王璐　王緯　袁媛

摘要：近些年，在我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP快速發(fā)展的背后，存在項目區(qū)域分布不均衡、落地率地區(qū)差異顯著等問題，這與其發(fā)展環(huán)境密切相關(guān)。鑒于此，文章根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目特點構(gòu)建其發(fā)展環(huán)境評價指標體系，從市場吸引能力、社會支持能力、制度保障能力三方面對我國省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境進行分析評價，結(jié)論表明：現(xiàn)階段我國大部分省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境處于平均線以下，且由東向西依次遞減，各區(qū)域發(fā)展水平表現(xiàn)各異;在三個影響因子中，市場吸引能力是決定因素。

Abstract： In recent years， infrastructure PPP in China has achieved rapid development. At the same time， there are some problems such as uneven area distribution of PPP project and significant regional difference in landing rate， which are closely related to its development environment. In view of this， this paper builds the evaluation index system of development environment according to the characteristics of infrastructure PPP project， and analyzes the development environment of provincial PPP infrastructure in China from market attraction ability， social support ability and system support ability. The article concludes that the development environment of infrastructure PPP in most provinces is different and below the average line， it decreases from east to west. Among three influencing factors， market attractiveness is the decisive factor.

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施;PPP;發(fā)展環(huán)境;公共績效

Key words： infrastructure projects;public-private partnership;development environment;public performance

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）14-0089-03

0? 引言

基礎(chǔ)設(shè)施是為社會生產(chǎn)和人民生活提供一般條件的公共設(shè)施，其發(fā)展能直接或間接地促進經(jīng)濟增長。改革開放以來，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展對中國經(jīng)濟發(fā)展貢獻顯著，人均基礎(chǔ)設(shè)施存量增速不斷提高[1]。但隨之而來的，卻是傳統(tǒng)的投資建設(shè)方式造成的各地基礎(chǔ)設(shè)施綜合效率水平差距明顯[2]、資金缺口大等問題。

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，即PPP模式）的廣泛應(yīng)用為解決基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的上述問題找到突破口。2014年至今，政府相關(guān)部門結(jié)合我國現(xiàn)階段發(fā)展特點，相繼印發(fā)文件，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵和推廣PPP模式。這些政策的實施激發(fā)市場主體活力，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營模式，加快項目簽約落地速度。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心數(shù)據(jù)，截止2019年上半年，在入庫的所有行業(yè)PPP項目中，基礎(chǔ)設(shè)施投資額占比高達87%，項目落地率為66%①，高于其他行業(yè)平均水平。然而，在我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資額龐大、整體落地率提高的背后，卻存在區(qū)域分布不均衡、地區(qū)差異顯著等問題。財政部PPP管理庫相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，東部和中部的發(fā)展水平顯然高于西部和東北，甚至在各區(qū)域內(nèi)，省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP的發(fā)展水平也存在明顯差異。

為什么基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目整體發(fā)展良好，而各地表現(xiàn)各異？顯然，這與其發(fā)展環(huán)境密切相關(guān)。發(fā)展環(huán)境是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目順利落地并得以高效發(fā)展的保障?；仡櫤褪崂憩F(xiàn)有文獻，在研究視角上，對比當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目快速發(fā)展的現(xiàn)實，學(xué)者們對全行業(yè)PPP發(fā)展環(huán)境關(guān)注較多[3]-[8]，而針對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目特點，對其發(fā)展環(huán)境的探討稍顯滯后;在研究內(nèi)容上，已有研究主要分析基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境的構(gòu)成要素[9]-[15]，卻鮮見綜合各要素，全面測量、評價和分析其發(fā)展環(huán)境的研究。因此，本文擬從上述兩個方面對現(xiàn)有研究進行擴展，通過分析我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目發(fā)展的影響因素構(gòu)建指標體系，對省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的發(fā)展環(huán)境進行評價和研究，以期提高項目落地率，提升績效水平，推動我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的健康可持續(xù)發(fā)展。

1? 省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境評價指標體系構(gòu)建

基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品帶有公共產(chǎn)品屬性和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性，且相較于其他領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目具有建設(shè)資金需求量大、建設(shè)周期長、投資見效慢、相關(guān)利益主體多、法律關(guān)系復(fù)雜等特點。鑒于上述特殊性，文章認為我國省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的健康可持續(xù)發(fā)展更需要穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境、良好的要素市場環(huán)境、成熟的中介組織發(fā)育和法治環(huán)境、高效的政府服務(wù)環(huán)境和已有完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境，并以此為基礎(chǔ)，通過鑒別、篩選與整合，得到如下評價指標體系（見表1）。

根據(jù)世界銀行報告《為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》中的分類，文章主要研究經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施，涉及能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程等領(lǐng)域。鑒于數(shù)據(jù)的可得性和完整性，文章利用我國31個省份（不包括臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)）2016年的相關(guān)數(shù)據(jù)進行實證分析，數(shù)據(jù)分別來源于《中國分省份市場化指數(shù)報告》[16]、《中國地方政府效率研究報告》[17]、財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫、《中國統(tǒng)計年鑒》和各省統(tǒng)計年鑒，其中，地方政府自有財力指標數(shù)據(jù)進行正向標準化處理。

2? 省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境分要素測評

文章選用SPSS統(tǒng)計軟件，對我國省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境進行因子分析。檢驗結(jié)果（KMO=0.819，α=0.000）顯示，所選指標適合運用主成分法進行因子分析。文章提取前3個因子，其累計方差貢獻率達到84.85%，能較好地反映原始變量絕大部分信息。公因子1在變量X1、X2、X4、X5、X6上有較大載荷，這些變量是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資環(huán)境的重要構(gòu)成，綜合反映了區(qū)域市場發(fā)育完善度和成熟度對社會資本投資方的吸引，命名為“市場吸引能力因子”。公因子2在變量X8、X10上有較大載荷，這反映了當(dāng)前地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展方面取得的成就和治理水平，命名為“制度保障能力因子”。公因子3在變量X3、X7、X9上有較大載荷，綜合反映了社會資源對未來基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目落地及進一步發(fā)展的支持，命名為“社會支持能力因子”。

整體上，影響省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境的三個主要因素得分均偏低，大多數(shù)地區(qū)低于平均水平。其中，各地在制度保障能力因子上的得分最高，在市場吸引能力因子上的得分最低。此外，省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境的三個影響因子得分離散程度較大，其中制度保障能力的差異最為顯著。

文章按照我國區(qū)域劃分，發(fā)現(xiàn)各地在基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境三大要素上的發(fā)展呈現(xiàn)不平衡的特點。第一，在市場吸引能力方面，東部省份得分更高，西部省份得分更低。結(jié)合因子構(gòu)成，各地在市場吸引能力上的得分排名，與這些地區(qū)在人均GDP、要素市場發(fā)展環(huán)境、中介組織發(fā)育與法治環(huán)境等指標上的表現(xiàn)基本一致，這說明省域經(jīng)濟實力、生產(chǎn)要素市場培育、市場中介組織發(fā)展與法治環(huán)境建設(shè)，是吸引社會資本，尤其是民營資本進行基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資的重要決策參考。第二，在制度保障能力方面，西部區(qū)域表現(xiàn)最好，而東北區(qū)域表現(xiàn)最差。各地在制度保障上的得分排名，與這些地區(qū)在政府執(zhí)行力指標上的表現(xiàn)基本一致，這說明地方政府信息公開和高效運行為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目順利落地和發(fā)展提供服務(wù)保障。第三，在社會支持能力方面，東北各地表現(xiàn)更好，西部區(qū)域表現(xiàn)較差。各地在社會支持能力上的得分排名，與這些地區(qū)在私營企業(yè)固定資產(chǎn)投資額占比指標上的表現(xiàn)基本一致，這說明省域私營經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模與實力是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目落地及良性發(fā)展的重要支撐。

3? 省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境綜合評價

文章通過回歸分析測算各地基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境的因子得分，進一步構(gòu)建函數(shù)獲得綜合得分。省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境得分最高是上海市（1.4）和北京市（1.26），遠遠高于其他地區(qū)，西藏自治區(qū)得分最低（-1.91），并且大部分?。ㄊ?、自治區(qū)）得分在平均水平以下，這說明我國省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境整體不理想，急需進一步優(yōu)化。在發(fā)展環(huán)境高于平均水平的省份中，東部占絕大多數(shù)，中、西部區(qū)域中的大部分省份以及東北三省的基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境全部處于平均線以下，此排名順序與各地經(jīng)濟表現(xiàn)基本一致。

文章根據(jù)綜合評價得分，把各地分為優(yōu)（排名1-10）、良（排名11-20）、差（排名21-31）三部分，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各要素測評結(jié)果，發(fā)現(xiàn)省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境在空間分布上呈現(xiàn)以下特點。①由東部向西部依次遞減。我國東部、中部、東北以及西部四大區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境的綜合得分分別為0.63、-0.11、-0.12和-0.44，東部各?。ㄊ校┐蟛糠譃閮?yōu)，中部和東北地區(qū)大部分省份為良，西部地區(qū)大部分省份為差。以上特點與我國改革開放以來實施的東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，東部地區(qū)由于在對外開放改革、私營經(jīng)濟發(fā)展、金融體制改革等方面得到政策支持，并且具備區(qū)位優(yōu)勢和歷史發(fā)展優(yōu)勢，所以一直是我國四大區(qū)域中吸納各種資本投資最多的地區(qū)，也是累計PPP項目落地數(shù)和投資額居于首位的地區(qū)，這些有利條件也推動著當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境的改善和優(yōu)化。②各區(qū)域內(nèi)，省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境表現(xiàn)各異。通過分析四大區(qū)域內(nèi)各?。ㄊ?、自治區(qū)）的綜合得分分布情況，離散程度從小到大分別為中部和東北區(qū)域（0.13）、東部區(qū)域（0.52）、西部區(qū)域（0.54）。中部區(qū)域各省發(fā)展水平較均衡，在市場吸引能力、社會支持能力和制度保障能力上表現(xiàn)較一致，因此在營造基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境時表現(xiàn)比較集中。西部區(qū)域各地的差異最顯著，可能的原因是，國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的持續(xù)推進，以及國家PPP推介及示范項目的承接，政府加大了對西部區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體加速，但是在該背景下，西部各地在市場發(fā)展基礎(chǔ)、政府服務(wù)能力、原有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)等方面參差不齊，導(dǎo)致其在三大要素上的發(fā)展差異明顯，繼而造成該地區(qū)省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境的差異程度遠遠高于其他區(qū)域。

綜合上述分析，我國省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境整體不理想，亟待優(yōu)化完善，尤其是得分低于平均水平的省份，更需查漏補缺、補短強弱，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境的有效提升。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境影響因素具有多元性和復(fù)雜性特點。因此，各地在優(yōu)化環(huán)境時，不能僅僅注重單一因素的發(fā)展，應(yīng)從市場吸引能力、社會支持能力、制度保障能力三個方面，固強補弱、整體發(fā)展、合力打造良好的基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境，推動基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目順利落地和健康良性發(fā)展。

4? 結(jié)論

文章以基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目特征事實為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)研究成果和我國發(fā)展實際，構(gòu)建評價指標體系，從市場吸引能力、社會支持能力和制度保障能力三方面對我國省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境進行評價和分析。研究發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境影響因素具有多元性和復(fù)雜性特點;現(xiàn)階段我國大部分省域基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境處于平均線以下，且由東向西依次遞減，各區(qū)域發(fā)展水平表現(xiàn)各異;在三個影響因子中，市場吸引能力是決定因素。本文旨在為我國地方政府優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施PPP發(fā)展環(huán)境提供參考，以此激發(fā)社會資本投資積極性，促進基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的順利落地和可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心相關(guān)定義，項目落地率指執(zhí)行和移交兩個階段項目數(shù)之和與管理庫項目數(shù)的比值。

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