李香云，吳濃娣，羅 琳，郭姝姝，樊 霖

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

0 引 言

農(nóng)村河道長效管理機制的建立，多以政府主導(dǎo)為主，是常規(guī)和典型方式[1-3]，如江蘇省明確了河道管護主體、管護機構(gòu)和財政資金來源，制定了嚴(yán)格的管理標(biāo)準(zhǔn)和考核機制，吸引社會力量參與農(nóng)村河道管護也是一種越來越重要的方式。

新時期的治水方略倡導(dǎo)政府與市場“兩手發(fā)力”。從當(dāng)前情況看，長效管護投入需要大，政府投入規(guī)模有限，而大部分地區(qū)的村集體經(jīng)濟又十分薄弱，無力承擔(dān)，資金短缺嚴(yán)重。因此，創(chuàng)新和開闊管理思路，運用市場化方式引入社會力量參與河道管護，無疑是可行之路和發(fā)展方向。目前，我國已有不少地方采用了這種方法[4-8]，取得了較好成效。本文研究了社會力量參與農(nóng)村河道管護模式，并以浙江麗水為案例，進行了實證分析，旨在通過市場化的“以河護河”共贏機制，實現(xiàn)長效管理目標(biāo)。為社會力量參與農(nóng)村河道管護、實施“以河護河”的長效管理機制提供理論指導(dǎo)和實踐借鑒。

1 社會力量參與農(nóng)村河道管護的“以河護河”模式

1.1 模式內(nèi)涵

“以河護河”模式，就是充分挖掘和利用河道區(qū)域內(nèi)和河道管理范圍的自身資源，發(fā)揮和增強河道養(yǎng)殖、采砂、兩岸種植等功能效益，根據(jù)河道自然條件或以小流域、行政區(qū)為單元合理劃分承包河段，依據(jù)河道條件、河流長短和資源效益等狀況估算合理經(jīng)濟產(chǎn)出，確定有吸引力的承包價，采用市場競爭機制吸引社會力量參與。河流使用權(quán)人通過招投標(biāo)方式，把河道資源經(jīng)營權(quán)承包給參與者(自然人或法人)，并通過合同方式進一步明晰各方的權(quán)責(zé)利，承包者獲得約定時間內(nèi)的河道或河道兩側(cè)土地等特定范圍的經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營內(nèi)容，從中獲取收益的同時，也承擔(dān)河道保潔、河道日常養(yǎng)護和管理等工作，政府發(fā)揮好服務(wù)與監(jiān)管作用，從而建立起集“河道資源利用、河道保潔養(yǎng)護、政府服務(wù)與監(jiān)管、農(nóng)村居民參與”于一體的河道管護機制，既降管護成本，又保清水長流，達到長效管理目的。

按照河道資源及收益情況，“以河護河”模式可分為“以漁養(yǎng)河”如浙江麗水章村鄉(xiāng)[6,7]、“以林養(yǎng)河”如江蘇高郵市[8]、“以地養(yǎng)河”如山東泰安市[9]等類型(見表1)。

表1 “以河護河”3種基本模式Tab.1 Three basic model of protecting the River with River

1.2 主要制度

這一模式的實施需要有以下5個主要制度支撐。

(1)河道綜合管理制度。明確各承包河段的基本情況和綜合管理，包括地理位置、河道條數(shù)、長度、主要產(chǎn)品如養(yǎng)殖品種、承包人、承包金額等情況，以及農(nóng)業(yè)(漁業(yè))、水利、林業(yè)等行業(yè)共同參與和管理要求。

(2)巡查制度。建立河道、山塘等水域的巡查制度，明確巡查方式、巡查內(nèi)容，依法依規(guī)開展監(jiān)督執(zhí)法活動。

(3)河道管理的村規(guī)民約。根據(jù)國家和地方的法律法規(guī)以及有關(guān)政策規(guī)定和要求，建立經(jīng)村委會研究并經(jīng)村民代表大會議論通過的河道(水庫)管理村規(guī)民約，明確鼓勵和禁止的各類行為。

(4)承包方案。建立合理、持續(xù)的、各利益相關(guān)參與和認(rèn)可的承包方案。

(5)承包合同。明確承包的關(guān)鍵內(nèi)容，包括承包范圍、年限、租金、付款方式以及各方的責(zé)權(quán)利和違約責(zé)任。

1.3 操作方法

社會力量參與農(nóng)村河道管護的“以河護河”模式操作過程，大體上分為所有權(quán)、使用權(quán)人、社會力量3個層面的7個流程，即：明確管理體制、開展資源普查和定價、制訂實施方案參考模板、委托主體形成共識性的實施方案、發(fā)布公告廣泛吸引社會力量參與、按照競爭機制確定中標(biāo)人，與發(fā)標(biāo)方簽訂合同等。圖1為以村為單元的操作模式的實施方法。

圖1 社會力量參與農(nóng)村河道管護操作流程(以村為例)Fig.1 Procedure of managing and protecting rural rivers by social forces participation (village as the example)

1.4 相關(guān)影響因素

盡管“以河護河”模式理論清晰，但在目前社會力量參與農(nóng)村河道的管理在法律法規(guī)依據(jù)、政策規(guī)定以及資金支持等方面還都不健全的情況下，實施起來毫無疑問會遇到各種各樣問題，特別是影響社會力量參與的積極性以及經(jīng)營持續(xù)性的問題，如章村確權(quán)劃界中產(chǎn)生爭搶河段引起新糾紛、他人私自捕魚撈魚偷魚等，以及在經(jīng)營過程中受各種因素的影響造成承包人經(jīng)濟受損嚴(yán)重、因過度經(jīng)營投料太多、強勢經(jīng)營即承包人認(rèn)為該段河段就是自己的等影響經(jīng)營收入、水環(huán)境質(zhì)量、社會和諧等問題，都需要政府的大力支持和協(xié)調(diào)，政府的積極性和解決問題的能力尤其重要。因此，在實施這一模式時，除了調(diào)查資源與效益情況、界定清產(chǎn)權(quán)邊界等外，也需要了解當(dāng)?shù)厣鐣睦砗蛡鹘y(tǒng)利用習(xí)慣，在承包合同中明確各方合理的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等邊界條件，事先做好已預(yù)見到各種問題處理方案，消除不利影響因素，穩(wěn)定推進模式發(fā)展。

2 “以河護河”模式案例：麗水章村鄉(xiāng)的“河權(quán)到戶”

2.1 基本情況

麗水市山清水秀，自然環(huán)境優(yōu)美，是習(xí)近平總書記“兩山”理論的萌發(fā)地之一。麗水市河網(wǎng)密度大，境內(nèi)僅鄉(xiāng)村河道就有近萬條。過去，不少河流是“亂、黑、臭”。“五水共治”的實施，基本消滅了這些黑臭河、垃圾河，全市水質(zhì)均達到了三類以上水平。對于農(nóng)村河道而言，要想維護治理成果，就必須要建立河道長效管護機制。然而，水利行業(yè)普遍存在的管理經(jīng)費問題給農(nóng)村河道管護帶來了巨大的挑戰(zhàn)，如青田全縣保潔經(jīng)費只有陸面的人均標(biāo)準(zhǔn)15元。為了打破瓶頸，青田縣章村鄉(xiāng)率先提出改變河流管理模式，得到各級政府的大力支持。政府參照土地承包制、林地承包制等方法，采用“河權(quán)到戶”的思路，將河道經(jīng)營權(quán)按一定價格和時段承包出去，承包者既享受河道的經(jīng)營收益，也要承擔(dān)河道的保潔維護義務(wù)，從而實現(xiàn)以河護河的目的。這一模式在章村鄉(xiāng)試點成功后，于2015年開始在麗水全域推廣和推進。

麗水“河權(quán)到戶”模式的實施，不僅減少了政府投入，降低了政府監(jiān)管成本，解決了資金短缺問題，也提高了河道資源利用效率，美化了河道水生態(tài)環(huán)境，拓展了治理內(nèi)容，更是提高了河道所在村居民的福利。

2.2 主要做法

麗水市的“河權(quán)到戶”不僅僅是字面上的農(nóng)戶家庭承包河流制，而是明確河道使用權(quán)為村集體，村集體按照劃定的河段，或全部或分區(qū)域?qū)⒔?jīng)營權(quán)通過公開招投標(biāo)的方式，承包給各種愿意參與的社會力量，包括本地和外地的自然人以及法人。承包者通過在河道內(nèi)養(yǎng)殖特有魚類獲得承包收益外，還要承擔(dān)河道日常保潔與管理工作，承包收入歸村集體所有，村民在自身行為、監(jiān)督他人上保障承包人的利益，政府通過工程建設(shè)、政策鼓勵、問題協(xié)調(diào)等方式給予支持，各利益相關(guān)方邊界清晰，形成政府、村集體、村民、承包者利益共贏共享，實現(xiàn)以河護河的管理目的。

以章村鄉(xiāng)為例。章村鄉(xiāng)共有21條河流，合計長度達120多公里。這些河流多為山區(qū)性河流，適宜養(yǎng)殖的石斑魚等魚類，是當(dāng)?shù)叵彩硺丰灥钠贩N，銷售和垂釣售價較高，市場需求旺、經(jīng)濟效益好，承包者直接從銷售和垂釣漁業(yè)收入中就能得到回報。由于石斑魚等魚類對水環(huán)境要求高，必須具備較高的水質(zhì)和水溫條件，因此，21條河并不是條條都好，資源條件有一定差異。為此，鄉(xiāng)政府和村委通過對各河道資源條件評估、可能盈利情況調(diào)查后確定有吸引力的發(fā)標(biāo)價，制訂承包方案，對外公開招投標(biāo)。章村鄉(xiāng)共有16個行政村，除去沒有河道的村，鄉(xiāng)內(nèi)河道管護基本上都采用了這個模式。共有14個承包標(biāo)段(個別資源條件差的河段采取合并承包方式)，涉及河長86 km左右。承包期最短2年，最長15年；年租金最小為600 元，最多達1.53 萬元，4年累計獲得的承包收入30 萬元左右，既節(jié)省保潔經(jīng)費、漁業(yè)巡邏管理費支出，也增強了山區(qū)村莊薄弱的集體經(jīng)濟。

2.3 社會力量參與方式

麗水“河權(quán)到戶”主要有以下3種方式。

(1)農(nóng)戶個體或合作方式。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與積極性高，農(nóng)戶個人或幾個人合伙參與是最主要的承包方式，承包的河段，既有河道資源最豐富的地段，也有河道分散、村集體意愿不強、條件差的地段。

(2)股份制專業(yè)合作社方式。村集體注冊成立專業(yè)合作社，每戶村民入股，專業(yè)合作社獲得承包權(quán)后，既解決了河道管護及周邊進一步開發(fā)的資金，村民也能按出資比例獲取相應(yīng)紅利。這種方式通常為河道資源比較好的地段。

(3)企業(yè)法人方式。企業(yè)法人方式還不多，但綜合效益更高。承包者以公司的方式參與河道經(jīng)營、管理，村民入股企業(yè)，企業(yè)籌得資金進一步打造休閑旅游業(yè)，開展“親水游+生態(tài)垂釣+民宿”鄉(xiāng)村游等相關(guān)設(shè)施建設(shè)，提高收益空間，村民獲得相應(yīng)入股分紅。這種方式通常為河道資源好且宜開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的地段。

2.4 本案例特點

(1)以村為單元，發(fā)揮村集體優(yōu)勢。村委會享有法律賦予的村民自治權(quán)，《浙江省河道管理條例》明確了村(居)民會議可以制定村規(guī)民約或者居民公約，引導(dǎo)村(居)民自覺維護河道整潔，政策依據(jù)足。從章村鄉(xiāng)的經(jīng)驗看，通過制訂村河道(水庫)管理村規(guī)民約，促進村民人人參與、個個都是責(zé)任主體的機制形成。以村為單元，而不是以小流域為單元進行承包，更符合農(nóng)村特有習(xí)俗和慣例，有利于獲得村集體和村民的支持。

(2)合理估算標(biāo)的，引入競爭機制。河段的發(fā)包價是吸引社會力量參與以及保持項目可持續(xù)性的重要因素，如何合理確定發(fā)包價十分關(guān)鍵。章村鄉(xiāng)通過對河段資源條件全面評估并深入調(diào)研魚類繁衍情況和市場價格后，估算出河段收益，以低于估算收益的價格作為標(biāo)的，對外承包。通過競爭機制，資源條件好的河段獲得溢價收入，資源條件差的河段則降價(流拍后)或低價拍出；對于資源條件較差如海拔較高的荒溝，政府則引導(dǎo)和支持開展經(jīng)濟價值較高的天然養(yǎng)殖項目；對于幾乎無收益的河段，則象征性收取承包費，政府通過其他方式保障收益。這樣，鄉(xiāng)內(nèi)河流基本上都有主體有收益。

(3)政府與社會力量邊界清晰，充分發(fā)揮市場力量。市場機制的介入，常源自民間的自發(fā)行為，而政府的肯定和支持對這一模式的推進起著決定性作用。麗水經(jīng)驗充分證明了這點。社會力量參與河道管護就是通過明晰產(chǎn)權(quán)發(fā)揮承包者經(jīng)營潛力，政府在政策支持、公共利益監(jiān)管和服務(wù)上發(fā)揮其優(yōu)勢和作用。

(4)與農(nóng)村居民切身利益聯(lián)在一起，實現(xiàn)共建共享。農(nóng)村河道是一個開放空間，不少河流穿村繞村，是村落和居民生活的組成部分，一旦承包出去則會限制和改變農(nóng)村居民的休閑和使用習(xí)慣，如果得不到村民支持，承包很難持續(xù)下去。章村鄉(xiāng)的3種社會力量參與方式，有兩種是將承包收益與農(nóng)村居民捆綁一起，實現(xiàn)了真正意義上的河權(quán)到戶。可以說，依河共同受益，“以河護河”模式才能更順利，走得遠(yuǎn)。

3 主要對策

“以河護河”模式本質(zhì)上就是在充分發(fā)揮政府職能的同時，引入市場競爭機制，明晰產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營權(quán))，把河道資源經(jīng)營權(quán)與責(zé)權(quán)綁在一起，激發(fā)和激活社會力量的智慧，從而把河道管得更好，提高治水成效，激發(fā)“兩手發(fā)力”的力量。這一模式成功實施的關(guān)鍵是河道資源的盈利水平和風(fēng)險情況，只有盈利水平高、風(fēng)險低，才會有效吸引社會力量參與，參與者才會有動力和積極性管好、護好河道，模式才能走得遠(yuǎn)。

3.1 做好河道資源增值基礎(chǔ)，促進“以河護河”模式發(fā)展

河道水利工程通常多考慮防洪、排澇、灌溉、排污等功能，現(xiàn)在很多河道工程設(shè)計多采用硬質(zhì)化方式，河道形態(tài)斷面趨于規(guī)整、順直，突出了防洪排澇功能，但忽視了河道自然狀態(tài)的景觀效益和美化功能，降低了河道經(jīng)濟功能的發(fā)揮。從管護長效性和資產(chǎn)可經(jīng)營性角度，農(nóng)村河道治理措施要發(fā)揮為社會經(jīng)濟發(fā)展增值添效的作用，工程設(shè)計就必須既要考慮防洪、排澇、灌溉等功能，也要考慮生態(tài)功能[10]，更要考慮直接的經(jīng)濟功能，既要與景觀、美化、歷史、傳承等方面相融合，也要有別于城市河道、突出鄉(xiāng)村特色，最大程度地提升河道資源的經(jīng)濟價值實現(xiàn)方式。河道資源經(jīng)濟價值高了，才能吸引社會力量參與，“以河護河”模式才有實施的可能性。

3.2 合理明晰產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮激勵機制的作用

農(nóng)村河道長效管理一直是短板，不同程度存在無人管、無錢管、無法管的“三不管”現(xiàn)象，“大家都有份，大家都不管”，是造成河道成為垃圾河、污水匯聚地等原因之一。從現(xiàn)狀情況看，河道管理級別越低，界限就越難劃清，同時，受各種因素影響，農(nóng)村河道開發(fā)利用程度通常較低，缺乏與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村水利現(xiàn)代化、科學(xué)管理相適應(yīng)的長效模式。“以河護河”模式的基礎(chǔ)就是界限清晰，明晰三權(quán)，即所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)明晰后，就可以進行產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營權(quán))交易、抵押和貸款，盤活河、田、地、林等以往被閑置的農(nóng)村資源；這種模式實施的同時，也進一步厘清了縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府及相關(guān)涉及農(nóng)村河道治理部門的責(zé)任邊界和分工，在當(dāng)下的省、市、縣、鄉(xiāng)和村級五級河長制的支持下，解決了有人管、有錢用、有規(guī)則的關(guān)鍵問題，有效激勵各方參與共管。

3.3 制訂政策和完善機制，保障公眾和社會力量的權(quán)益

目前，農(nóng)村河道管護的“以河護河”長效管護模式還缺乏有效政策法規(guī)保障社會力量的權(quán)益，從而影響這一模式發(fā)展。實施這一模式，一是在政策上要為“以河護河”模式提出依據(jù)，制定相關(guān)權(quán)益保障政策，如“誰投資誰受益”等，明確監(jiān)管、激勵、投資、稅收等相關(guān)政策，形成有吸引的政策，在更大的范圍吸引社會力量參與；二是要建立河道綜合管理體制，整合農(nóng)村河道治理的各項資源，增加河道經(jīng)濟產(chǎn)出功能；完善實施和監(jiān)管機制，既要保護公眾對良好水質(zhì)、水環(huán)境的需求，也要保障其參與者權(quán)益不受非法行為影響，如養(yǎng)殖中的毒魚、電魚、炸魚和偷魚等。

3.4 發(fā)揮社會力量，建立河道資源利益共享機制

“以河護河”模式，就是要充分發(fā)揮社會各界力量，尤其是農(nóng)村居民的自治力量。一是將河道保護融入村規(guī)民約，由村民代表自行組織修訂完善村規(guī)民約相關(guān)內(nèi)容，使其在執(zhí)行過程中更加具有操作性，如章村鄉(xiāng)對收取違背村規(guī)的行為收取具有懲戒效應(yīng)的管理費，并加大舉報獎勵力度；二是通過入股方式，將農(nóng)村當(dāng)?shù)鼐用衽c承包者利益聯(lián)結(jié)在一起，讓農(nóng)民參與到農(nóng)村河道長效管護的制度制定、組織實施，將承包利益捆在一起，營造合作管護的和諧氛圍，不僅可以充分調(diào)動農(nóng)民參與這項工作的熱情，而且起到了重要的監(jiān)督作用，實現(xiàn)群約、群防、群享收益的目的，使農(nóng)村河道治理不反彈、長效化。

4 結(jié) 語

全國各地自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平以及人文環(huán)境存在差異，河道管理也必須因地制宜，在解決好產(chǎn)權(quán)明晰、效益評估、機制完善、政策保障以及利益共享等問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極鼓勵探索出符合當(dāng)?shù)貙嶋H的、有效的、可持續(xù)的河道管護辦法。

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