林道雨 吳世東

經(jīng)過五年司法實踐，我國檢察公益訴訟取得了可喜的成績。但在實踐中發(fā)現(xiàn)在公益訴訟立法供給、機制制度建設(shè)等方面存在明顯不足，尤其是生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度仍不夠健全完善。因此，我們有必要研究和借鑒美國、日本、巴西、俄羅斯等生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度相對較成熟國家的立法與實踐經(jīng)驗，以進一步增強生態(tài)環(huán)境保護效果。

美國：“私人檢察官”制度

1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著民事公益訴訟在美國的誕生。美國將維護政府利益和公共利益的訴權(quán)廣泛賦予政府、公民、個人和其他社會組織，并稱之為“私人檢察官”制度。該制度是指“為防止公務(wù)員從事違反法律所賦予的權(quán)限（之范圍）的行為，聯(lián)邦議會可根據(jù)憲法將此類起訴權(quán)授予檢察總長等公務(wù)員……聯(lián)邦議會還可以不指名檢察總長或其他公務(wù)員為此類訴訟的提起人……而且根據(jù)憲法，以立法的形式賦予非公務(wù)員的個人或非公務(wù)員的組織提起訴權(quán)。接受這一授權(quán)的人，就是私人檢察總長?！?/p>

此外，在《清潔空氣法》中規(guī)定了任何人都可以以自己的名義對包括美國政府、行政機關(guān)、公司企業(yè)、各類社會組織以及個人按照該法的規(guī)定提起訴訟。這就是著名的公民訴訟條款?！肚鍧嵥ā愤€規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再給予獎勵。這在很大程度上調(diào)動了公民參與環(huán)境保護的積極性。

日本：以環(huán)境行政公益訴訟為主

日本的環(huán)境公益訴訟，主要是環(huán)境行政公益訴訟，其健全的環(huán)境行政公益訴訟制度主要特點表現(xiàn)為“民眾訴訟”“住民訴訟”等。

日本《行政案件訴訟法》將行政訴訟案件分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。前兩種是以保護國民的個人利益為目的的主觀訴訟，后兩種是以維護客觀的法律秩序為目的的客觀訴訟。根據(jù)該法第五條的規(guī)定，所謂民眾訴訟是指“請求糾正國家或者公共團體機關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關(guān)的資格提起的訴訟”。1948年，日本《地方自治法》第242條規(guī)定了“住民訴訟”制度，是指住民對地方自治體的違法行為提出要求改進與糾正的訴訟。住民訴訟是為了保護住民全體利益的訴訟，即使本人的權(quán)益沒有受到侵害，也可以提出訴訟。

巴西：以民事調(diào)查為起點

巴西《憲法》明確規(guī)定了檢察機關(guān)具有提起民事公益訴訟的職權(quán)。檢察機關(guān)公益訴訟法律工作的起點是民事調(diào)查，其目的是確定公益受損事實，認定損害范圍和程度，確定責任主體。被調(diào)查對象如果不配合，依情節(jié)可能會受到刑事制裁。在調(diào)查中，檢察機關(guān)可以與被調(diào)查對象進行談判和解，達成的正式協(xié)議稱為“行為整改承諾”，約定侵害方需要采取的補救措施、賠償方案等，一旦侵害方不履行協(xié)議，檢察機關(guān)也可以申請法院強制執(zhí)行。

俄羅斯：當事人的申請是案件線索的來源之一

《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》是俄羅斯環(huán)境公益訴訟的主要依據(jù)?！抖砹_斯聯(lián)邦民事訴訟法》第41條規(guī)定，如果檢察長認為有保護國家或者社會利益，或保護公民權(quán)利及合法利益之必要，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段介入訴訟。在該類案件中，當事人的申請是案件線索的來源之一。此外，檢察機關(guān)可主動地從大眾傳播媒體、各機關(guān)的例行檢查等途徑獲取案件線索。調(diào)查中，若發(fā)現(xiàn)有關(guān)機關(guān)或者企業(yè)存在侵害整個社會整體或不確定范圍的人的權(quán)利、自由和合法權(quán)益的行為，會先向發(fā)生侵害行為的機關(guān)或企業(yè)發(fā)出通知，讓其及時糾正違法行為。如果相關(guān)單位能夠自行糾正，檢察機關(guān)不需提起訴訟，但如果相關(guān)單位推諉搪塞、拒不糾正，檢察機關(guān)必須向法院提起訴訟。

完善我國生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度的幾點思考?

首先，是突破傳統(tǒng)訴訟理論，放寬原告資格。我國現(xiàn)行法律規(guī)定提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體為法律規(guī)定的機關(guān)和組織，以及檢察機關(guān)。與生態(tài)環(huán)境損害無利害關(guān)系的公民無權(quán)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟。由于生態(tài)環(huán)境公益訴訟目的的公益性與每個公民息息相關(guān)，因此要更好地保護環(huán)境公共權(quán)益，拓寬原告資格是其重要前提。借鑒美國的“私人檢察總長”理論，即只要主張的是公共利益，就有權(quán)提起訴訟;日本的“民眾訴訟”“住民訴訟”，可以從兩個方面來完善提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟主體資格。第一，將公民個人納入環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格范圍，只要公民主張的是生態(tài)環(huán)境公共利益，就應(yīng)充分保障公民參與訴訟的權(quán)利。第二，負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)怠于履行職責，致使國家和社會公共利益受到侵害，而檢察機關(guān)在一定期間未依法對相關(guān)行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的，應(yīng)當賦權(quán)法律規(guī)定的組織可以提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟，以彌補檢察機關(guān)怠于履行法律監(jiān)督職責的空缺。

其次，是打破“履行職責”限制，拓寬線索來源。根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》，目前公益訴訟線索限于檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的情形?！奥男新氊煛卑男信鷾蚀痘蛘邲Q定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責。顯然在此情況下檢察機關(guān)的線索來源渠道受到極大的限制，也即大量損害生態(tài)環(huán)境的行為檢察機關(guān)并不能直接獲知，影響檢察公益訴訟職能的發(fā)揮，也影響了生態(tài)環(huán)境的保護效果。為此借鑒《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法》賦權(quán)檢察機關(guān)可積極主動地從大眾傳播媒體、各機關(guān)的例行檢查等途徑獲取案件線索的做法，我國檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)、收集生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件線索可以從以下幾個方面全面拓展：一是自然人、法人和非法人組織通過12309平臺等途徑控告、舉報的;二是有關(guān)國家機關(guān)、社會團體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的;三是各檢察業(yè)務(wù)部門在辦案中發(fā)現(xiàn)的;四是在相關(guān)信息平臺上發(fā)現(xiàn)的;五是通過新聞媒體、社會輿論發(fā)現(xiàn)的;六是其他在履行職責中發(fā)現(xiàn)的。檢察機關(guān)通過對案件線索收集、甄別、研判、查辦，切實維護生態(tài)環(huán)境公共利益。

再次，賦予強制調(diào)查權(quán)，增強調(diào)查核實剛性。2018年，“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以司法解釋的方式規(guī)定，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件過程中有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。新修訂的《人民檢察院組織法》，明確指出檢察機關(guān)依法提起公益訴訟案件過程中可以進行調(diào)查核實，有關(guān)單位應(yīng)當予以配合。但由于立法并未對有關(guān)單位不予以配合的法律后果作出規(guī)定，導致檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)缺乏剛性強制手段，從而嚴重制約了調(diào)查效果和調(diào)查效率。巴西剛性的調(diào)查保障措施可以為完善我國生態(tài)環(huán)境公益訴訟調(diào)查核實權(quán)提供參考。立足我國司法實踐，可以通過立法的方式賦權(quán)檢察機關(guān)強制性調(diào)查權(quán)，并明確妨害調(diào)查取證的否定性評價。第一，在生態(tài)環(huán)境受到現(xiàn)實損害或有重大損害危險的情形下，賦權(quán)檢察機關(guān)可以采取強制性措施調(diào)查取證，檢察機關(guān)對調(diào)查取證妨礙者可以采取罰款、司法拘留等措施實施司法制裁;第二，檢察機關(guān)也可以向人民法院申請調(diào)查令進行調(diào)查取證，從而獲取強制性調(diào)查權(quán)。

最后，借鑒和解承諾制度，完善訴前程序。巴西檢察機關(guān)在開展公益訴訟調(diào)查中，可以與被調(diào)查對象進行談判和解，達成的正式協(xié)議稱為“行為整改承諾”，約定侵害方需要采取的補救措施、賠償方案等，一旦侵害方不履行協(xié)議，檢察機關(guān)也可以申請法院強制執(zhí)行。為提高效率，節(jié)約司法資源，可以借鑒巴西檢察機關(guān)這一做法：第一，在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟方面，在保障國家和社會公共利益的前提下，檢察機關(guān)除了可以在訴訟過程中與被告人進行和解、調(diào)解之外，在訴前調(diào)查中，可以與侵權(quán)行為人進行和解，并簽訂和解協(xié)議，侵害方不履行和解協(xié)議，檢察機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行。第二，在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟方面，基于現(xiàn)行行政訴訟法不適用調(diào)解制度，那么在提起行政公益訴訟之前，通過行政公益訴訟告知函、磋商、訴前圓桌會議等機制，督促行政機關(guān)履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責，將生態(tài)環(huán)境公益受損問題及時、高效解決在訴前，切實維護國家和社會公共利益。

編輯：陳侃 ?hastingchen@163.com