陳侃

隨著社會的不斷進步，經(jīng)濟的發(fā)展不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價這一理念已經(jīng)逐漸深入人心，成為一種共識。對于環(huán)境保護而言，法治化建設(shè)是非常重要的保障。日前，本刊記者連線上海政法學院研究生處處長、環(huán)境法副教授趙俊，就我國目前在環(huán)境保護立法方面做了深入的分析和探討。

從無到有

趙俊對記者表示，從1979年至今，歷時41年，我國的環(huán)境法立法體系、基本框架已經(jīng)完成?！?979年之前，與環(huán)境保護有關(guān)的法律，大部分被納入衛(wèi)生防疫系統(tǒng)之中。但是衛(wèi)生防疫系統(tǒng)更多的是關(guān)注疾病防治，對于水、土壤等其他環(huán)境要素，主要審視其中是否存在引起人體健康和公共衛(wèi)生事件的因素?！?/p>

對于我國現(xiàn)行的環(huán)境法立法體系，從構(gòu)成的角度來看，可以分為三大部分。首先，是污染控制類的法律。也就是我們常說的污染防治法，比如《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》等。其次，是自然資源法。包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國野生動物保護法》等?！斑@些立法在保護資源的生態(tài)價值的同時，也注重資源經(jīng)濟功能的有效發(fā)揮。過去針對水資源、土地資源、森林資源等自然資源，我們更多的是注重其經(jīng)濟屬性，更多的是使用和開發(fā)，對這些資源的保護相對比較弱。但是從環(huán)境保護的角度來說，既要保證工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的基本的原材料及資源，同時也必須確保這些自然要素的生態(tài)功能能夠得到有效的發(fā)揮。”最后，是生態(tài)保護法。相比于自然資源法，生態(tài)保護法更側(cè)重確保自然要素中所形成的生態(tài)系統(tǒng)的完整性，確保整個生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和延續(xù)性。比如我們常見的國家公園、濕地，還包括一些海島和風景名勝區(qū)的保護。這些區(qū)域有一個共同的特點，即基本上不提及經(jīng)濟屬性，主要確保其生態(tài)價值。如《自然保護區(qū)條例》規(guī)定：自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗區(qū)。自然保護區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應(yīng)當劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個人進入;除依照批準之外，也不允許進入從事科學研究活動;核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準進入從事科學研究觀測活動;緩沖區(qū)外圍劃為試驗區(qū)，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動?！胺蛇@樣規(guī)定的目的在于保持區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)的原始狀態(tài)，即便是在一段時間內(nèi)，區(qū)域內(nèi)部的生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了一定的變化，比如物種突然出現(xiàn)大量銳減的情形，也必須使其按照自然的狀態(tài)持續(xù)而不能進行人為的干預(yù)?？梢哉f，保證生態(tài)功能的多樣性，對于整個生態(tài)系統(tǒng)的維護是有重要作用的”。

另一方面，關(guān)于環(huán)境保護，還存在許多行政法規(guī)。不僅僅是生態(tài)環(huán)境部，其他一些職能部門，包括水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、海事部門以及國土資源部門等，都在各自的職權(quán)范圍內(nèi)制定了生態(tài)環(huán)境利用和保護的相關(guān)行政法規(guī)。“這些部門在具體行政執(zhí)法過程中出臺的規(guī)章制度，但凡涉及生態(tài)功能整體維護的，都是環(huán)境保護行政法規(guī)的構(gòu)成部分。所以從規(guī)范的構(gòu)成角度而言，其經(jīng)常和行政機關(guān)的職能交織在一起，換言之，許多關(guān)于環(huán)境保護的法規(guī)實際上和行政法的法規(guī)是融合在一起的?！?h3>環(huán)境問題無國界

趙俊告訴記者，環(huán)境問題具有全球性以及跨區(qū)域性的特點，“在地球的整體生態(tài)系統(tǒng)中，各個區(qū)域想要擺脫彼此之間的聯(lián)系是不可能的，因為環(huán)境問題不會因為政治邊界的存在也變得涇渭分明，只要同處一個生態(tài)圈，生態(tài)圈內(nèi)所發(fā)生的環(huán)境問題必然使周邊地區(qū)和國家受到影響。比如蘇聯(lián)的切爾諾貝利事件、日本福島核事故不僅在本國范圍內(nèi)造成了重大污染和損害，也對周邊鄰國產(chǎn)生了一定影響。因此，如果各個國家不集體采取行動的話，那么地球生態(tài)系統(tǒng)可能會因為各國相互間的不合作，或者各自標準差異過大而產(chǎn)生嚴重的危機”。

毫無疑問，想要真正解決環(huán)境問題，需要打破行政壁壘，共同努力。對于我國的環(huán)境保護工作來說，亦是如此。以長三角地區(qū)為例，長三角地區(qū)不論從生態(tài)上還是地理位置來看，都是一個密不可分的區(qū)域，其自然環(huán)境的物理現(xiàn)狀都是密切相關(guān)的。舉例來說，如果江蘇范圍內(nèi)的長江水系發(fā)生了水質(zhì)污染問題，勢必會影響到上海的用水安全，這是顯而易見的?！案鶕?jù)一般常識，下游的水質(zhì)相比于上游肯定是差了不少。在這樣的情況下，如果上下游之間缺乏協(xié)調(diào)配合或相互支持的話，就可能使處于下游的城市或省份面臨非常大的水環(huán)境壓力?！?/p>

空氣是流動的，水也是流動的，這是自然環(huán)境的自然屬性所決定的。因此，關(guān)于環(huán)境保護，諸如“只要將自身的環(huán)境標準提高，就可以解決污染問題”之類的觀點其實也是不可取的。事實上，上海的環(huán)境保護標準就非常高，以汽車尾氣排放標準為例，上海的標準就比江蘇、浙江等地高出不少，許多在江蘇、浙江等地可以通行的車輛在上海就可能會因為尾氣排放超標而禁止通行?！叭欢幢惆凑諊H化都市的最高標準來設(shè)置，也擋不住空氣的流動，周邊地區(qū)的空氣受到污染，很難保證上海的空氣質(zhì)量不會因此受到影響。”所以，在區(qū)域范圍內(nèi)，只有各省市之間建立起協(xié)調(diào)合作的機制，整個區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境的保護才是有保障的?！霸谝粋€相對完整的生態(tài)系統(tǒng)中，只有各個生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素是和諧的，該區(qū)域的整體生態(tài)系統(tǒng)才是平衡和穩(wěn)定的，這也是需要建立區(qū)域聯(lián)動機制的原因。”

關(guān)于區(qū)域聯(lián)動機制建立的法律依據(jù)，趙俊提到了兩個方面——《中華人民共和國大氣污染防治法》和《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。

“2013年至2015年，我國的大氣污染防治形勢非常嚴峻，全國人大常委會也因此啟動了對大氣污染防治法的修訂。”該次修訂增加了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的規(guī)定，這也是第一次在全國性環(huán)境立法中明確提到“聯(lián)防聯(lián)控”制度，即國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。重點區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯(lián)席會議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治，落實大氣污染防治目標責任。

另一方面，中共中央、國務(wù)院于2019年12月印發(fā)實施的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》同樣也屬于區(qū)域聯(lián)動機制的上位法依據(jù)。該綱要明確要求堅持生態(tài)保護優(yōu)先，把保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在重要位置，加強生態(tài)空間共保，推動環(huán)境協(xié)同治理，努力建設(shè)綠色美麗長三角。

現(xiàn)實的沖突

盡管立法的框架已經(jīng)基本構(gòu)建完成，但是在司法實踐中依然存在不少難點和沖突。在趙俊看來，可以歸結(jié)為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法兩方面的難點。

關(guān)于環(huán)境執(zhí)法方面的難點，趙俊表示，主要體現(xiàn)在三個層面：第一，是執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一。造成這一現(xiàn)象的原因可以說很多，一方面，我國環(huán)境法的立法條文在表述上存在比較抽象、原則性較強的問題，盡管這在一定程度上給予了較大的行政裁量空間，但同時也造成了標準不甚明確的缺陷。另一方面，還在于執(zhí)法人員本身的執(zhí)法水平，對于法律條文理解的差異，以及各個地方不盡相同的執(zhí)法標準也會從一定程度上導致執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一。第二，存在運動式執(zhí)法的現(xiàn)象。所謂運動式執(zhí)法，一般可以理解為執(zhí)法機關(guān)為解決某一領(lǐng)域內(nèi)突出存在的問題而通過集中優(yōu)勢人力、物力，采取有組織、有目的、規(guī)模較大的執(zhí)法活動行為。客觀地說，運動式執(zhí)法并非完全沒有存在的必要，對于社會危害性極大的一些現(xiàn)象和行為，集中人力、物力進行整治的確可以收到不錯的效果，比如一些專項治理、專項行動。但是，環(huán)境保護是一項長期工程，其執(zhí)法自然需要建立常態(tài)化的工作機制，而不僅僅是在一段時期內(nèi)“出重拳”。因此，如何保持執(zhí)法常態(tài)化、持續(xù)化是環(huán)境執(zhí)法中需要解決的問題。第三，面對一些公眾關(guān)注度高的熱點事件、焦點事件，執(zhí)法人員難免會出現(xiàn)執(zhí)法應(yīng)激的現(xiàn)象。有人曾調(diào)侃，現(xiàn)如今的自媒體時代，人人面前都是麥克風，人人都是新聞發(fā)言人，人人都是新聞記者。顯然，這也對執(zhí)法者提出了更高的要求?！懊鎸@一難題，依法及時公開執(zhí)法信息，同時做到程序規(guī)范或許是唯一有效的解決途徑?！?/p>

至于環(huán)境司法，現(xiàn)實中同樣也存在不少難點。以民事領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟為例，第一，環(huán)境公益訴訟原告資格的取得并不容易。趙俊向記者介紹，環(huán)境公益訴訟原告資格的取得必須符合兩大條件：其一，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;其二，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！笆聦嵣希覈沫h(huán)境公益組織發(fā)展歷史本來就不長，目前來看，只有自然之友等少數(shù)公益組織擁有成為環(huán)境公益訴訟原告的資格?！钡诙?，涉環(huán)境保護案件需要對損害結(jié)果進行鑒定，比如企業(yè)需要證明自己沒有造成污染損害，需要非常復(fù)雜的鑒定，而鑒定的周期本來就很長，客觀上造成了舉證難的狀況。其三，有資格的鑒定機構(gòu)較少。一方面，環(huán)境損害鑒定對于鑒定人的專業(yè)水準要求非常高，另一方面，鑒定設(shè)備的造價一般都非常昂貴。其四，正是鑒于第三點，導致了環(huán)境資源損害的鑒定成本相當高。這些都是環(huán)境司法中無法回避的現(xiàn)實性難點。

亟待填補的空白

需要說明的是，任何一部法律都無法做到盡善盡美，作為一個新興的部門法，我國的環(huán)境保護立法也面臨同樣的問題。

首先，目前我國的環(huán)境立法，依然存在法條文表述過于抽象、原則性較強的問題。比如環(huán)境保護法第6條規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。但是，對于如果不履行這一義務(wù)會有什么樣的結(jié)果，需要承擔何種法律責任卻沒有明確、具體的規(guī)定;如環(huán)境保護法第29條規(guī)定：國家實行生態(tài)紅線制度。但除了該條的原則性規(guī)定外，缺乏推行生態(tài)紅線制度的具體方案和措施。另一方面，也存在責權(quán)利不統(tǒng)一的現(xiàn)象。2014年修訂的環(huán)境保護法中非常重視政府部門在環(huán)境保護中的責任，大約有三分之二的條文都提到了政府在環(huán)境保護方面的義務(wù)，但只規(guī)定了義務(wù)的履行，沒有規(guī)定不履行義務(wù)將會承擔何種法律責任。“如果沒有責任追究制度，那么權(quán)利保障、義務(wù)履行也將成為一紙空文?！?/p>

其次，有些領(lǐng)域依然存在立法的空白。比如環(huán)境保護法第31條規(guī)定，國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。同時，國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。然而，關(guān)于明確的生態(tài)補償機制，至今沒有出臺相關(guān)的法律法規(guī)，導致補償?shù)臉藴适冀K存在不統(tǒng)一的狀況。除此之外，在環(huán)境民事侵權(quán)中關(guān)于損失的核算標準，也缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確。比如企業(yè)排污造成環(huán)境污染，肯定需要相關(guān)企業(yè)進行賠償，但即便是賠償也需要有明確的依據(jù)：排污所導致的環(huán)境污染究竟造成多少損失？賠償?shù)臄?shù)額達到什么水平才能起到修復(fù)環(huán)境的效果？這些都需要有關(guān)部門出臺相應(yīng)的標準，從而避免實踐中出現(xiàn)選擇性司法的情況。

最后，是地方特色不明顯。前文已經(jīng)提及，環(huán)境問題具有全球性、跨區(qū)域性的特點，但是環(huán)境保護是一項需要因地制宜的工程。以我國水資源的保護為例，我國水資源分布總體呈現(xiàn)東南多、西北少的格局。因此，北方地區(qū)和南方地區(qū)的保護措施就必須各有側(cè)重，比如前者需要注重水資源的節(jié)約使用，后者則可以將重點放在水質(zhì)的管理。“目前，全國各地關(guān)于環(huán)境保護的地方性法規(guī)呈現(xiàn)‘千省一面的特點。然而，沒有地方性特色很容易使法的效力大打折扣，這也是一個亟待解決的問題?！?/p>