiàng)目審批程序優(yōu)化和管理權(quán)限劃分上仍未完全理順，審批手續(xù)仍較繁雜. 根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，PPP項(xiàng)目的前期工作時(shí)間雖由15個(gè)月縮至13個(gè)月后再縮短為11個(gè)月，但是根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》2020年明顯見成效的要求，按目前審批周期，項(xiàng)目落地過(guò)慢，在時(shí)限上難以滿足目前長(zhǎng)江大保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)快節(jié)奏推進(jìn)的要求. 為加快推進(jìn)“先行先試”項(xiàng)目落地，有些地區(qū)嘗試簡(jiǎn)化審批流程，推動(dòng)聯(lián)審聯(lián)批，提高審批效率，但實(shí)施推廣仍面臨相關(guān)制度約束和法律依據(jù)不足等問(wèn)題.

b) 參與主體權(quán)益不對(duì)等. 在PPP協(xié)議談判中，現(xiàn)有政策多向政府方傾斜，過(guò)多地規(guī)定了社會(huì)資本的義務(wù)和違約責(zé)任，特別是對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核的過(guò)重責(zé)任. 2017年11月10日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，要求PPP項(xiàng)目建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)成本參與績(jī)效考核，且實(shí)際與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不少于30%. 2019年3月7日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，該文件是繼財(cái)政部2017年92號(hào)文后，財(cái)政部規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目發(fā)展的又一規(guī)范性文件. 其中提出要“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”. 政策的變化進(jìn)一步增加社會(huì)資本進(jìn)入的不確定性，不利于減輕地方政府長(zhǎng)江大保護(hù)仍面臨極大的資金壓力.

4 長(zhǎng)江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

4.1 統(tǒng)籌高效推進(jìn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理

明確政府、企業(yè)和社會(huì)等行為主體在長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理中的不同職能定位和作用，建立流域區(qū)域多位推動(dòng)、共商共建、聯(lián)幫聯(lián)動(dòng)的協(xié)商機(jī)制和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人權(quán)、事權(quán)、資金的同步協(xié)同管理. 編制城市水環(huán)境綜合治理規(guī)劃，避免重復(fù)投資建設(shè)，加強(qiáng)實(shí)施過(guò)程控制. 綜合考慮污水—污泥、岸上—岸下、水質(zhì)—生態(tài)系統(tǒng)綜合治理，通過(guò)打造“廠網(wǎng)河湖岸一體”“河湖江一體”等項(xiàng)目模式，系統(tǒng)整體推進(jìn)水生態(tài)環(huán)境綜合治理. 優(yōu)先開展已建管網(wǎng)問(wèn)題排查與修復(fù)工作，與新建管網(wǎng)工作密切銜接、穩(wěn)步推進(jìn)，強(qiáng)化污水排水系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)施管網(wǎng)錯(cuò)接改造和雨污分流改造等工程. 結(jié)合智慧水務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建立城市水系統(tǒng)基礎(chǔ)信息庫(kù)，充分利用閉路電視、聲吶、潛望鏡對(duì)污水管道進(jìn)行探查，借助大數(shù)據(jù)、云服務(wù)等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和定期維護(hù).

4.2 提高財(cái)政資金支持力度和使用效率

針對(duì)沿江、沿湖重點(diǎn)區(qū)域和財(cái)力較弱地區(qū)，優(yōu)先給予國(guó)家和省級(jí)各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理專項(xiàng)資金、節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)和生態(tài)補(bǔ)償資金支持. 鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目，給予發(fā)起單位優(yōu)先參與權(quán)，同時(shí)對(duì)發(fā)起單位的前期投入給予適當(dāng)補(bǔ)助. 合并現(xiàn)有同類資金，橫向整合相關(guān)城市建設(shè)與環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、生態(tài)修復(fù)、濕地保護(hù)資金，縱向統(tǒng)籌國(guó)家、省、市、縣各級(jí)資金，多渠道組合城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治資金投入，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治資金的使用效率.

4.3 降低長(zhǎng)江大保護(hù)融資難度和風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)延長(zhǎng)還款周期、下浮貸款利率、適度融資貼息等方式降低長(zhǎng)江大保護(hù)相關(guān)項(xiàng)目融資成本，支持有條件的沿江城市地方政府發(fā)行長(zhǎng)江大保護(hù)專項(xiàng)債，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)尤其是政策性銀行機(jī)構(gòu)，為長(zhǎng)江大保護(hù)項(xiàng)目提高授信額度、增進(jìn)信用等級(jí)，綜合運(yùn)用項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益還款、土地結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑轉(zhuǎn)讓收益還款、母公司承擔(dān)子公司債務(wù)等多種保障方式為融資主體增信，積極鼓勵(lì)政府、金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司等為長(zhǎng)江大保護(hù)項(xiàng)目設(shè)立聯(lián)合擔(dān)保資金池. 地方政府部門和監(jiān)管部門應(yīng)盡快制定綠色金融指導(dǎo)目錄和相關(guān)監(jiān)管措施及實(shí)施細(xì)則，建立企業(yè)環(huán)境信息披露制度，推動(dòng)環(huán)境數(shù)據(jù)和信息公開共享. 鼓勵(lì)和支持大型國(guó)企和央企積極投入長(zhǎng)江大保護(hù)，發(fā)揮它們?cè)谕度谫Y和整合各方資源等方面優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮各自細(xì)分領(lǐng)域的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈，形成高效合作、互補(bǔ)共贏的行業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟.

4.4 建立污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異化及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

根據(jù)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和主體功能區(qū)的不同要求[36]，按區(qū)域性和階段性建立與之相適應(yīng)的差異化的污水排放標(biāo)準(zhǔn)和污水處理費(fèi)收費(fèi)機(jī)制. 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線有關(guān)省份，水源地保護(hù)區(qū)、地下水易受污染地區(qū)、水污染嚴(yán)重地區(qū)和敏感區(qū)，特別是GB 3838—2002劣Ⅴ類水體以及城市黑臭水體的污染源所在地，對(duì)污水處理廠出水水質(zhì)應(yīng)制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn). 建立動(dòng)態(tài)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，定期開展項(xiàng)目?jī)r(jià)費(fèi)政策的督查評(píng)估. 對(duì)于存量項(xiàng)目，按照協(xié)議達(dá)到價(jià)格調(diào)整的啟動(dòng)條件后，雙方應(yīng)開展價(jià)格調(diào)整談判或及時(shí)召開聽證會(huì)調(diào)價(jià)[37]. 推動(dòng)各地通過(guò)招投標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，形成公開、透明、合理的污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn). 鼓勵(lì)城鄉(xiāng)不同區(qū)域、不同規(guī)模、不同盈利水平的污水處理項(xiàng)目打包招投標(biāo)，通過(guò)“抽肥補(bǔ)瘦”的方式，促進(jìn)城市、建制鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理均衡發(fā)展.

4.5 增強(qiáng)規(guī)?；\(yùn)營(yíng)效益

逐步統(tǒng)一城市污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)主體，形成規(guī)?；\(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，探索規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行全生命周期運(yùn)營(yíng)管理模式，融合資金、人力、資源、技術(shù)等生產(chǎn)要素，系統(tǒng)規(guī)劃形成城市區(qū)域水環(huán)境綜合治理“一張藍(lán)圖”，一個(gè)系統(tǒng)由一個(gè)實(shí)施共同體按規(guī)劃藍(lán)圖分期建設(shè)、統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)，保障區(qū)域水環(huán)境治理措施落地、治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生集約化、規(guī)?；?yīng)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與效益最大化，以利于實(shí)施共同體可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的互利共贏.

4.6 加大對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)的政策支持和傾斜

PPP項(xiàng)目一般公共預(yù)算資金優(yōu)先考慮安排與長(zhǎng)江大保護(hù)相關(guān)的項(xiàng)目，并將資金補(bǔ)貼重點(diǎn)放在運(yùn)營(yíng)階段. 簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審核程序，積極推廣并完善聯(lián)審聯(lián)批制度，并建立重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目審批容缺機(jī)制. 如研究制定相關(guān)政策辦法和實(shí)施方案，合并項(xiàng)目立項(xiàng)與PPP發(fā)起兩個(gè)審核程序，合并項(xiàng)目可行性評(píng)估與PPP實(shí)施方案可行性評(píng)估，合并項(xiàng)目可行性研究與PPP實(shí)施方案編制，合并項(xiàng)目規(guī)劃條件審查、土地使用審查與PPP實(shí)施方案評(píng)估等. 加快出臺(tái)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核管理辦法，確立績(jī)效考核工作在PPP項(xiàng)目全生命周期中的統(tǒng)領(lǐng)地位，明確績(jī)效考核目標(biāo)、原則、主體、方向，以及績(jī)效考核服務(wù)的對(duì)象，建立完善的PPP績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系. 結(jié)合污水處理行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)規(guī)范和適用法律法規(guī)，編制體系完整、指標(biāo)確定、操作性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作指引，方便長(zhǎng)江大保護(hù)各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，引導(dǎo)政府和社會(huì)資本雙方提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量.

5 結(jié)論

a) 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市地方政府強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，高效推進(jìn)項(xiàng)目落地，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資力度總體上不斷加大，積極探索建立全方位、多渠道投融資機(jī)制，完善基于成本共擔(dān)、效益共享的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，長(zhǎng)江大保護(hù)取得了階段性進(jìn)展和成效.

b) 長(zhǎng)江大保護(hù)在環(huán)境、資金、運(yùn)營(yíng)和政策等方面面臨可持續(xù)性問(wèn)題. 生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理系統(tǒng)性不足，部分治理項(xiàng)目治標(biāo)不治本，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善面臨挑戰(zhàn)；資金缺口大，財(cái)政資金依賴度高，融資困難，收費(fèi)機(jī)制不健全，大保護(hù)資金可持續(xù)性壓力大；治污項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理分散，建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)負(fù)擔(dān)重，項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)難保障；政策匹配和支持不夠完善，項(xiàng)目審批難以滿足大保護(hù)時(shí)序進(jìn)度，績(jī)效考核評(píng)價(jià)不完善.

c) 長(zhǎng)江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，需要通過(guò)提前規(guī)劃、上下聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新模式、管網(wǎng)先行全面系統(tǒng)推動(dòng)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理，增強(qiáng)財(cái)政支持力度和資金整合，降低融資困難和風(fēng)險(xiǎn)，建立差異化收費(fèi)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提升地區(qū)規(guī)模化治污項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，加大對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)的政策支持和傾斜，積極有效推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)的順利實(shí)施，確保長(zhǎng)江大保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn).