王勇

[摘 要]2015年12月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》。該《意見》要求全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，但是高校內(nèi)部控制制度在構(gòu)建過程中仍然存在一些問題，本文就內(nèi)部控制環(huán)境、內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制等存在的問題進(jìn)行了闡述，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對策。

[關(guān)鍵詞]高校內(nèi)部控制;風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制;

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.024

[中圖分類號]G647.5[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）10-00-02

0? ? ?引 言

2012年，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該規(guī)范自2014年1月1日起在全國各級行政事業(yè)單位正式實(shí)施，共6章65條，具體包括總則、風(fēng)險(xiǎn)評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價(jià)與監(jiān)督、附則等內(nèi)容。在此文件的指導(dǎo)下，各級行政事業(yè)單位嘗試性地進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)探索，并著手準(zhǔn)備各項(xiàng)內(nèi)部控制建設(shè)工作。2015年12月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》。該《意見》要求全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)。內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。經(jīng)過上一階段的內(nèi)部控制制度建設(shè)的積極探索后，2016年全國各級行政事業(yè)單位正式拉開內(nèi)部控制制度建設(shè)的大幕。

高校屬于行政事業(yè)單位體系中的公益性事業(yè)單位，所以按照財(cái)政部關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)意見進(jìn)行了相關(guān)建設(shè)。但是2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中關(guān)于內(nèi)部控制制度中單位層面與業(yè)務(wù)層面的指導(dǎo)并不完全符合高校的情況。因此教育部為推動(dòng)各高等學(xué)校進(jìn)一步完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，于2016年4月研究制定了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（下稱《指南》）。現(xiàn)階段，各高校都以《指南》為指導(dǎo)進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)部控制建設(shè)。

1? ? ?高校內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀

近年來，有關(guān)高校的負(fù)面新聞屢見不鮮，比如原武漢大學(xué)副校長陳某、副書記龍某貪腐案，原武漢科技學(xué)院副校長王某“雙規(guī)”案，北京吉利大學(xué)等25所民辦高校發(fā)生的違規(guī)招生案，浙江理工大學(xué)曾發(fā)生的貪腐案等都在社會(huì)上引起了不小的反響。實(shí)際上，目前高校存在的直接或間接影響其健康發(fā)展和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題不止如此，高校校園的安全與穩(wěn)定問題、教育質(zhì)量的持續(xù)保證問題、學(xué)習(xí)風(fēng)氣與科研風(fēng)氣問題、重大采購及財(cái)務(wù)管控問題、后勤服務(wù)與食品安全保障問題以及人事與分配管控機(jī)制問題等諸多方面都存在較大隱患。高校內(nèi)部控制制度缺失或內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)是產(chǎn)生這些問題的根本原因。因此高校和教育主管部門以及高校自身應(yīng)該積極參與內(nèi)部控制制度建設(shè)中，以優(yōu)化內(nèi)部控制制度，同時(shí)在高校內(nèi)部形成制度化的內(nèi)部控制環(huán)境，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，降低各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，有效預(yù)防舞弊和腐敗發(fā)生。

1.1? ?高校黨委在學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中沒有完全發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用

由于公辦高校的特殊性，高校受傳統(tǒng)文化、體制慣性和外部環(huán)境的影響較多。因此高校內(nèi)部控制多側(cè)重于對政策的解讀和對事件發(fā)生后的分析。在業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制上，絕大部分高校的設(shè)計(jì)均表現(xiàn)良好，主要原因是受主管部門政策影響。但是單位層面上，內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)過程中存在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、輕文化建設(shè)的問題。企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)中，企業(yè)文化建設(shè)是其中重要的一項(xiàng)，而高校內(nèi)部控制度中很少有涉及文化建設(shè)的內(nèi)容，與高校黨委在學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中較少發(fā)揮作用有關(guān)。高校近年來貪腐案件頻發(fā)，黨風(fēng)廉政建設(shè)沒有起到足夠的警醒作用，黨風(fēng)廉政文化建設(shè)沒有與校園文化建設(shè)緊密結(jié)合，內(nèi)部控制建設(shè)的思想高度沒有與黨風(fēng)廉政建設(shè)完全契合，導(dǎo)致各類違規(guī)違紀(jì)案件發(fā)生。

1.2? ?內(nèi)部控制建設(shè)中組織架構(gòu)單一

由于高校行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的限制較多，所以高校中很少有成立專門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門，即使成立了內(nèi)部控制委員會(huì)，也主要由紀(jì)委、審計(jì)、國資、財(cái)務(wù)等部門聯(lián)合負(fù)責(zé)委員會(huì)的各項(xiàng)工作，絕大部分高校進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)主要由財(cái)務(wù)部門牽頭完成。從建設(shè)內(nèi)部控制制度的便利性看，財(cái)務(wù)部門具有得天獨(dú)厚的條件。高校內(nèi)部控制指學(xué)校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)對全校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行核算和監(jiān)督，因此最了解學(xué)校開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。但是正因?yàn)樨?cái)務(wù)部門是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的主要風(fēng)險(xiǎn)防范單位，所以不具備建設(shè)內(nèi)部控制制度的制衡性和獨(dú)立性。由于沒有專門人員籌備內(nèi)部控制建設(shè)工作，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制建設(shè)效率低下，難以完成建設(shè)任務(wù)。

另外，《指南》中第九條規(guī)定高校應(yīng)明確財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、人事、采購、基建、資產(chǎn)、科研管理和審計(jì)等部門或崗位在內(nèi)部控制建設(shè)、實(shí)施與監(jiān)督檢查中的職責(zé)權(quán)限。實(shí)際工作中，紀(jì)檢監(jiān)察、人事、科研等部門的參與度較少。很多高校對內(nèi)部控制制度認(rèn)識存在一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為內(nèi)部控制活動(dòng)主要控制的是與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，凡是不涉及與錢有關(guān)的部門大可走個(gè)過場。例如紀(jì)檢部門，內(nèi)部控制制度建設(shè)參與度較低的原因是，內(nèi)部控制活動(dòng)屬于具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)，與思想政治建設(shè)和加強(qiáng)紀(jì)律管理等沒有直接關(guān)系，即使行使監(jiān)督權(quán)，也需要在事情真正發(fā)生之后，按照相關(guān)紀(jì)律處分條例審查，對于內(nèi)部控制制度是否完善、是否真正發(fā)揮作用、是否符合相應(yīng)的程序都沒有過多的關(guān)注與指導(dǎo)。

1.3? ?風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制設(shè)置不完善

《指南》中第九條規(guī)定高校應(yīng)按照內(nèi)部控制的要求，在內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下通過全面梳理預(yù)決算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。風(fēng)險(xiǎn)評估環(huán)節(jié)是內(nèi)部控制制度建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，但是完整的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制需要全面梳理內(nèi)部控制建設(shè)過程中的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程。大部分高校只重視內(nèi)部控制建設(shè)過程中對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的全面梳理工作，而對內(nèi)部控制后續(xù)完善中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)評估不是很重視，沒有將風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制日常化、常規(guī)化。在高校已經(jīng)成型的內(nèi)部控制制度中，只重點(diǎn)闡述各項(xiàng)業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和規(guī)避措施，而對風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制沒有進(jìn)行獨(dú)立闡述，對內(nèi)部控制制度的后續(xù)完善沒有起到應(yīng)有的傳承作用，間接導(dǎo)致內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

2? ? ?優(yōu)化高校內(nèi)部控制制度

2.1? ?積極發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，營造以黨風(fēng)廉政文化為主的內(nèi)部控制環(huán)境

圍繞辦好中國特色社會(huì)主義大學(xué)的目標(biāo)，積極發(fā)揮黨委在學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，高屋建瓴，充分發(fā)揮黨縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。內(nèi)部控制制度建設(shè)不只是業(yè)務(wù)活動(dòng)的簡單控制、業(yè)務(wù)審批的簡單約束，更是為了發(fā)展教育事業(yè)，保證高校所有資產(chǎn)的完整性與安全性，優(yōu)化配置高等學(xué)校的資產(chǎn)，確保高等學(xué)校提供真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息，保證相關(guān)法律、法規(guī)在高等院校內(nèi)部得到徹底貫徹落實(shí)制定的系統(tǒng)管控方法及業(yè)務(wù)流程。高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的目標(biāo)主要包括以下幾點(diǎn)：保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，優(yōu)化資源配置，提高使用效益。因此內(nèi)部控制制度具有全局性、戰(zhàn)略性和制衡性，涉及高校管理的方方面面，在高校治理中占有舉足輕重的地位。而黨風(fēng)廉政文化建設(shè)是高校文化建設(shè)的重要部分，目標(biāo)是提高黨員干部的廉政意識，從根源上遏止腐敗行為，提高黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力，這與內(nèi)部控制制度的管理目標(biāo)不謀而合，所以高校環(huán)境控制中的文化建設(shè)要以黨風(fēng)廉政文化建設(shè)為主，營造一個(gè)公正廉潔的內(nèi)部控制環(huán)境，保證內(nèi)部控制制度有效實(shí)施。黨風(fēng)廉政文化建設(shè)的主體是校黨委，因此要積極發(fā)揮黨委在內(nèi)部控制制度建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)

作用。

2.2? ?完善內(nèi)部控制制度的組織架構(gòu)，動(dòng)員全校各部門單位積極參與

高校內(nèi)部控制制度建設(shè)不是由某個(gè)部門或者某個(gè)人獨(dú)立完成的，雖然財(cái)務(wù)部門的業(yè)務(wù)范圍涵蓋學(xué)校的全方面工作，但是財(cái)務(wù)部門的工作職責(zé)是在制度體系的范圍內(nèi)做好核算和監(jiān)督工作。既要遵循上級財(cái)政部門和主管部門發(fā)布的政策意見，又要遵循各個(gè)職能部門出臺的相關(guān)管理制度，例如人事部門出臺的工資績效管理辦法、學(xué)籍管理部門出臺的學(xué)生入學(xué)、退學(xué)管理辦法等。財(cái)務(wù)部門是這些制度的執(zhí)行者和監(jiān)督者，但不是制定者，因此包含全校管理范圍內(nèi)的內(nèi)部控制制度建設(shè)必須各部門共同參與。如內(nèi)部控制環(huán)境下廉政文化建設(shè)需要校黨委、紀(jì)委和宣傳部的積極參與等。同時(shí)為了提高工作效率、完善內(nèi)部控制制度，需要完善內(nèi)部控制度的組織架構(gòu)，設(shè)置單獨(dú)的內(nèi)部控制管理辦公室或者委員會(huì)，由專人負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度的建設(shè)、執(zhí)行和完善工作。

2.3? ?建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

內(nèi)部控制制度最重要的環(huán)節(jié)就是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的梳理與評估。高校的內(nèi)外環(huán)境是不斷變化的，政策制度是不斷更新的，因此風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不能為了內(nèi)部控制建設(shè)而梳理和評估，內(nèi)部控制制度不能建設(shè)完畢后就不再進(jìn)行后續(xù)完善工作。因此高校應(yīng)至少每年對重大事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評估，每隔幾年開展全范圍的風(fēng)險(xiǎn)梳理和評估工作。同時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制，不能因政策制度變化或者貪腐事件發(fā)生后才思考防控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。各高校風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的健全有賴于完善的組織機(jī)構(gòu)，沒有專人負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，就沒有辦法有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

主要參考文獻(xiàn)

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