南方周末記者 劉詩洋

辛橋村緊鄰340國道，這里現(xiàn)在成了沿路的一塊“傷疤”。南方周末記者?　劉詩洋　?圖

26歲的崔洪與正在拆除的故鄉(xiāng)合影。圖片來源?　崔洪微博

★先拆再安置，這樣的做法正在山東各地出現(xiàn)。

李琥在發(fā)布會上承諾，拆不拆、搬不搬、建不建，由農(nóng)民群眾說了算，村民同意率必須達到95%以上才能實施，不搞強迫命令“一刀切”，不能增加農(nóng)民負擔。

采取市場化手段、尊重農(nóng)民的自由選擇權、各方共贏，才是這項改革成功的關鍵。

刻有“翟卜村”三個楷體大字的黑色界碑如今已斑駁不堪。

2020年5月末的一天中午，崔洪站在這塊界碑旁邊，拍下了可能是他人生中最后一次與它的合影。夏日華北平原的刺目陽光讓他眉頭緊鎖，他將手背在身后，看起來嚴肅極了。到晚上，他把這張照片發(fā)到微博，配文以“告別故鄉(xiāng)”。

翟卜村隸屬山東省北部的濱州市惠民縣，位于黃河北岸。1994年出生的崔洪從小在翟卜村長大，現(xiàn)在濱州工作。聽到翟卜村5月31日被拆的消息，他回了趟村子。

南方周末記者聯(lián)系了惠民縣城鄉(xiāng)建設管理局，一位工作人員說，惠民縣的合村并居早從2019年就已經(jīng)啟動，但目前范圍不大，此前一直在完善規(guī)劃，最近才開始落實。

此地向西一百多公里的德州市平原縣辛橋村，兩個月前已化作一片廢墟。這個村莊曾是附近一個主要地標，相鄰的340國道上有一座橋以此命名?，F(xiàn)在，車過此處的人不會知道這座橋梁是以該村命名，因為導航引領的位置，目光所及只剩下殘磚斷瓦。

這些村莊的消亡只是冰山一角。南方周末記者近期在山東各地實地走訪發(fā)現(xiàn)，包括德州、濱州、菏澤、臨沂、泰安等近期都有不同規(guī)模的拆村行動。

2020年4月30日，山東省自然資源廳在濟南組織召開《山東省村莊布局專項規(guī)劃》專家研討會，接下來將編制全省村莊布局專項規(guī)劃，指導各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規(guī)劃指引，穩(wěn)妥推進合村并居。

“沒想到規(guī)劃還沒編制出來，就搞出這么大動靜?！币驗樵缒觊g曾去山東農(nóng)村進行過廣泛調研，武漢大學社會學系主任、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰近期收到很多關于山東拆村的消息。他為此專門撰文《為何山東像著了魔一樣要拆農(nóng)民房子？》，很快引起轟動，在微信公眾平臺獲得了超過500萬的閱讀量，數(shù)千條涉及拆遷問題的留言。

所謂合村并居，就是把零散的村落拆除，合并成一個新的社區(qū)。山東省是全國最早致力于合村并居的，山東省政府早在2001年發(fā)布的關于規(guī)范“小城鎮(zhèn)建設”第47號文件里，就曾對“合村并點”進行過說明。

但在此后多年，這項原本致力于鄉(xiāng)村建設的行政命令，又與“土地增減掛鉤”“鄉(xiāng)村振興”等土地、扶貧政策相結合。到現(xiàn)在，合村并居已不再只是從行政上整合零散村落，而是變成了一些地方調節(jié)建設用地指標的政策工具。

公開資料顯示，山東自2006年成為全國首批城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點后，僅四年時間，就安排改造了近3000個村莊，涉及搬遷安置的居民達到62854戶。

到了2016年，山東省政府的一份文件顯示，截至當年，全省已完成村莊拆舊45萬畝，改造或新建村莊（社區(qū)）2270個，涉及安置農(nóng)民近34萬戶。

無法準確知道到底有多少人在過去十幾年里離開了山東農(nóng)村。山東是一個農(nóng)業(yè)人口大省，截至2019年共有行政村7.4萬個，將近5000萬人在這些村莊中生活，幾乎占到山東省全部人口的一半。

根據(jù)山東省發(fā)展改革委黨組書記、主任張新文在2019年兩會上的說法，該省要將全部農(nóng)村，至少壓縮掉兩萬多個。

據(jù)澎湃報道，2020年6月17日上午，山東省政府新聞辦召開新聞發(fā)布會，針對山東“合村并居”工作，山東省自然資源廳黨組書記、廳長李琥介紹說，“目前，農(nóng)村社區(qū)建設還處在探索推進階段，沒有下指標派任務，沒有大規(guī)模的大拆大建。比如，去年以來全省批復實施增減掛鉤項目114個，涉及村莊268個。今年將在縣域層面基本完成村莊布局工作，有條件、有需求的村莊實現(xiàn)村莊規(guī)劃應編盡編。”

李琥在發(fā)布會上承諾，拆不拆、搬不搬、建不建，由農(nóng)民群眾說了算，村民同意率必須達到95%以上才能實施，不搞強迫命令“一刀切”，不能增加農(nóng)民負擔。

山東省委農(nóng)辦主任、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳廳長李希信也在會上說，“我們將對基層的創(chuàng)新創(chuàng)造進行認真總結，對工作中產(chǎn)生的偏差和問題及時糾正，堅決把維護農(nóng)民利益放在第一位，堅持因地制宜，把好事辦好?！?/p>

安置與補償

山東省踐行合村并居政策已有十多年，有人抗拒，也有人接受。

與城市里的拆遷、征地不同，農(nóng)村里的合村并居行動，主要依據(jù)的是土地增減掛鉤政策。拆掉農(nóng)民房并不是為了在原地蓋樓，而是要復墾為耕地。其結果，是政府憑此獲得了部分建設用地指標，再拿著這些指標，去城市里蓋房子。

也就是說，合村并居往往不大可能存在漫天要價的釘子戶，因為這些土地并不是直接用來開發(fā)房地產(chǎn)，不能直接產(chǎn)生利益。故而決定賠償多少的，往往只是根據(jù)當?shù)卣呢斦杖?，以及各村、?zhèn)的“能量”。

從翟卜村出發(fā)，沿黃河一路向東北方向40公里，就到了東營市下轄的龍居鎮(zhèn)。這里的情況與德州、濱州截然不同，該鎮(zhèn)自一年多前開始施行合村并居行動，將黃河東岸邊上七八個自然村整體拆掉，村民搬進了位于龍居鎮(zhèn)上的合居點內。

從搬入樓房以后，李紅梅就基本告別了農(nóng)民的生活。6月6日中午，當整個社區(qū)的人都在午睡時，她一個人守著小區(qū)門口的西瓜攤。她的女兒年紀還小，在家里由老人照看，丈夫忙著與人合伙做裝修生意。在她身后，嶄新的安置小區(qū)看起來整齊劃一，灰白色的墻體有一點洋氣。

過去近三十年里，李紅梅都生活在黃河邊上的趙家村，她家早年也曾靠種植莊稼為生，后來為了治理河道，保護環(huán)境，沿河一些田地被征用，他們自此不再靠農(nóng)業(yè)為生，年輕人都去了鎮(zhèn)上做小生意，不愿意去的，每戶每年也能領到五千多元的國家補貼。

正因為沿河的村莊大多都已不再依靠農(nóng)業(yè)，故當?shù)刈酝菩泻洗宀⒕右詠?，李紅梅印象中大多數(shù)村民都選擇了接受。現(xiàn)在的龍居鎮(zhèn)，主要由嶄新的安居社區(qū)構成，因為還有社區(qū)在修建，所以本地當下最火爆的就是裝修生意。

據(jù)李紅梅回憶，龍居鎮(zhèn)當年拆遷和安置是同步進行，村民的賠償基本可以支付安居房的費用，不需要再額外掏錢。家里面積大的，還借此搬到了距離市區(qū)更近的地方。李紅梅一家四口，就換到了一套120平米的兩居室，雖然比過去的農(nóng)村房要小，但她坦言還算滿意。

龍居鎮(zhèn)的合村并居之所以得到村民的支持，除了當?shù)卦S多人已經(jīng)告別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多年的原因外，也與東營市地方經(jīng)濟實力較強有關。

東營是勝利油田的所在地。該地一位政府人士告訴南方周末記者，東營過去因為有油田的關系，經(jīng)濟一直不錯，近些年才有點滑坡。此外，東營地處黃河入?？?，省政府乃至中央都有?？顡芨哆M行河道治理和保護，各級政府的資金，相對于魯北其他地區(qū)稍顯充裕。

據(jù)李紅梅講，龍居鎮(zhèn)的合村并居工程，就是鎮(zhèn)里想辦法從省政府爭取的專款。但在魯北的其他城市，這樣的情況實屬罕見。德州、濱州在省內都屬于經(jīng)濟一般的城市，上述人士告訴南方周末記者，政府推行合村并居，主要還是靠地方想辦法，這也是許多地區(qū)都推行先拆再安置的原因。

與其他地方村民相比，李紅梅無疑是幸運的。山東省菏澤市成武縣張樓鄉(xiāng)大張樓村的一位村民告訴南方周末記者，自己所在的村莊，在10天內就全部拆掉了，他們的安置房并沒有計劃，村民們迫不得已，只能臨時在自家耕地里搭簡易房，住窩棚。

不過，即便自愿搬到了社區(qū)，包括李紅梅在內的許多村民也還沒習慣新的生活。李紅梅說，雖然自己現(xiàn)在擺攤，但主要還是出售親戚家的水果蔬菜，為此她每天早上要騎三輪車往返二十多公里。

與李紅梅因為黃河治水而早已遠離農(nóng)耕的人生相比，大多數(shù)農(nóng)民一旦離開土地，就得另謀生路。這也是許多農(nóng)村人不愿意合村并居的原因。

南方周末記者在濱州、東營實地探訪幾個合村并居點發(fā)現(xiàn)，這些被圍起來的安居社區(qū)，往往遠離農(nóng)田，其周邊除了偶爾有一些鄉(xiāng)村旅游項目外，也再無其他產(chǎn)業(yè)引導。因為離田太遠而沒法耕種，年輕人就只能選擇進城，長期居住在這些合居點內的，大多是沒有勞動能力的老年人。

難以離開的村莊

“你在拍什么？”

2020年6月4日中午，當南方周末記者到達辛橋村時，一位騎著電瓶車、自稱村干部的中年男人上前詢問，他的注意力集中在記者的手機上。當南方周末記者問起村莊拆掉后，村民都去哪里時，他把手臂一揚，“就在附近，租房子，哪里都有”。

已經(jīng)變做廢墟的辛橋村，位于平原縣以西5公里。該縣繼承古稱，三國時期，劉備曾于此地任縣令。第一眼看過去，它與中國北方大多數(shù)縣城類似，由一個新區(qū)和一片老城組成，新區(qū)緊鄰國道和高速路口，那里有寬闊的八車道馬路、郁郁蔥蔥的綠化帶、雄偉的市民中心和三國文化廣場。

老城這邊則緊鄰鄉(xiāng)村，道路狹窄破損，辛橋村就在國道340路邊。在它對面，還有花園村、小仲莊村、北侯莊村等五個村落。

自打親眼目睹了對面的拆遷行動后，世代都居住在花園村的德慶姨每日都憂心忡忡。與辛橋村的命運相同，一個多月前，花園村也向村民們宣布該地將進行拆遷，周邊相鄰的幾個村子也都在合村并居的規(guī)劃范圍內。

不過，花園村的拆遷遭到了德慶姨在內的全村人的反對。原因是通知下發(fā)以后，村里人才發(fā)現(xiàn)，怎么安置，安置去哪兒，都沒有明確答案，村支書幾次上門，談來談去，唯一能肯定的，就是按老房子面積，給予每平方米500元的補償。

500元每平方米，基本是黃河以北的山東許多村落的賠償價。距離花園村一百多公里外的翟卜村也大概如此。根據(jù)崔洪拍下的翟卜村賠償價目表顯示，一套319平米的農(nóng)村房，房屋的拆遷補償在18萬元左右，其中還包括院墻、棚子以及房屋周邊樹木。除此之外，村民能獲得的還有幾千塊的搬家補償。

這樣的賠償標準，想在德州、濱州甚至平原縣，買下一套面積合適居住的房子很難。自平原縣城前往花園村的這段路上，好幾個新樓盤的售價普遍在每平方米3000元以上，且多數(shù)是大戶型。這樣的房子，對德慶姨來說是個奢望。

花園村是一個典型的老齡化村莊，幾十戶規(guī)模，子女大多外出務工，留下的多是上了年紀的老人，德慶姨說一口拗口的山東方言，她家以種植果樹為生。

在6月初一個周末的下午，她的老伴用三輪車把十幾斤金黃的杏子馱到村口，讓德慶姨在此擺攤?；▓@村因為種植了大片果林，附近有幾家農(nóng)家樂，縣城里的人們偶爾來此消費，這對老人們來說是個機會，否則他們每月的收入，就只有政府發(fā)的100元低保。

按照山東省政府此前的合村并居計劃，當?shù)貢o農(nóng)民提供售價大概每平方米一千元左右的安置房，但對已經(jīng)確定拆遷的辛橋村和花園村來說，安置房究竟在哪兒，還沒消息。上述自稱村干部的中年男人告訴南方周末記者，縣里在東西兩邊都規(guī)劃了一片安置區(qū)，但目前還未動工。

先拆再安置，這樣的做法正在山東各地火速鋪開。從德州到濱州，但凡遇上準備拆遷的鄉(xiāng)村，幾乎每個村民都能停下來說幾句。雖然靠著全村人的團結，花園村暫時擋住了拆遷，但人們還是擔心。有些家里孩子在縣上工作，都被要求暫時停職回家去規(guī)勸家人同意。而自打有了拆遷通知，附近派出所還在村里安置了臨時辦公點。

沒有安置，就意味著拆遷之后的農(nóng)民們需要在一定時間內自謀住處。根據(jù)花園村多位村民反映，在確定拆遷后，農(nóng)民還要繳納一筆一萬多元的保證金，用于拆遷保證。

?下轉第11版

南方周末記者 劉詩洋

德慶姨擺攤的路口，花園村正在等待被拆除的命運。

南方周末記者?　劉詩洋　?圖

存在過119年的蒲臺村現(xiàn)狀。南方周末記者?　劉詩洋　?圖

?上接第10版

南方周末記者聯(lián)系了花園村所屬的王打掛鄉(xiāng)政府。一位主任表示，該鄉(xiāng)目前進行中的合村并居，只涉及一兩個村莊，并不是全都要拆。合并一些村莊目的是為了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，這是縣政府的統(tǒng)一安排，此前縣政府已專門聘請設計院對項目進行規(guī)劃設計。

為什么要拆村？

在過去十幾年里，當?shù)貫楹稳绱思庇诓鸬艮r(nóng)村呢？

賀雪峰2015年在德州調研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)卦媱潓⑷蟹秶鷥劝饲Ф鄠€自然村全部拆掉進行社區(qū)建設，通過讓農(nóng)民“上樓”，當?shù)毓浪憧梢则v退出100萬畝宅基地，從而產(chǎn)生100萬畝城市建設用地指標。

但最終，據(jù)賀雪峰調研發(fā)現(xiàn)，“德州市即使騰出建設用地指標也賣不出去。德州市終于在拆除大概10%的村莊以后難以為繼，合村并居不了了之。”

想要額外獲得城市建設用地指標，就要相應減少農(nóng)村建設用地。這種做法最早起源于2000年。當年11月，原國土資源部提出“小城鎮(zhèn)建設所需要的土地指標要‘立足存量、內涵挖潛”，其中就提到，可以通過將農(nóng)村建設用地復墾為耕地的形式，換取建設用地指標。

這種看起來既未減少耕地面積，又為經(jīng)濟建設提供了建設用地的供給的方式，很快得到響應。作為一個農(nóng)業(yè)人口大省，山東尤為積極。但在2001-2006年這段時間，由于土地增減掛鉤缺乏細則，故此間的合村并居，主要還是以行政手段為主。

到了2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤第一批試點。山東的合村并居行動開始加速，到2010年，政府宣稱，已經(jīng)復墾耕地74242畝，騰出建設用地指標近6萬畝。

不過，雖然結合了土地增減掛鉤，但這一階段的合村并居騰出來的建設用地指標，只能在規(guī)定的較小范圍內流轉。直到2016年2月，原國土資源部出臺了《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，才允許將增減掛鉤節(jié)約指標在省域范圍內流轉使用。

這也就意味著，騰出來的土地指標可以在全省范圍內進行交易。政府認為這種方式將為貧困地區(qū)創(chuàng)造新的財政收入。

但賀雪峰認為，在山東，即便是最富有的城市，也并不缺乏建設用地指標，政府批復的年度土地供應計劃雖然一向偏緊，但都是結合地方實際出發(fā)，因為過量的指標批復反而會引起土地資源的浪費。正因為如此，一些地方所期望的，靠拆掉農(nóng)村復墾，來換取指標進行交易的模式，基本是供大于求。

行政手段還是市場化？

同樣是增減掛鉤，從2009年開始，四川成都、重慶等地出現(xiàn)了另一種“地票”制度。

與其他省份“增減掛鉤”當時只能限定在縣域范圍內不同，成渝兩地分別設立了地票交易市場，這一制度創(chuàng)新使農(nóng)村建設用地可以“飛”到城市。

從2007年開始，北京大學經(jīng)濟學教授周其仁連續(xù)五年在四川等地觀察地票制度試驗。他后來在2013年出版的《城鄉(xiāng)中國》一書中寫道，與以往的征地制不同，“農(nóng)村和農(nóng)民對增減掛鉤項目可以參加，也可以不參加。這么一點點農(nóng)民的選擇權和自愿權，居然就在征地制上撬開了一條小小的縫隙。假以時日，小縫隙變成大裂口，以行政之手完成的掛鉤就升級為市場版的掛鉤，一個建設用地交易的新體制就破土而出了”。

既然農(nóng)民有選擇權，政府就必須通過加價來誘惑農(nóng)民參與，其結果是多方共贏?！耙猿啥价h第一個掛鉤項目為例，263畝新增建設用地指標從長林村騰出，政府給落地村民的各項房、地、安置補償合起來是每畝40萬元。整個土地收益增加11億元，除了繳納稅費和給付農(nóng)民，郫縣政府的財政落袋4個億”。

后來，這種制度創(chuàng)新在各省都陸續(xù)出現(xiàn)。河南省曾于2016年推出“復墾券”制度，該券分A、B兩類，其中A類復墾券，專用于鄭州市指定地區(qū)的新增商品住宅用地拍賣。B類則可在全省范圍內政府批準的園區(qū)使用。在廣東，政府也于2018年建立了復墾指標交易平臺，對全省復墾指標進行公開拍賣。首個指標來自梅州市下轄的一個貧困村，共有5個縣區(qū)的國土資源部門參與競購，最終肇慶市以50萬元/畝購得。

與農(nóng)地流轉相關的政策近年來更演變成一種扶貧工具。2017年12月，四川啟動了全國首例跨省域土地流轉，四川的樂山市馬邊縣，向浙江省紹興市越城區(qū)交易節(jié)余指標7000畝，總金額五十多億元。隨后，國務院于2018年發(fā)文確定了耕地占補跨省流轉的細則，將出讓范圍限定在“三區(qū)三州”及其它貧困縣，并按經(jīng)濟情況將各省分檔，區(qū)別定價。

由此可見，采取市場化手段、尊重農(nóng)民的自由選擇權、各方共贏，才是這項改革成功的關鍵。

不過，山東的合村并居還被賦予了更多的功能。

在2019年山東省委農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會印發(fā)的《關于加快推動鄉(xiāng)村振興和鞏固提升脫貧攻堅成果的支持政策》文件，就把合村并居列為政策之一，并要以此打造“齊魯樣板”。

值得一提的是，被拆掉的辛橋村，還曾在2019年底被山東省發(fā)改委列為首批鄉(xiāng)村振興示范村。不過，打造一個鄉(xiāng)村振興的齊魯樣本，是否一定要拆舊改新？　即便不從經(jīng)濟建設的層面考慮，也仍有很多爭議。

在距離被拆除的翟卜村7公里外的魏集鎮(zhèn)上，始建于清光緒十六年，縉紳地主魏肇慶的宅地魏氏莊園，是本地最有名的景點，政府甚至出資新建了“魏氏古村落”來發(fā)展旅游。

當這些仿古村落還在陽光下挺立時，真實的村莊卻正在山東大地上逐漸消失。此地向東直線距離85公里處，東營河口區(qū)義和鎮(zhèn)蒲臺村，也在2019年因合村并居被拆除，該村曾是當?shù)貧v史最悠久的村落，早自1900年村民高有亮來此開荒種地后，就逐漸成型。

中國過去一直是農(nóng)業(yè)大國，大大小小的村落，都是當?shù)貧v史最真實的記錄者。蒲臺村曾以曲藝聞名，早在新中國成立前就有京劇班、民間嗩吶隊，周邊鄉(xiāng)縣逢年過節(jié)婚喪嫁娶，都會請蒲臺村的民間藝人前來演出。

但當南方周末記者來到蒲臺村時，這個曾存在過119年的村莊，已經(jīng)消失。原來的舊址，只能看到片片殘骸，而那些祖輩在此繁衍生息了一個多世紀的村民們，也早已不知去向。