【摘 要】災(zāi)荒救濟(jì)是中國傳統(tǒng)政權(quán)的重要職能，稱之為荒政?；恼?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會變遷有著重要的作用。新中國初期的鄉(xiāng)村荒政在理念和內(nèi)容上有了很大調(diào)整，影響更為深遠(yuǎn)，它是新中國城鄉(xiāng)分治與二元社會結(jié)構(gòu)的邏輯和歷史雙重起點。為了將鄉(xiāng)村災(zāi)民安置于本地自救，新政權(quán)在思想理念、政策措施、實踐行動等方面，將城市與鄉(xiāng)村區(qū)別對待，并以分類治理為制度起點，逐漸演化出了一套將城市和鄉(xiāng)村隔離分割的社會治理體系，固化為剛性的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。城市供應(yīng)和就業(yè)保障政策，鄉(xiāng)村災(zāi)害就地自我救助理念，農(nóng)村集體生產(chǎn)生活體制，鄉(xiāng)村受災(zāi)人口管理政治化傾向，是新中國初期城鄉(xiāng)社會分割的主要因素。

【關(guān)鍵詞】新中國初期;鄉(xiāng)村災(zāi)民;城鄉(xiāng)分治 ;二元社會

【中圖分類號】K27 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】2096-6644-（2020）02-0005-11

破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展仍然是當(dāng)代中國社會建設(shè)與改革的一項重要內(nèi)容。習(xí)近平指出：“要下功夫解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，力度更大一些，措施更精準(zhǔn)一些，久久為功。”①要達(dá)成這一目標(biāo)，必須對城鄉(xiāng)二元體制形成原因與發(fā)生機制進(jìn)行深入考察。改革開放以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題引起學(xué)界的高度重視，產(chǎn)生了一大批研究成果。關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成原因，有歷史遺留說，即“在新中國成立前我國就存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。②發(fā)展戰(zhàn)略決定說，即“為推行以‘趕超為特征的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，確保農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，我國制定了一系列城鄉(xiāng)分割的二元體制”。③社會結(jié)構(gòu)決定說，即“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會走向現(xiàn)代工業(yè)社會必經(jīng)的過渡過程”。④制度安排決定說，即“隨著各種相應(yīng)的制度建立起來，我國城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)最終形成”。⑤關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成與新中國成立初期的鄉(xiāng)村災(zāi)荒之間的內(nèi)在聯(lián)系，有些研究成果有所論及，⑥但不夠系統(tǒng)和全面。新中國成立初期在鄉(xiāng)村社會嚴(yán)重饑荒和大量災(zāi)民的形勢下，中共及其新政權(quán)為了保持社會穩(wěn)定，被迫采取了城鄉(xiāng)人口分類管理，限制鄉(xiāng)村人口向城市流動的政策措施，進(jìn)而發(fā)展成為一套系統(tǒng)的以戶籍為基礎(chǔ)的社會治理體系，最后固化為城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。本文擬對新中國成立初期鄉(xiāng)村荒政與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)歷史緣起做簡要梳理，以期加深學(xué)界對這一重要問題的認(rèn)識和理解。

一、鄉(xiāng)村災(zāi)民對城市供給制理念與政策形成壓力

新中國成立前，中共在鄉(xiāng)村進(jìn)行了長達(dá)22年的根據(jù)地武裝斗爭。作為工人階級政黨的中共，深知城市在現(xiàn)代社會的重要性，從來都沒有忘記把奪取城市作為革命的基本目標(biāo)，中國特色革命道路的核心是通過農(nóng)村包圍城市的手段和路徑，取得城市政權(quán)。所以，經(jīng)營城市，始終是中共的政治目標(biāo)。在新民主主義革命取得最后勝利前夕，中共中央在自己駐留的最后一個鄉(xiāng)村——河北省平山縣西柏坡村，召開了中共七屆二中全會。會議的重要內(nèi)容之一是如何實現(xiàn)中共自身工作重點從鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，如何學(xué)會管理城市。毛澤東在中共七屆二中全會的講話中強調(diào)：“從一九二七年到現(xiàn)在，我們的工作重點是在鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村聚集力量，用鄉(xiāng)村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時期現(xiàn)在已經(jīng)完結(jié)。從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市。”①從這些文字中，不難看出，由于特定歷史原因而形成的中國政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體格局，中共高層已經(jīng)將其分為兩大部分來考慮和對待，那就是要將城市和鄉(xiāng)村適度分開，在治理觀念和政策措施上有所區(qū)分。這應(yīng)該是城鄉(xiāng)區(qū)分治理理論的原始基因。在這種原始基因中存在一定程度的城市優(yōu)先導(dǎo)向。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的軍政人員全部進(jìn)入城市（少數(shù)在鄉(xiāng)村工作的人員也是居住在建制集鎮(zhèn)）。中共把自身體制內(nèi)人員的管理模式，擴展到所有城市人口甚至集鎮(zhèn)人口，對城市公教人員采取“包下來”的供給制?！凹偃绮还芩麄?，就會影響社會治安，所以非把他們包下來不可。武的包下來，文的也要包下來。前些時候上海實行精兵簡政，裁減人員，鬧得上海、南京都不安，引起了政府的注意?！雹谶@種保證城市人口基本生活需要的體制，將城鄉(xiāng)分治理論中的城市優(yōu)先導(dǎo)向變成了現(xiàn)實體制，第一次拉開了城鄉(xiāng)的區(qū)位差異，造成城市人口在物質(zhì)待遇和心理感受上的優(yōu)越態(tài)勢。這是新中國城鄉(xiāng)之間的第一條界線。這條界線不太嚴(yán)格，也不是不可逾越，但這第一條界線就是最早的區(qū)分，為后來城鄉(xiāng)之間形成難以互通的溝坎打下了基礎(chǔ)。與此同時，中共及其新政權(quán)對經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的分?jǐn)?，一開始就將城鄉(xiāng)分類處理：“開始的時候不能把城市的負(fù)擔(dān)提得很高，要比農(nóng)村少一點?，F(xiàn)在農(nóng)村負(fù)擔(dān)占國家財政的收入的百分之四十一點四，城市負(fù)擔(dān)占百分之三十八點九，而實際上許多稅收如鹽稅、貨稅、屠宰稅等，很多還是要轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上的。要求城市在目前負(fù)擔(dān)很大是不對的。”③

城市優(yōu)先體制必然形成城市人口聚集的洼地效應(yīng)。因為城市生活資料有供應(yīng)，而且保證就業(yè)。中共對城市人口就業(yè)高度重視，“務(wù)須避免盲目地亂抓亂碰，把中心任務(wù)忘記了，以至于占領(lǐng)一個城市好幾個月，生產(chǎn)建設(shè)的工作還沒有上軌道，甚至許多工業(yè)陷于停頓狀態(tài)，引起工人失業(yè)，工人生活降低，不滿意共產(chǎn)黨”。④

對城市人口失業(yè)高度關(guān)注的同時，中共對鄉(xiāng)村失業(yè)人口的態(tài)度卻有所區(qū)別，“農(nóng)村中大量剩余勞動力不同于城市的失業(yè)半失業(yè)人員，他們是有飯吃有地種的。但他們有大量的潛在勞動力的沒有發(fā)揮出來，應(yīng)該積極設(shè)法使之發(fā)揮到生產(chǎn)上來”。⑤這種城鄉(xiāng)分類的失業(yè)治理思路，必然會吸引非城市人口向城市的流動和聚集，而新中國成立初期連續(xù)的自然災(zāi)害，給鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)生活帶來了極大影響，造成一定范圍饑荒出現(xiàn)，人口流動與逃亡隨之而來，⑥逃荒目的地就是能夠保證供應(yīng)的城市。所以，新中國成立初期，中共及其新政權(quán)管理城市的挑戰(zhàn)之一就是如何應(yīng)對因自然災(zāi)害和饑荒而涌入城市的鄉(xiāng)村人口。特別是在南方人口基數(shù)較大、災(zāi)害又嚴(yán)重的省份，如河南、安徽等省，人口向周邊大中城市的流動數(shù)量大幅度增長。因此中央要求“必須大力說服農(nóng)民，以克服農(nóng)民盲目地向城市流動的情緒?！雹?/p>

如果是在城鄉(xiāng)治理理念與政策一致的前提下，鄉(xiāng)村人口流入城市之后，會有一個自動退出機制。由于新流入人口沒有就業(yè)和居住的保障，就很有可能自動退出城市而回到鄉(xiāng)村，或者在城市低水平地生活下去（比如貧民窟的形式）。但新中國成立之后的城市供給理念和政策，就使得這種傳統(tǒng)的局面難以出現(xiàn)，要么留在城市包起來，要么就必須退出城市。這就給新生的中共政權(quán)出了兩難的選擇題，即以現(xiàn)有資源根本不可能對新入城人口包起來、養(yǎng)起來，但又沒有制度和政策阻止鄉(xiāng)村人口特別是饑荒人口入城?？梢哉f，這是中共及其新政權(quán)在城市管理中遇到的第一個難題。這一難題解決方案的尋求，把中共及其新政權(quán)的理念引向城鄉(xiāng)分類治理方向。這就是新中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的歷史起點和邏輯起點。

具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，中華人民共和國人口管理的基本理念是自由流動和遷徙，沒有體現(xiàn)將兩類不同人口進(jìn)行分類治理的指導(dǎo)思想和理念。②但嚴(yán)酷的現(xiàn)實，馬上讓中共及其新政權(quán)開始局部調(diào)整這種理想化的管理理念和政策，要求“各省災(zāi)區(qū)人民應(yīng)就地設(shè)法組織生產(chǎn)和分別安插，切勿使之再流向城市，或組織逃荒隊由政府發(fā)放護(hù)照到處乞食，增加各地的混亂”。③這就透示著中共及其新政權(quán)，已經(jīng)將鄉(xiāng)村救災(zāi)問題與城鄉(xiāng)分類治理的理念聯(lián)系在一起，鄉(xiāng)村救災(zāi)不能增加已經(jīng)不堪重負(fù)的城市供給體制。雖然不能以今天的眼光，苛求中共決策層調(diào)整城市全包的供給體制，但當(dāng)時的新政權(quán)沒有及時反思城市供給體制的不足而加以適當(dāng)調(diào)整，應(yīng)該說在指導(dǎo)思想和社會治理理論基礎(chǔ)上，存在著一定邏輯起點的誤差。正因為這種誤差，使得中共及其新政權(quán)沒有從城市管理體制和政策上進(jìn)行修正，反而以強化鄉(xiāng)村人口的流動限制為城市優(yōu)先理念和體制提供支持。

城市全包供給和城市優(yōu)先理念在國家預(yù)算與財政政策上比較突出地體現(xiàn)出來。薄一波在1950年的財政預(yù)算說明中強調(diào)，鄉(xiāng)村災(zāi)情比較嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口向城市的流動，給國家城市全包供給體制下的財政安排帶來了巨大壓力。他在報告中提出了兩個方面的對策選項：一是如果城市人口繼續(xù)擴張，就必然要增加農(nóng)村糧食的征集數(shù)量，否則就很難保證城市的正常供給;二是加強城市人口的管理和控制。在當(dāng)時鄉(xiāng)村人口控制還無法嚴(yán)格實施的情況下，薄一波將第一選項轉(zhuǎn)化為政策，在1950年的國家預(yù)算案中，將農(nóng)村糧食征集安排在一個較高的水平，以至于引起了毛澤東的關(guān)注。但經(jīng)過主管財政經(jīng)濟(jì)的陳云說明之后，毛澤東也無法改變這種預(yù)算安排。因為當(dāng)時的城市供給體制，必須要有最基本的糧食供應(yīng)，任何道義上對鄉(xiāng)村的同情，都不能不面對這一嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實。雖然毛澤東也想降低對農(nóng)村的糧食征集，也想對鄉(xiāng)村施“仁政”，但處于當(dāng)時城市全包供給體制之下，毛澤東也沒有辦法。④毛澤東曾經(jīng)陷入深思之中，曾批示大幅度減免受災(zāi)地區(qū)的征糧數(shù)量。他要求“應(yīng)當(dāng)大批減，大批免，不應(yīng)再有猶豫”。⑤毛澤東在財政部農(nóng)業(yè)稅報告中嚴(yán)厲批示：“征糧中的社會減免問題，關(guān)系極大，全國大約有百分之十的農(nóng)戶要遭春荒夏荒，缺乏口糧，甚至斷炊，必須認(rèn)真減免農(nóng)業(yè)稅，望經(jīng)此次農(nóng)業(yè)稅會議擬出具體可行辦法，并望多注意對窮困的偏僻山區(qū)加以特殊照顧。對約百分之十的農(nóng)戶實行減稅免稅問題是整個農(nóng)業(yè)稅政策中的極端嚴(yán)重問題，過去幾年都做得不好，今年一定要做好?！雹俚@種感情并不能改變新中國成立初期的客觀困難現(xiàn)實。也許正因為如此，當(dāng)并不在決策層中的梁漱溟代表農(nóng)民和鄉(xiāng)村對中共城鄉(xiāng)政策進(jìn)行質(zhì)詢時，處在兩難選擇矛盾甚至痛苦之中的毛澤東懊惱甚至憤怒，也就是人之常情。②

城市供給體制和政策已經(jīng)受到了資源匱乏的嚴(yán)重約束，鄉(xiāng)村自然災(zāi)害的出現(xiàn)使得這一體制和政策承受著巨大壓力，城市供應(yīng)只能勉強維持脆弱平衡，如果大量的鄉(xiāng)村災(zāi)民涌入城市，必然沖擊這種脆弱的平衡。正因為如此，中共及其新政權(quán)必然會選擇阻止鄉(xiāng)村災(zāi)民進(jìn)城的制度安排和政策措施。

二、生產(chǎn)自救理念與政策要求鄉(xiāng)村人口固化在耕地上

在中國歷史上，鄉(xiāng)村自然災(zāi)害比較頻繁，鄉(xiāng)村社會救濟(jì)歷來都是國家行政行為和社會治理的重要內(nèi)容，“開倉放糧、賑災(zāi)救荒”是各級政府特別是地方政府的主要職責(zé)之一。中國傳統(tǒng)救濟(jì)方式是比較被動的，是一種簡單由國家發(fā)放救濟(jì)物資，通常是以工代賑式勞務(wù)與資源交換。正如有的學(xué)者指出：“消極救濟(jì)思想是指遇災(zāi)治標(biāo)和災(zāi)后補救的救濟(jì)，具體可分為賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤、安輯、蠲緩、放貸等?！雹圻@種被動的鄉(xiāng)村社會救濟(jì)方式是國家職能象征意義的表達(dá)，是災(zāi)害期間保證國家在鄉(xiāng)村社會中正面形象被認(rèn)同的舉措。實際上，由于國家資源短缺和各級政府官員貪腐，微薄資源根本無法應(yīng)對大量鄉(xiāng)村受災(zāi)人口。所以，在新中國成立前，雖然國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會救濟(jì)中的聲勢很大，宣傳也很到位，但實際效果并不理想，大災(zāi)之年往往伴隨嚴(yán)重饑荒和大量鄉(xiāng)村人口減少。

鑒于傳統(tǒng)國家鄉(xiāng)村救濟(jì)的被動性及其后果，面對極為嚴(yán)重的鄉(xiāng)村自然災(zāi)害，中共及其新政權(quán)決定摒棄傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會救濟(jì)理念和模式，轉(zhuǎn)而采用一種全新政策和行動，那就是將國家發(fā)放救濟(jì)物資為主，改為以國家動員和組織鄉(xiāng)村民眾自救為主、發(fā)放救濟(jì)物資為輔的理念和政策，將鄉(xiāng)村民眾由社會救濟(jì)的客體，變?yōu)樯a(chǎn)自救的主體。這種救濟(jì)理念的實施，必然要伴隨著相應(yīng)的動員與控制過程。

（一）生產(chǎn)自救必須立足于生產(chǎn)勞動

生產(chǎn)勞動是馬克思主義理論的重要范疇，以馬克思主義為理論基礎(chǔ)的中國共產(chǎn)黨在新中國成立初期的鄉(xiāng)村社會救濟(jì)中，對這一范疇的實踐是非常積極的。毛澤東歷來十分重視勞動的作用，指出“一切軍民人等凡不注意生產(chǎn)反而好吃懶做的，不算好軍人、好公民”，④將農(nóng)民在本地的生產(chǎn)勞動當(dāng)成是戰(zhàn)勝自然災(zāi)害、維持生存的根本前提條件。其決策思維和實踐邏輯體現(xiàn)為：在當(dāng)時全國物資都十分短缺的大環(huán)境下，任何分配制度的調(diào)整都是無法解決鄉(xiāng)村饑荒問題的，必須通過增加物資的產(chǎn)量才能實現(xiàn)這一目的，總量增加了，合理的分配才會有前提。所以，鄉(xiāng)村社會救濟(jì)的根本途徑就是提高物資產(chǎn)量，要提高產(chǎn)量，就必須投入生產(chǎn)勞動，只有生產(chǎn)勞動才能增加產(chǎn)量。要生產(chǎn)勞動就必須把勞動力和勞動對象——土地結(jié)合在一起，要在土地上進(jìn)行勞動，就是要把勞動力留在本地。最終得出結(jié)論：鄉(xiāng)村社會救濟(jì)的方法和途徑就是把農(nóng)民留在本地生產(chǎn)勞動。正是基于這一邏輯，中共在新中國成立初期確立的鄉(xiāng)村社會救濟(jì)的最基本方針和口號就是“生產(chǎn)自救”。從城鄉(xiāng)社會治理的角度來看，這一方針和口號從兩個層面體現(xiàn)了城鄉(xiāng)分治的涵義：

一是鄉(xiāng)村救濟(jì)只能通過本地的生產(chǎn)勞動投入來解決，而不能通過物資發(fā)放來實現(xiàn)。這是對傳統(tǒng)被動救濟(jì)理念的修正，同時也是基于維持城市供給體制的巨大壓力。生產(chǎn)勞動有兩個方面的意義：一是可以增加鄉(xiāng)村自身的物資總量，減輕國家對鄉(xiāng)村救濟(jì)的資源投入，也為國家對鄉(xiāng)村物資的提取擴大基礎(chǔ)，不至于因為國家高比例的糧食征收，造成鄉(xiāng)村社會的反彈和中共自身的道義壓力;二是能夠?qū)⑥r(nóng)村勞動力較好的結(jié)合在本鄉(xiāng)的土地上，避免了因災(zāi)害問題而引發(fā)的大規(guī)模鄉(xiāng)村人口的無序流動，特別是流入實現(xiàn)了供給制的城市，從而給中共及其新政權(quán)帶來巨大的物資供應(yīng)壓力。

二是必須以自救為主。如果說生產(chǎn)勞動是從生產(chǎn)力角度來考慮，那么自救則主要是從生產(chǎn)關(guān)系特別是分配體制上來強調(diào)。關(guān)鍵是在一個“自”字上，這既是對傳統(tǒng)國家救濟(jì)理念與模式的修正，也是城鄉(xiāng)分治理念和政策的具體反映。就是通過生產(chǎn)增加自身的救濟(jì)能力，減輕國家在鄉(xiāng)村社會救濟(jì)上的資源投入，同時，又能破除通過流浪乞討的捷徑獲得救濟(jì)的思想觀念，從而避免因災(zāi)民流浪觀念而導(dǎo)致的大量人口進(jìn)入城市的局面出現(xiàn)。

（二）生產(chǎn)自救必須破除依賴國家思想

在新中國初期鄉(xiāng)村救濟(jì)宣傳動員中，中共及其新政權(quán)特別強調(diào)要破除農(nóng)民的“等、靠、要”依賴思想，因為只有破除了依賴思想，才能真正落實“生產(chǎn)自救”的基本方針。由于城市實行了供給體制，龐大的鄉(xiāng)村人口再要實現(xiàn)這種體制顯然是不可能的。但中共及其新政權(quán)對鄉(xiāng)村社會承載著巨大的道德責(zé)任和義務(wù)，這種道德責(zé)任和義務(wù)由兩個方面的邏輯生成：一是歷史唯物主義的理論邏輯。人民群眾特別是勞動群眾是歷史的主人，共產(chǎn)黨政權(quán)是以歷史唯物主義為基礎(chǔ)的，是代表和維護(hù)廣大勞動群眾利益的。中國農(nóng)民是人口最大的勞動群體，中共及其新政權(quán)必須維護(hù)他們的利益，當(dāng)他們遇到災(zāi)荒而陷入困境的時候，就有責(zé)任和義務(wù)來幫助他們渡過難關(guān)。二是中國農(nóng)村革命的實踐邏輯。中國革命走的是農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的道路。這一長期而艱巨的過程與廣大農(nóng)民的支持是分不開的。農(nóng)民為中國革命勝利做出了巨大貢獻(xiàn)，付出了巨大犧牲，革命勝利之后，中共及其新政權(quán)有責(zé)任和義務(wù)回饋與感恩中國農(nóng)民，為他們的幸福生活創(chuàng)造條件與環(huán)境。當(dāng)農(nóng)民遇到自然災(zāi)害和發(fā)生饑荒時，中共及其新政權(quán)就有義務(wù)救濟(jì)和幫助他們?？陀^物資的短缺與主觀義務(wù)的沉重，使新生的中共政權(quán)陷入了兩難選擇之中。解決的辦法只能發(fā)揮中共特有的優(yōu)勢：動員和組織效能，最大限度激活農(nóng)民自身的力量。這種選擇并不是放棄中共及其新政權(quán)對鄉(xiāng)村的義務(wù)，更不是負(fù)恩于廣大農(nóng)民，而是在資源約束下的另外一種主動選擇，從長期的角度和廣大農(nóng)民自身的思想實際來看，可能是一種不得已但更為積極的方法。如果沒有農(nóng)民自身力量的激活，被動發(fā)放物資式的救濟(jì)是不可能根本解決農(nóng)村自救能力脆弱的問題。新中國政權(quán)第一份關(guān)于鄉(xiāng)村救災(zāi)的文件要求“必須克服單純靠救濟(jì)的恩賜觀點”。①

新中國成立初期鄉(xiāng)村救濟(jì)觀念和政策的選擇，決定了中共及其新政權(quán)對鄉(xiāng)村社會治理的制度安排，就是要最大限度發(fā)揮自身勞動能力和效果，解決自然災(zāi)害問題，因為國家在一個較短的時期內(nèi)不可能有太多資源配置在鄉(xiāng)村地區(qū)。這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)村與城市在經(jīng)濟(jì)環(huán)境與物質(zhì)生活上產(chǎn)生較大的差異，在這種差異下，必然會引起鄉(xiāng)村民眾向城市的流動。而這種流動所導(dǎo)致的城市供應(yīng)緊張，迫使中共及其新政權(quán)選擇了截斷鄉(xiāng)村人口向城市流動渠道、政策，②不僅不讓鄉(xiāng)村人口向城市流動，還有組織或者強制性安排城市人口向鄉(xiāng)村流動，如干部和職工下放、知識青年上山下鄉(xiāng)運動，就是這種政策的體現(xiàn)。為了保證這一政策的有效實施，城鄉(xiāng)分類治理的理念和體制需要不斷強化和完善，最終形成了城鄉(xiāng)分割式治理的二元結(jié)構(gòu)。

三、集體救濟(jì)理念與政策強化鄉(xiāng)村人口的地域約束

如何才能激活農(nóng)民自我救濟(jì)的意識與能力，提高鄉(xiāng)村救災(zāi)濟(jì)荒的有效性，中共及其新政權(quán)理所當(dāng)然地選擇了集體化道路和體制。這種選擇是由新中國初期兩個方面因素所決定：

一是馬克思主義公有制理論的要求。實現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制，通過集體勞動能夠大力提高生產(chǎn)力水平，同時還能夠解決生產(chǎn)關(guān)系不平等問題，這是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的基本預(yù)設(shè)。在當(dāng)時中共對馬克思主義基本原理的理解水平上，同時基于對蘇聯(lián)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的學(xué)習(xí)和模仿，中共及其新政權(quán)選擇集體化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式是必然的?！豆餐V領(lǐng)》已經(jīng)規(guī)定：“合作社經(jīng)濟(jì)為半社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)，為整個人民經(jīng)濟(jì)的一個重要組成部分。人民政府應(yīng)扶助其發(fā)展，并給以優(yōu)待?！雹贌o論新中國成立后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實際狀況如何，都不能改變中共及其新政權(quán)的選擇決心。新中國成立初期的嚴(yán)重自然災(zāi)害，只是強化了中共決策層選擇農(nóng)村集體化體制的決心，加快了農(nóng)村集體化的進(jìn)程。

二是農(nóng)村根據(jù)地時期經(jīng)驗的繼承。中共在農(nóng)村根據(jù)地時期曾經(jīng)初步實踐過集體化模式，雖然這只是非常初級的農(nóng)村集體化實踐，僅僅在簡單層面上的勞動交換甚至只是道義層面的相互幫助，但這是初級的農(nóng)村集體化嘗試，而且產(chǎn)生了令人滿意的經(jīng)濟(jì)和社會效果，使得中共對集體化的信心增加了。毛澤東在 《組織起來》一文中寫道：“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個生產(chǎn)單位，這種分散的個體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠(yuǎn)的窮苦?？朔@種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化;而達(dá)到集體化的唯一道路，依據(jù)列寧所說，就是經(jīng)過合作社。在邊區(qū)，我們現(xiàn)在已經(jīng)組織了許多的農(nóng)民合作社，不過這些在目前還是一種初級形式的合作社，還要經(jīng)過若干發(fā)展階段，才會在將來發(fā)展為蘇聯(lián)式的被稱為集體農(nóng)莊的那種合作社”，“所有二流子都要受到改造，參加生產(chǎn)，變成好人。在華北華中各抗日根據(jù)地內(nèi)，都應(yīng)該在群眾自愿的基礎(chǔ)上，廣泛組織這種集體互助的生產(chǎn)合作社”。②在毛澤東看來，農(nóng)村集體化不僅僅只是一個經(jīng)濟(jì)組織過程，還是一個社會組織結(jié)構(gòu)建設(shè)和治理方式推行的過程，具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面的綜合功能。毛澤東認(rèn)為，農(nóng)村集體化組織不僅能夠提高勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)村物資總量，而且能夠?qū)π∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的一些不良社會現(xiàn)象有醫(yī)治和矯正作用， ?能夠讓婦女解放，能夠?qū)ⅰ岸髯印敝惖膲娜俗兂珊萌?。既然集體化有如此的效用，在新中國初期面對嚴(yán)重自然災(zāi)害和鄉(xiāng)村饑荒的問題時，那就理所當(dāng)然地要運用這一模式和體制。

集體與組織是緊密聯(lián)系在一起，而組織與穩(wěn)定是相伴隨的。農(nóng)村集體化的必然結(jié)果就是組織結(jié)構(gòu)的完整和功能的穩(wěn)定。由于農(nóng)村集體組織的依據(jù)和紐帶是土地這一主要生產(chǎn)資料，土地的最大特點就是固定性，它的物理性能是不能移動的。以土地作為農(nóng)村集體組織的前提和紐帶，最終帶來了鄉(xiāng)村人口以土地為中心的聚集和生活，形成了以土地為基本紐帶的集體組織，鄉(xiāng)村人口嵌入于集體組織之中，集體組織固化于土地之上。土地的不可移動性決定了鄉(xiāng)村人口的不可流動性。

基于新民主主義過渡階段的認(rèn)知，中共及其新政權(quán)并沒有在新中國成立初期就立即啟動農(nóng)村集體化的設(shè)想和計劃，但中共及其新政權(quán)中對這一組織形式在農(nóng)村的實施充滿著期待與偏好。例如具有新民主主義社會總路線之稱的《共同綱領(lǐng)》只是在一個地方簡單抽象地提到了“要保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)”，“實現(xiàn)耕者有其田”，但集體合作制度則多次反復(fù)出現(xiàn)，并強調(diào)重要意義，而且要求全社會予以重視和優(yōu)待。 《共同綱領(lǐng)》提出“合作社經(jīng)濟(jì)為半社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)，為整個人民經(jīng)濟(jì)的一個重要組成部分。人民政府應(yīng)扶助其發(fā)展，并給以優(yōu)待”，“并應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產(chǎn)合作”，“鼓勵和扶助廣大勞動人民根據(jù)自愿原則，發(fā)展合作事業(yè)。在城鎮(zhèn)中和鄉(xiāng)村中組織供銷合作社、消費合作社、信用合作社、主產(chǎn)合作社和運輸合作社”。①在字?jǐn)?shù)不多的《共同綱領(lǐng)》中，用如此的篇幅反復(fù)強調(diào)集體合作經(jīng)濟(jì)的重要性及其發(fā)展方向，充分說明了中共決策層對集體合作組織在鄉(xiāng)村治理中的作用的高度重視，也奠定了實施這種形式的思想基礎(chǔ)。

新中國成立初期嚴(yán)重的自然災(zāi)害，使已經(jīng)深入中共高層思想的集體合作體制，出現(xiàn)了較為迫切的現(xiàn)實需要。要在不需要太多資源投入的前提下，履行中共及其新政權(quán)對鄉(xiāng)村的道義責(zé)任和政治承諾，必須要啟動集體合作的政策與行動。1949年12月政務(wù)院頒布的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》強調(diào)：“幫助災(zāi)區(qū)逐戶訂出生產(chǎn)自救的計劃，組織起來，取長補短，有無相濟(jì)?！雹谶@是新中國成立后關(guān)于鄉(xiāng)村災(zāi)害救濟(jì)的第一份全國性文件，它決定了關(guān)于鄉(xiāng)村救濟(jì)工作的基調(diào)和理念。在這份重要文件中關(guān)于集體組織起來的精神，貫穿于日后鄉(xiāng)村災(zāi)害救濟(jì)的政策和行動，并且得到不斷的加強和深化。

集體合作體制和政策一旦實施，必然要對對鄉(xiāng)村人口流動特別是向城市流動采取嚴(yán)厲限制措施。從現(xiàn)有文獻(xiàn)材料看，自從中共及其新政權(quán)推行救濟(jì)總體工作行動之后，對鄉(xiāng)村人口的流動就實行了限制政策。中央人民政府內(nèi)務(wù)部在1950年發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)防備災(zāi)荒的指示》，對于流浪逃荒人員的處理做出了專門的規(guī)定：“據(jù)各地報告，有些逃荒災(zāi)民，因為無領(lǐng)導(dǎo)無組織，得不到照顧，致餓病死的不少。今后必須停止這樣的現(xiàn)象發(fā)生。目前尚未回家及流落他鄉(xiāng)的災(zāi)民，應(yīng)幫助他們回家或想法安置。”③這一指示，蘊涵了三個層面的意義：一是對受災(zāi)害影響的流動人口的現(xiàn)狀進(jìn)行了描述，即情況非常悲慘，不少人餓死病死，為阻止鄉(xiāng)村人口流動提供背景支持。二是對流動人口悲慘狀況的原因分析，鄉(xiāng)村人口的流動會導(dǎo)致脫離集體的組織和正確的領(lǐng)導(dǎo)。三是在前兩點的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步要求各級黨政部門必須盡快制止鄉(xiāng)村人口因災(zāi)害而引發(fā)的流動。處理方法有兩條：一是將其勸回到原籍，參加生產(chǎn)勞動;二是可以適當(dāng)就地安置。無論如何就是要盡快解決鄉(xiāng)村人口的流動問題。

在遭受鄉(xiāng)村自然災(zāi)害與嚴(yán)重饑荒的情況下，一般性號召根本無法阻止鄉(xiāng)村人口的流動。各地特別是一些災(zāi)害和饑荒嚴(yán)重程度較高的地區(qū)，如河南、安徽地區(qū)，鄉(xiāng)村人口流動特別是向城市流動的趨勢不斷加快?！叭氪阂詠?，各地均不斷發(fā)生災(zāi)民逃荒現(xiàn)象，特別是此次霜災(zāi)后。逃荒現(xiàn)象更為嚴(yán)重”，④給城市供給帶來巨大壓力。在這種情況下，中共決策者必然要將一般性號召和勸說轉(zhuǎn)化為強制性的制度安排和政策實施，加強對鄉(xiāng)村人口管理和控制。1954年3月，中央人民政府內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，這是新中國成立后第一份關(guān)于城鄉(xiāng)人口流動管理的全國性政策文件，構(gòu)建了城鄉(xiāng)人口流動通道阻斷機制的最早框架。這一指示在描述了當(dāng)時鄉(xiāng)村人口流入城市的狀況和危害之后，重點對如何制止鄉(xiāng)村人口流入城市提出了政策性的強制要求。

首先是鄉(xiāng)村基層政權(quán)一定要做好勸止農(nóng)民流入城市的教育工作，特別是不能為農(nóng)民進(jìn)入城市提供便利和支持?！案魇　⑹腥嗣裾⒓赐ㄖh、區(qū)、鄉(xiāng)人民政府、農(nóng)會向準(zhǔn)備或要求進(jìn)城的農(nóng)民耐心解釋，勸止其進(jìn)城”，“今后縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府對于要求進(jìn)城找工作的農(nóng)民，除有工礦企業(yè)或建筑公司正式文件證明其為預(yù)約工或合同者外，均不得開給介紹信”。①

其次，對城市單位和機構(gòu)招收農(nóng)民工嚴(yán)格限制，并附加行政責(zé)任。城市用工單位要按照有關(guān)規(guī)定，將用工計劃、數(shù)量、質(zhì)量等方面的信息上報勞動管理部門，由勞動管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)招收工人，再調(diào)劑到用工單位。政務(wù)院《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》提出：“未經(jīng)勞動部門許可或介紹者，不得擅自到鄉(xiāng)村招收工人，更不得張貼布告，亂招工人。”②

再次，對已經(jīng)流入城市的鄉(xiāng)村人口，不能讓其滯留在城市，必須采取多種措施讓他們回到原籍。在這項工作中，中共及其新政權(quán)首次將黨、政、社各方的資源整合利用起來，為達(dá)到城鄉(xiāng)人口分開管理的目標(biāo)，進(jìn)行了集中統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和運用，并初次體驗到這一社會治理方式運作的順利性和便捷性，為中共下一步推行城鄉(xiāng)社會分割治理積累了經(jīng)驗。政務(wù)院《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》中首次體現(xiàn)了這一指導(dǎo)思想和政策偏好：“現(xiàn)已進(jìn)城的農(nóng)民，除為施工單位所需要者外，應(yīng)由所在地的人民政府勞動部門及民政部門會同工會和其他有關(guān)機關(guān)動員返鄉(xiāng)。在處理過程中應(yīng)采取慎重態(tài)度，對返鄉(xiāng)路費確有困難者，可由民政部門適當(dāng)予以補助，勸其迅速返鄉(xiāng)，對目前生活確有困難者，應(yīng)適當(dāng)予以解決。”③為了讓鄉(xiāng)村人口返鄉(xiāng)，中共動用的機構(gòu)、部門和單位涉及各個方面和各個層次，所運用的手段和方法包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各個方面，從而推動城鄉(xiāng)人口分治格局的最終實現(xiàn)和不斷強化。

最后，中央人民政府對勸止農(nóng)民進(jìn)城中態(tài)度不堅定、措施不得力、效果不明顯的單位和部門，提出了責(zé)任追究的警告：“凡亂寫介紹信的縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府，應(yīng)負(fù)責(zé)將其介紹到城市求職而找不到職業(yè)的農(nóng)民動員還鄉(xiāng)?！雹苓@一條規(guī)定看似平淡，但實際上蘊含了嚴(yán)格的內(nèi)容。誰介紹農(nóng)民進(jìn)城而又找不到職業(yè)，誰就要負(fù)責(zé)將這些農(nóng)民接回原籍，這一過程需要投入大量的人力和財力，而且還很難保證效果，所以，難度是很高的。這就從源頭上遏止鄉(xiāng)村基層政權(quán)將農(nóng)民送入城市而降低救災(zāi)濟(jì)荒責(zé)任的動機與行為，明確了鄉(xiāng)村基層政權(quán)在制止農(nóng)民進(jìn)城的主體責(zé)任。

如果把勸止受災(zāi)荒影響的農(nóng)民進(jìn)入城市視角新中國初期中共對城鄉(xiāng)社會分類治理開端，那么，從勸止到禁止，最后到強制，中共關(guān)于城鄉(xiāng)社會的治理就由相對寬松的分類治理最終走向了嚴(yán)厲的分割治理。其根本原因在于，鄉(xiāng)村社會發(fā)生的嚴(yán)重災(zāi)害和饑荒，使得寬松的勸止政策不足以阻止農(nóng)民進(jìn)城，這就使得中共決策層在城鄉(xiāng)分治政策上不斷收緊。中央人民政府內(nèi)務(wù)部在政務(wù)院關(guān)于勸止農(nóng)民進(jìn)城的指示下達(dá)一年后，對全國各地執(zhí)行效果描述是：“有些地區(qū)對政務(wù)院的指示沒有認(rèn)真貫徹，一方面是我們的宣傳工作做得不夠，至有些農(nóng)民對指示的精神不能夠很好的領(lǐng)會;另一方面是某些縣、區(qū)、鄉(xiāng)干部不認(rèn)真執(zhí)行指示，仍然不負(fù)責(zé)任地亂開介紹信。同時還有些用人單位不經(jīng)過規(guī)定手續(xù)到農(nóng)村私自招工，加上去年某些地區(qū)遭受災(zāi)荒，由于生產(chǎn)自救工作未抓緊或救濟(jì)工作不及時，因而農(nóng)民盲目流入城市的現(xiàn)象仍在繼續(xù)發(fā)生，有些地區(qū)甚至日趨嚴(yán)重。”⑤這種形勢的發(fā)展證明溫和勸止式方法不能有效遏止農(nóng)民進(jìn)城現(xiàn)象。因為城鄉(xiāng)不同供給體制所造成的城鄉(xiāng)差異是農(nóng)民進(jìn)城的巨大動力，既然不能從源頭上切斷這種動力（實行城鄉(xiāng)同等的供給制度），就必須加大中途攔截的力度。正是基于這種邏輯發(fā)展，中共由城鄉(xiāng)社會分類治理向分割治理加速前行。基于此目的，中央人民政府內(nèi)務(wù)部發(fā)出了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的補充指示》?！堆a充指示》增加了兩個方面的嚴(yán)格規(guī)定：一是對招工單位私自招工行為的一般要求轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壵獓?yán)厲制止;二是對于已經(jīng)入城的農(nóng)民回鄉(xiāng)，路費原則上由個人自理，從而加大了農(nóng)民入城的經(jīng)濟(jì)成本。

在中央政府禁止農(nóng)民進(jìn)城的指示精神要求下，各地方政府特別是一些災(zāi)民流動現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)，開始采取了強制性的政策與行動。安徽省人民政府于1953年5月發(fā)出了《關(guān)于收容遣送逃荒災(zāi)民的指示》。文件題目措辭體現(xiàn)了地方政府對于中央指示精神的理解和對本地農(nóng)民進(jìn)城情況的研判，標(biāo)志著新中國初期城鄉(xiāng)社會治理模式由分類向分割式轉(zhuǎn)變。這是一個具有標(biāo)志意義的文件，是后來在新中國發(fā)展史上延續(xù)了近60年的收容遣送制度的一個原始框架和內(nèi)容。文件在對安徽省內(nèi)嚴(yán)重的受災(zāi)農(nóng)民逃荒現(xiàn)象進(jìn)行了描述之后，提出了建立收容遣送制度的必要性，并對這一制度的基本內(nèi)容和運行原則進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：“沿淮河之淮南市、蚌埠市、壽縣、鳳陽及滁縣設(shè)立收容站……負(fù)責(zé)收容本地及接收淮南各地遣送之災(zāi)民，”①其他各地基本上按此要求執(zhí)行和操作。收容遣送體系的結(jié)構(gòu)和功能基本是二級結(jié)構(gòu)和功能：一是直接的收容結(jié)構(gòu)和功能，在有需要的縣設(shè)立一個，有需要的重點縣可設(shè)立多個收容站。主要是在所管轄范圍內(nèi)，采取一切手段將盲目流動進(jìn)入城市的農(nóng)民集中到收容站，然后在達(dá)到一定數(shù)量之后，將這些收容人員轉(zhuǎn)送到更高級別的收容站。二是幾個縣設(shè)立一個中心收容站，流動人口較多的重點縣，也可以設(shè)立此類型的收容站。這是一種規(guī)模較大、功能更強的收容站。這類較大型的收容站主要功能是接收和遣送。所謂接收，就是接收下一級收容站轉(zhuǎn)送來的被收容人員;所謂遣送，就是將接收來的被收容人員送回原籍或指定的地方安置。這需要耗費大量的資源和成本，工作進(jìn)程也非常復(fù)雜。中心收容站的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)對接收的被收容人員進(jìn)行戶籍的詢問、甄別和登記工作，待到收容人員達(dá)到一定數(shù)量之后，就通知被收容人員原籍所在的縣前來領(lǐng)回?！把亻L江之蕪湖、安慶兩市亦設(shè)收容站負(fù)責(zé)收容本市及江南各地遣送之災(zāi)民，并轉(zhuǎn)送至蚌埠收容站”，②從這里可以看出，安徽省兩級收容站的架構(gòu)，收容和遣送相對分離的功能已經(jīng)明顯形成。這為以后延續(xù)多年的收容遣送制度奠定了結(jié)構(gòu)和功能性基礎(chǔ)。

四、戶籍管理雙軌制開啟城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

從勸止到收容遣送，對鄉(xiāng)村人口流入城市現(xiàn)象的治理都是主要以行政管理和經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)為主，其態(tài)度和政策都還是溫和或者處在溫和與強制之間。但隨著災(zāi)情的不斷加重以及鄉(xiāng)村饑荒面積的擴大，保證供應(yīng)的城市確實對鄉(xiāng)村人口有著很大的吸引力。鄉(xiāng)村人口因為災(zāi)荒原因向城市流動的數(shù)量和規(guī)模不僅沒有因為溫和或者半強制的政策而減少，相反，一些地區(qū)特別是一些重災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)村人口流入城市的現(xiàn)象卻不斷加劇。在執(zhí)行了中央政府勸止要求以及各省也下發(fā)了關(guān)于收容遣送流動農(nóng)民指示半年之后，仍然出現(xiàn)了較大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城現(xiàn)象以及“我省各級人民政府自執(zhí)行一九五三年四月十七日《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》以來，對勸止農(nóng)民盲目流入城市已獲得一定成績，但仍有不少地區(qū)農(nóng)民外逃現(xiàn)象，迄未停止，最近接華東行政委員會通報及江蘇、江西、承德等省、市人民政府來函均系有關(guān)我省農(nóng)民外逃問題”。③

這份文件與以往關(guān)于農(nóng)民外逃文件的一個明顯的區(qū)別是，開始從政治的高度特別是階級斗爭的高度來看待和分析農(nóng)民外逃問題。對于中共來說，問題一旦提到政治高度特別是階級斗爭高度，其嚴(yán)重性和敏感度就有了質(zhì)的提升，社會對這一問題的認(rèn)識以及應(yīng)該采取的措施也隨之發(fā)生根本性變化。這一文件在分析農(nóng)民外逃現(xiàn)象得不到制止的各種原因之后認(rèn)為：“外逃農(nóng)民中也有個別反革命分子帶頭煽動，因此各級人民政府除了教育農(nóng)民提高警惕外，同時應(yīng)加強對反革命分子的管制工作，嚴(yán)防其乘機潛逃和進(jìn)行各種破壞活動?！雹?/p>

將農(nóng)民因災(zāi)荒原因外逃現(xiàn)象政治化，在1954年下半年之后逐漸成為一種共識，在全國一些災(zāi)害程度較高、農(nóng)民外逃現(xiàn)象嚴(yán)重的地區(qū)尤其如此。比如，在江西省關(guān)于救災(zāi)和防止農(nóng)民外逃問題的一份材料通報中，對農(nóng)民外逃現(xiàn)象政治化的描述和原因分析更為具體和詳細(xì)。通報中說“洪水災(zāi)害發(fā)生后，放松了對敵斗爭，少城鄉(xiāng)民兵分隊長樊根印說：今年堤都倒了，大家遭了水災(zāi)，還有什么哩地主、富農(nóng)之分，大沙鄉(xiāng)長姜德年說，遭了災(zāi)后，讓地主、富農(nóng)外流去找生活出路，歇馬鄉(xiāng)竟公然出證明給地主外出渡荒，地主不法富農(nóng)及反革命分子，他們原在群眾的管制強迫勞動生產(chǎn)下，本來就不愿進(jìn)行勞動改造，因此，他們乘災(zāi)害群眾輕敵之隙就毫無顧忌逃避管制改造?！雹谥泄舱J(rèn)為，逃避管制和改造、流入城市的敵對分子不僅本身給鄉(xiāng)村救災(zāi)濟(jì)荒帶來了沖擊，而且產(chǎn)生了不好的示范效應(yīng)，讓鄉(xiāng)村的一些好吃懶做的本來就有流浪習(xí)性的人也開始仿效?！霸跀橙颂颖芄苤坪筒环ǜ晦r(nóng)抗拒改造的影響下，農(nóng)村二流子也跟隨相繼籍逃荒為名外流不從事生產(chǎn)。南山鄉(xiāng)二流子李水才得了十多萬元救濟(jì)款也三番二次外逃?！雹?/p>

將農(nóng)民因災(zāi)荒外逃與階級敵人掛鉤，并進(jìn)一步分析其對另外一些農(nóng)民外逃產(chǎn)生的負(fù)面影響，是新中國成立初期鄉(xiāng)村社會治理政治化、階級斗爭化的一個重要表現(xiàn)。如果在新中國成立初期上半段（1949—1952）的強制管理時期，強調(diào)政治化還有著穩(wěn)定政權(quán)的作用、鞏固階級基礎(chǔ)需要，那么1953年經(jīng)過土地改革和鎮(zhèn)壓反革命之后，中共及其新政權(quán)的鄉(xiāng)村社會職能已經(jīng)由單純強制管理轉(zhuǎn)向了綜合性社會治理，政治性色彩和階級性觀念也有所下降。但由于城鄉(xiāng)供應(yīng)體制的差異，綜合性、引導(dǎo)性社會治理模式無法阻止鄉(xiāng)村人口向城市流動，但中共又不能回到之前以軍管為基礎(chǔ)的強制管理模式之中去，于是只能采取措施強化鄉(xiāng)村社會治理中的政治色彩和階級意識。既然是由于政治需要和存在階級利益，就必須動用一切可能的手段來保證治理目標(biāo)的實現(xiàn)，并進(jìn)一步將這種意識擴展到整個鄉(xiāng)村人口管理過程中。當(dāng)中形成的邏輯推理表現(xiàn)為：主要是階級敵人自身或煽動農(nóng)民流入城市，流入城市的農(nóng)民就是階級敵人或者受階級敵人影響，其政治立場不堅定，從而將一般社會意義（特別是經(jīng)濟(jì)）的鄉(xiāng)村流動人口上升到敏感的政治和階級斗爭高度，給流動農(nóng)民首先造成了思想壓力，對這些流動人口的強制措施就有了合理性和合法性。

對待鄉(xiāng)村人口向城市流動的態(tài)度轉(zhuǎn)變是在溫和措施沒有產(chǎn)生應(yīng)有的遏止和攔截效果的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。從深層理念和邏輯來看，這體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的思想優(yōu)勢和行動特點。隨著鄉(xiāng)村人口流入城市的數(shù)量規(guī)模越來越大，中共及其新政權(quán)不得不改變政策和行動，這一改變最主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)戶籍管理體制上。

無論古今中外，戶籍的意義都是比較單純的，雖然與一定的資源分配和獲得機會相聯(lián)系，但總體來講還只是在民政意義存在。所以戶籍管理是民政管理的一項基本內(nèi)容，主要是由民政部門來實施完成的。但在新中國成立之后，戶籍管理一開始就賦予了其超出民政的內(nèi)容和職能，主要是在民政意義上增加了治安管理的意義，把戶籍管理作為社會治安穩(wěn)定的一項重要手段和措施。隨著這一意義的不斷強化，民政層面的戶籍意義就相對弱化，因而其管理的主體就逐漸由原來的民政部門轉(zhuǎn)向了公安部門。在新中國成立初期的后半段，也就是1953年之后，在鄉(xiāng)村人口因災(zāi)害和饑荒流入城市的現(xiàn)象得不到有效遏止的時候，強化戶籍管理中的治安職能被看成是一個值得考慮的選項。

城鄉(xiāng)不同戶籍管理體制最早是從1954年開始的。這年12月，中央人民政府內(nèi)務(wù)部、公安部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)出通知，要求在原有城市戶口登記的基礎(chǔ)上，普遍建立農(nóng)村戶口全面管理制度，并且將全國人口登記和管理職能分割在三個不同的部門，農(nóng)村人口由內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)，城鎮(zhèn)人口由公安部負(fù)責(zé)，人口統(tǒng)計匯總業(yè)務(wù)由國家統(tǒng)計局負(fù)責(zé)。城鄉(xiāng)人口戶籍分開管理就是城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)分割的制度前提。在地方政府大力勸止鄉(xiāng)村人口因災(zāi)害和饑荒大量流入城市之時，運用戶籍手段將城市和鄉(xiāng)村人口區(qū)分開來的色彩越來越明顯。其中具有起點標(biāo)志意義的城鄉(xiāng)分割戶籍政策有三個方面內(nèi)容：

一是將全部戶籍管理的職能和權(quán)限統(tǒng)一于公安部門，戶籍管理的一般社會性質(zhì)和功能開始向治安取向與強制功能上轉(zhuǎn)換。由于收容遣送等相關(guān)政策和配套制度的出臺和實施，以戶籍為基本前提的身份甄別和出生地固化逐漸成為防止鄉(xiāng)村人口因災(zāi)害和饑荒流入城市的最主要也是最有效的手段。

二是實行農(nóng)村戶口遷移審批制度。在農(nóng)村完善戶籍登記并全部移交給公安部門之后，為了控制鄉(xiāng)村人口向城市的流動，戶口遷移審批制度開始實施。1955年3月，內(nèi)務(wù)部和公安部發(fā)出通知，其中有三個方面的內(nèi)容對鄉(xiāng)村人口流動產(chǎn)生了決定性影響：其一，所有鄉(xiāng)村人口遷移都必須辦理遷移證，遷移證由公安部門審定和核發(fā)。無論是在本縣境內(nèi)遷移還是跨縣的遷移，凡是沒有辦理遷移證的，任何地區(qū)都不能接受，更不能落戶。其二，所有遷移特別是農(nóng)村向城市遷移必須具備嚴(yán)格的前提條件。例如城市單位和學(xué)校核發(fā)的招工、入學(xué)錄取等通知文件，可以作為申請遷移的證明材料。其三，賦予戶口遷移以政治條件。為了控制反革命分子、階級敵對分子以及一切嫌疑分子的遷移和便于材料的及時傳遞，除被管制的反革命分子、被剝奪政治權(quán)利的分子，應(yīng)按照批準(zhǔn)手續(xù)辦理，由城市遣返還鄉(xiāng)的治安危險分子，必須阻止其重新返回城市。①

三是將城鄉(xiāng)戶口與物資供應(yīng)聯(lián)系起來。鄉(xiāng)村人口之所以在災(zāi)害和饑荒時期大量流入城市，就是希望能夠從城市得到物資供應(yīng)，這是流動人口無法徹底遏止的重要原因之一。在計劃經(jīng)濟(jì)體制建立并不斷強化的基礎(chǔ)上，物資供應(yīng)定點性就有了制度基礎(chǔ)，特別是糧食供應(yīng)實現(xiàn)統(tǒng)購統(tǒng)銷之后，定向供應(yīng)就更加有了制度性保證。將這種統(tǒng)購統(tǒng)銷制度與戶籍制度相結(jié)合，流入城市的人口就無法獲得城市居民所具有的物資供應(yīng)，也就失去了他們在城市存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。這一制度的實施，開啟了城鄉(xiāng)物資供應(yīng)與戶籍結(jié)合的差異政策，為城鄉(xiāng)社會的分割治理奠定了最后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（謝迪斌，法學(xué)博士，廣東外語外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師）