武友俠

內(nèi)容摘要 在我國，政府是法律實施的重要責任主體，政府行使行政權(quán)力對公民生活影響最為直接，也最為廣泛。有數(shù)據(jù)顯示，我國80%以上的法律法規(guī)主要由行政機關(guān)負責實施。因此，從建設(shè)法治國家的內(nèi)在邏輯看，各級政府能否嚴格依法行政，能依法全面履行職能，很大程度上影響著全面依法治國的實施進程。

關(guān)鍵詞 依法行政 憲法 煤炭過剩產(chǎn)能 行政執(zhí)法

1 全面依法治國和加強憲法實施語境下的依法行政

1982年《中華人民共和國憲法》第五條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！边@是我國首次提出的依法行政的憲法依據(jù)。自1999年3月九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案將依法治國寫入憲法以來，依法行政作為全面依法治國的重要一環(huán)，被擺上重要議事日程，進入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐序列。

2004年4月，國務(wù)院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出全面推進依法行政，建設(shè)法治政府的要求。

2012年11月，黨的十八大報告把基本建成法治政府確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一。

2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，提出“到2020年基本建成職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”總體目標。

2017年10月，黨的十九大報告進一步提出，“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。

2018年3月，全國人大啟動修憲程序，通過了第5次修正案，為推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供根本保障。

從全面依法治國的布局看，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是有機聯(lián)系的整體。習近平總書記多次強調(diào)，“要準確把握全面推進依法治國工作布局，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。因此，從加強憲法實施的角度看，加強法治政府建設(shè)，在更高水平上推進依法行政，讓國家治理全面進入法治的軌道，是提高黨長期執(zhí)政能力的題中之義。

2 推進依法行政過程中遭遇的諸多困境

2.1 依法行政之“法”何以經(jīng)得起合憲性審查

我國違憲審查基本可以追溯到2000年，當年全國人大制定的《中華人民共和國立法法》依據(jù)憲法，規(guī)定了全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行違憲審查的基本程序。但在現(xiàn)實情境中，合憲性審查一直缺乏必要的制度安排。“現(xiàn)在憲法存在一個最大的不足，就是缺乏違憲審查的制度[1]”。因此，黨的十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威?！?/p>

按照布坎南的公共選擇理論，在政治市場里，作為交換行為主體的政府同經(jīng)濟人一樣都是理性和自私的，將不可避免地追求的利益最大化，往往容易為代表特殊利益集團的政策制定者所操縱[2]。在化解煤炭過剩產(chǎn)能政策演進過程中，也不可避免地受到部門本位主義的掣肘，造成政策執(zhí)行效果大打折扣，甚至劍走偏鋒。以湖南省為例，2017年全省煤礦只生產(chǎn)了8個月，每逢安全檢查、環(huán)保督查，被檢查地市的煤礦必須停產(chǎn);個別煤礦出了安全事故，全省煤礦一律停產(chǎn)整頓，這種“一人感冒、全家吃藥”的怪象，大大降低了煤礦產(chǎn)能利用率。有個別省份急于卸下煤礦安全生產(chǎn)的包袱，借助本輪化解過剩產(chǎn)能的政策機遇，在煤炭保供方案尚未完全銜接確定的情況下，就提前退出煤炭生產(chǎn)，人為加劇了區(qū)域煤炭供應(yīng)緊張局面。

這是公共決策科學化、民主化的問題。從這層意義上說，加強法治政府建設(shè)，必然要健全依法決策機制。尤為值得重視的是，無論是地方立法，抑或是部門設(shè)立規(guī)章，都應(yīng)極力避免減損公民和企業(yè)的合法權(quán)利。此外，對政府部門紅頭文件的合法性審查也不可忽視。目前來看，依法行政正遭遇行政人員法律素養(yǎng)的瓶頸制約。隨著人民群眾的法制意識和法制觀念不斷增強，政府部門領(lǐng)導(dǎo)人員的法治思維和行政人員的法律素養(yǎng)成了推進依法行政過程中亟待補強的一塊短板。設(shè)區(qū)的市立法隊伍普遍薄弱。人大法制委、常委會法工委中具有較高思想政治素質(zhì)和法律素養(yǎng)的人才相對不足。市人大代表和常委會組成人員中多數(shù)長期從事行政管理工作，有法律專業(yè)知識或從事過法律事務(wù)的人數(shù)比例偏低[3]。

2.2 依法行政之下的自由裁量權(quán)何以規(guī)制

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵4]如何在法律保留的行政執(zhí)法自由裁量空間內(nèi)，有效制止政府亂作為，這是一個現(xiàn)實而緊迫的問題。仍以煤炭去產(chǎn)能為例，我國煤炭資源稟賦、供需關(guān)系、運力配置地區(qū)差異性大，化解過剩產(chǎn)能既要堅持全國“一盤棋”的思想，做好統(tǒng)籌規(guī)劃和戰(zhàn)略安排，同時也要因地制宜，做到分類施策，否則就會出現(xiàn)“一刀切”的問題。例如，在制定煤炭先進產(chǎn)能評價標準問題上，有關(guān)部門無視資源稟賦差距，簡單以產(chǎn)能規(guī)模劃界，低于2.4×106 t/a的產(chǎn)能標準的煤礦，即使生產(chǎn)技術(shù)工藝再先進，也無法列入先進產(chǎn)能煤礦范圍，這對南方地區(qū)部分大中型現(xiàn)代化煤礦造成政策性歧視，擾亂了行業(yè)良性發(fā)展秩序、市場公平競爭環(huán)境。

對于這個問題，加強行政執(zhí)法監(jiān)督顯得尤為迫切。在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記強調(diào)：“要加強法治政府建設(shè)，健全依法決策機制，深化行政執(zhí)法體制改革，深化行政執(zhí)法體制改革，完善黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責的約束機制?！本唧w到技術(shù)操作層面，就要求政府部門根據(jù)法律法規(guī)，及時更新權(quán)責清單，明確行政執(zhí)法行為法律依據(jù)，真正做到“法無授權(quán)不可為”。

2.3 依法行政何以肆意越過市場邊界

如何處理好政府與市場的關(guān)系，在具體行政行為中，首先要界定政府和市場的邊界在哪里。否則，政府越俎代庖，往往容易“把酒釀成醋”，甚至出現(xiàn)“畫虎不成反類犬”的現(xiàn)象。

以化解煤炭過剩產(chǎn)能為例，產(chǎn)能過剩問題是供需結(jié)構(gòu)錯配和要素配置扭曲導(dǎo)致的。這里面，很大程度上有行政過度干預(yù)導(dǎo)致市場失靈的問題。既然龐大過剩產(chǎn)能的形成，不是一個單純的市場問題，也不是一天兩天的問題，那么在化解過剩產(chǎn)能過程中，政府的介入和干預(yù)就成了不可或缺的選項。但問題核心在于，政府應(yīng)多大程度上介入去產(chǎn)能？在介入的時機選擇、干預(yù)的分寸力度上應(yīng)怎樣合理把握？事實上，在煤炭去產(chǎn)能過程中，從國家行業(yè)主管部門到地方政府，都不同程度存在過多依靠行政命令強推的問題，甚至出現(xiàn)違背市場規(guī)律的行為，“按下葫蘆起來瓢”，導(dǎo)致新的市場扭曲。

2.4 依法行政遭遇“運動式”治理困境

中國石油大學李輝教授認為，“運動式”治理長期存在的一個重要原因在于其相對良好的績效表現(xiàn)容易獲得國家治理體系中各層次的認可和接受。誠然，依靠組織嚴密的官僚制，短時間內(nèi)可以充分集中行政資源，充分調(diào)動行政力量，限期完成某項特殊任務(wù)，這種治理模式在創(chuàng)建衛(wèi)生城市，創(chuàng)建文明城市中屢試不爽，但這種畢其功于一役的做法猶如“雙刃劍”一般，往往是以“對規(guī)則的僭越和傷害”為代價的，造成行政倫理失范的后果，甚至“運動式治理的路徑依賴可能會推遲常規(guī)治理的建設(shè)進程”。這方面典型的例證是，由于環(huán)境主管部門和個別省市政府不切實際推行煤改氣、煤改電工程，造成2017年年底北方地區(qū)大面積出現(xiàn)天然氣供應(yīng)短缺問題。為此，“必須正確處理社會主義集中力量辦大事和市場決定資源配置的關(guān)系，少一些集中力量辦大事，大幅度減少政府對資源的直接干預(yù)、直接配置，多一些市場說了算”。

（作者系淮河能源控股集團有限責任公司 政工師）

【參考文獻】

[1]江平.強化憲法需違憲審查護航[EB/OL].鳳凰網(wǎng)評，（2014-01-23）[2020-02-20].http：//www.aisixiang.com/data/80044.html.

[2]寧騷.公共政策分析[M].北京：高等教育出版社，2017.

[3]王玉友.新形勢下提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的思考[J].江淮法治，2018（23）：50-51.

[4]孟德斯鳩.論法的精神[M].南京：譯林出版社，2016.