鄭潔穎 何婉莊 黎淑芹

摘 要：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是我國(guó)農(nóng)村土地制度方面改革的熱點(diǎn)問(wèn)題，是土地資源配置優(yōu)化的重要途徑，可以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，意義十分深遠(yuǎn)。文章主要通過(guò)介紹佛山市南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基本情況，然后根據(jù)南海建設(shè)用地入市的基本情況分析其入市的影響因素，并為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的優(yōu)化機(jī)制提供具有參考價(jià)值的建議或意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;影響因素;優(yōu)化機(jī)制

一、前言

自改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二者發(fā)展較好的同時(shí)，城鄉(xiāng)差距卻逐漸拉大。此外，土地市場(chǎng)的不斷發(fā)育，國(guó)有土地使用制度和農(nóng)村用地的相關(guān)制度愈加完善，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的必要性大大加強(qiáng)，以減少因城鎮(zhèn)化與建設(shè)用地間的矛盾、農(nóng)村土地資源利用不合理、農(nóng)村居民收入利益分配不當(dāng)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等帶來(lái)的問(wèn)題。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展給土地帶來(lái)的改革潮流，國(guó)家制定并不斷改善土地制度并得到發(fā)展，國(guó)家政策的大力支持，也使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)范入市一步步得到實(shí)現(xiàn)。在2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，宣布在全國(guó)范圍內(nèi)挑選出 33 個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，其中包括廣東南海、廣西北流等。廣東南海作為廣東唯一一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)，具有極大的參考意義。本文將從廣東南海的整體概況，從政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的推導(dǎo)和制約因素，深入分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的影響因素，并提供一些值得參考的相關(guān)建議。

二、南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)基本情況

（一）南海區(qū)概況

佛山南海區(qū)位于廣東省的中部，屬于粵港澳大灣區(qū)腹地，南接佛山順德區(qū)，環(huán)抱佛山禪城區(qū)，毗連廣州市，靠近香港、澳門、深圳等地區(qū)，地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，土地價(jià)值較高。全區(qū)總面積為1073.82平方公里，常住人口 291萬(wàn)[10]。南海區(qū)共有 2031 個(gè)經(jīng)濟(jì)社，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約 30 萬(wàn)畝，占全區(qū)建設(shè)用地總面積 38%。2019年，南海區(qū)GPA達(dá)3176.62億元[11]，連續(xù)6年位居全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)區(qū)排行榜第二名[12]，綜合實(shí)力較強(qiáng)。

（二）南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市發(fā)展過(guò)程

土地是人類生存的基本載體，深化農(nóng)村土地制度改革是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。南海區(qū)作為珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)腹地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)入市工作起步也比較早。在上世紀(jì)80年代，南海進(jìn)行改革，逐步以經(jīng)濟(jì)社制代替生產(chǎn)隊(duì)制;在90年代的“大搶建”后，南海的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“量大、分散、低效”的情況，嚴(yán)重阻礙了其城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的建設(shè)[1]。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出農(nóng)村土地制度改革，要求開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。2014年，南海區(qū)政府出臺(tái)了《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，該辦法的出臺(tái)使南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)取得了較大的突破。2015年初，佛山南海區(qū)被授權(quán)為全國(guó)33個(gè)探索試點(diǎn)之一。

在一系列的背景下，南海區(qū)抓住契機(jī)，開展了一系列農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的探索。

在被確定為試點(diǎn)地區(qū)后，南海區(qū)政府積極探索，先后出臺(tái)了《入市管理試行辦法》、《土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費(fèi)征收使用管理試行辦法》，逐步構(gòu)建起農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策體系。隨后的幾年時(shí)間里，政府結(jié)合先前的土地制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)其他試點(diǎn)地區(qū)的先進(jìn)辦法，從入市監(jiān)管、抵押融資管理、產(chǎn)權(quán)登記管理、租賃住房管理等方面完善政策體系，為南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市提供了制度保障。

（三）南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

（1）南海市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的面積考察。

據(jù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)調(diào)查和實(shí)地勘測(cè)，筆者對(duì)南海的用地面積進(jìn)行摸查，結(jié)果顯示：南海區(qū)集體建設(shè)用地面積約達(dá)304平方公里，其中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的面積約達(dá)171平方公里，約占集體建設(shè)用地總面積的56.25%[2]。

（2）南海市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市成果。

近幾年，南海區(qū)抓住試點(diǎn)契機(jī)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行了探索，并逐步構(gòu)建起一套“1+N”的入市試點(diǎn)政策體系，全方位落實(shí)指導(dǎo)試點(diǎn)工作。

2016年初，南海首宗按農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革政策執(zhí)行的地塊交易成交入市，標(biāo)志著南海的改革試點(diǎn)工作進(jìn)入了實(shí)操階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年12月止，南海區(qū)共完成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市42宗，面積約1670畝，總成交金額約36億元。2017年8月止，共完成集體建設(shè)用地入市71宗，面積約2162畝，總成交金額超過(guò)58億。2018年8月止，共完成集體建設(shè)用地入市88宗，面積約2471.7畝，總成交金額達(dá)70億[13]，交易的項(xiàng)目數(shù)量和成交金額位居33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的前列。由此可見(jiàn)，在試點(diǎn)政策體系的支持下，南海區(qū)集體性建設(shè)用地入市在穩(wěn)步進(jìn)行，項(xiàng)目數(shù)量不斷攀升，所覆蓋的集體土地面積也在逐漸擴(kuò)大。

從實(shí)地訪問(wèn)調(diào)查結(jié)果可知，南海區(qū)的村民們紛紛享受到試點(diǎn)改革帶來(lái)的紅利，股份分紅提高了村民的收入水平，極大的改善了生活質(zhì)量。以大瀝鎮(zhèn)星港城項(xiàng)目為例，該地塊所屬經(jīng)濟(jì)社成員每年的集體土地股份分紅已經(jīng)超過(guò)40000元。

（3）南海市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的亂象。

早在2014年，南海區(qū)政府印發(fā)的相關(guān)文件中就規(guī)定：“通過(guò)流轉(zhuǎn)方式取得的集體建設(shè)用地不得用于建設(shè)住宅或類似住宅的居住用房，也不得將地上已有的其他用途用房改為居住用房”。但隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市改革逐步深化，許多開發(fā)項(xiàng)目卻違反規(guī)定，出現(xiàn)“違規(guī)商改住”的亂市現(xiàn)象，即一些原本為商業(yè)服務(wù)性質(zhì)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的項(xiàng)目，在竣工驗(yàn)收后，違規(guī)改建了公寓銷售，擾亂了市場(chǎng)秩序，造成了大量不知情業(yè)主們的損失。出現(xiàn)這一現(xiàn)象背后，反映出作為市場(chǎng)主體開發(fā)商與政府之間的利益博弈，因?yàn)殚_發(fā)商會(huì)根據(jù)市場(chǎng)需求而選擇違規(guī)商改住，這是市場(chǎng)主體逐利行為，但是入市項(xiàng)目數(shù)量巨大，政府監(jiān)管仍存在難處[14]。筆者認(rèn)為，該現(xiàn)象反應(yīng)出南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中存在著監(jiān)管的漏洞，若不加強(qiáng)監(jiān)管，就會(huì)有更多無(wú)辜的業(yè)主為這種亂象買單，造成更大的損失與更多企業(yè)以此失信。

三、南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市影響因素分析

基于對(duì)南海區(qū)的調(diào)查，本文主要將影響入市的因素分為誘導(dǎo)因素和約束因素進(jìn)行分析。其中誘導(dǎo)因素的影響主要分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及所處區(qū)位等的因素影響，而約束因素影響主要分析法律定位模糊、產(chǎn)權(quán)主體不明晰以及入市收益分配存在分歧的影響。

（一）誘導(dǎo)因素的分析

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易具有較大的促進(jìn)作用。一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村居民開始向經(jīng)濟(jì)水平高、基礎(chǔ)設(shè)施配套較為完善的城鎮(zhèn)或城市地區(qū)聚集。人口的聚集為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的人力資源，必然會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)力成本降低，降低工業(yè)生產(chǎn)成本，并推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，[3]不斷促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，從而增加對(duì)土地的需求量;另一方面，在《人民日?qǐng)?bào)》公布的2019年中國(guó)中小城市高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)研究成果中，佛山市南海區(qū)再次強(qiáng)勢(shì)上榜2019全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)區(qū)，并連續(xù)第六年蟬聯(lián)全國(guó)第二名。南海經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，使這里形成了良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境與市場(chǎng)發(fā)育基礎(chǔ)，吸引了眾多投資、創(chuàng)業(yè)者，用地需求大大增加，而集體建設(shè)用地的靈活利用方式與相對(duì)較低出讓或租賃價(jià)格也在一定程度上降低了用地者的前期成本，使其更樂(lè)于選擇使用集體建設(shè)用地。[4]

2、區(qū)位因素

首先，佛山市南海區(qū)位于廣東省中部，地處珠江三角洲腹地，其東部地區(qū)與廣州市中心城區(qū)相連，地理位置優(yōu)越，而這優(yōu)越的區(qū)位使其易于接受廣州市的輻射帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好，集體土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量及其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益更為明顯。[5]為了增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，2009年3月19日，廣州市和佛山市簽署了《廣州市佛山同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》并頒布具體政策措施。而且南海區(qū)位于廣佛交界地帶，是廣佛同城化的核心區(qū)域，在同城化的背景下可以創(chuàng)造更多優(yōu)良的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，吸引更多的人才資源，促進(jìn)該區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而不斷推動(dòng)南海的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，增加對(duì)土地市場(chǎng)的需求，促進(jìn)土地的交易。

其次，由于南海區(qū)臨近廣州、香港、澳門等地，受到城市的輻射作用較強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快，交通運(yùn)輸十分便利，因此其建設(shè)用地需求量大。

（二）約束因素的分析

1、法律定位上的模糊

2019年 8 月新修訂的《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）頒布，在涉及“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的法律制度中，刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定。雖然新法從法律層面為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市消除了法律障礙，結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制，但是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)在現(xiàn)行法律上依然定性模糊?！段餀?quán)法》第一百三十五條規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的客體是國(guó)有土地;新法的第六十三條與第六十六條都提到“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”，但這并不能代表可以將《物權(quán)法》中有關(guān)“建設(shè)用地使用權(quán)”的涵義應(yīng)用于新法中的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”。即使在中央關(guān)于土地改革的一系列文件中，多處可見(jiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”的用語(yǔ)，但至今也沒(méi)有現(xiàn)行法對(duì)其進(jìn)行法律定性。

包志會(huì)在“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的現(xiàn)實(shí)障礙”的分析中[6]提到入市主體呈現(xiàn)多樣化的原因在于農(nóng)民集體在現(xiàn)行法律上定性模糊，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系也沒(méi)有法律法規(guī)予以明確。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的法律定位模糊，一方面不能有效地優(yōu)化配置農(nóng)地資源，阻礙入市的發(fā)展進(jìn)程;另一方面也會(huì)導(dǎo)致一系列問(wèn)題不能得到有效解決，例如農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，法院在判決中不管是引用《物權(quán)法》中關(guān)于“建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，還是引用新法中有關(guān)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，都不能從根本上解決問(wèn)題。現(xiàn)行的立法不僅沒(méi)有對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”有明確的法律定位，也沒(méi)有設(shè)計(jì)出較為明朗的法律規(guī)則。[6]因此這也導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市進(jìn)程十分緩慢，不能達(dá)到明顯的效果，土地法律制度改革力度還需加大。

2、產(chǎn)權(quán)主體不明晰

根據(jù)我國(guó)目前《土地管理法》的第十一條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”據(jù)此規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)屬于集體，而“集體”是一個(gè)由農(nóng)民組成的社會(huì)團(tuán)體，而這種社會(huì)團(tuán)體由于不健全的產(chǎn)權(quán)制度并非真正意義上的所有權(quán)主體，加上權(quán)利的被限制，會(huì)導(dǎo)致其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因其主權(quán)不明而具有較小的流動(dòng)性。[3]

同時(shí)，現(xiàn)行法律也沒(méi)有明確具體指出“集體”所指誰(shuí)，在 《憲法》和 《土地管理法》 法律層面和各試點(diǎn)地區(qū)的入市實(shí)踐中都不夠明晰，甚至有些地區(qū)存在直接混淆土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的情況。因此產(chǎn)權(quán)主體不明晰會(huì)嚴(yán)重影響入市交易，農(nóng)民的利益也難以得到保障。

3、收益分配存在分歧

自2015年南海被確定為33個(gè)全國(guó)農(nóng)村土地制度改革的試點(diǎn)后，試點(diǎn)工作的開展給南海區(qū)帶來(lái)了巨大的改變，尤其是伴隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市而帶來(lái)的大額土地增值收益，使得南海農(nóng)村生活水平也得到了快速的提高。而農(nóng)村集體（經(jīng)濟(jì)社）是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者，所以收益分配問(wèn)題在很大程度上會(huì)影響農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的順利開展。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)其增值收益[15]的利益分配。然而，通過(guò)調(diào)查可見(jiàn)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)操過(guò)程中，由于涉及的利益分配主體較多，各方對(duì)于收益分配主體問(wèn)題仍存在著較大的分歧，其中最為突出的就是農(nóng)村集體（經(jīng)濟(jì)社）和政府之間的收益分配矛盾問(wèn)題。

農(nóng)村集體（經(jīng)濟(jì)社）是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有者，毋庸置疑要享有收益分配的權(quán)利。而作為政府主體，正如劉燕銦在“政府—農(nóng)民集體—土地使用者”的博弈分析[7]中提到地方政府在土地入市的過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用，為了保證政府在市場(chǎng)中能發(fā)揮好管理者職能的均衡狀態(tài)，使得政府在管理工作中所耗費(fèi)的成本得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，所以政府參與到集體經(jīng)營(yíng)性用地入市的收益分配，是具有一定的合理性。但是在博弈分析中也提到，若政府參與收益分配的比例不合理，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民集體獲得的收益過(guò)少，從而容易出現(xiàn)土地隱形交易行為的發(fā)生，擾亂試點(diǎn)改革的秩序。

綜上，在土地收益分配的主體問(wèn)題上，社會(huì)上仍存在著較大的分歧意見(jiàn)，如何在保證村民及村民集體的利益受到保障的同時(shí)處理好政府財(cái)政問(wèn)題，制定公平有效的利益分配制度，依舊是試點(diǎn)工作需要努力改進(jìn)的方向。

四、南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市解決對(duì)策

（一）加強(qiáng)入市制度在法律上的建設(shè)

面對(duì)相關(guān)法律對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的不完善、不合理之處，政府土地管理部門應(yīng)該加快完善入市制度的進(jìn)度。國(guó)土資源部公開向公眾收集《土地管理法》修改意見(jiàn)，將《土地管理法》第六十三條修改為“國(guó)家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用，并簽訂書面合同”，這也成功創(chuàng)立了屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)于集體土地的所有權(quán)權(quán)屬。然而農(nóng)村集體組織依舊沒(méi)有完全具備獨(dú)立法人的資格，因此集體組織尚未享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)利應(yīng)該要有詳細(xì)的法規(guī)制定。[8]

同時(shí)，法規(guī)制度中的農(nóng)民土地范圍應(yīng)該進(jìn)一步明確。農(nóng)村閑置宅基地、廢棄地等整理節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地是否符合規(guī)劃前提，在入市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍之內(nèi)，并無(wú)政策或法律界定相關(guān)概念。[9]因此，要使得入市過(guò)程中入市土地范圍的明確，解決因土地范圍帶來(lái)的農(nóng)村征地的沖突，相關(guān)概念一定要足夠精確，才會(huì)使后續(xù)建設(shè)用地的開發(fā)、農(nóng)民收益分配的合理帶來(lái)契機(jī)，減少紛爭(zhēng)。

（二）完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度

《土地管理法》中提及到的所有權(quán)人為“農(nóng)民集體”，關(guān)于此概念，國(guó)家應(yīng)該更明確地表述出“集體”一詞的詳細(xì)意義，落實(shí)到每一個(gè)集體組織的每一類人身上，確保每個(gè)人的自身利益都受到制度保障，避免引發(fā)所有者、使用者、政府多方共同矛盾。所有權(quán)主體和使用權(quán)主體要分清，才能使雙方的利益得到最大程度的保障，減少紛爭(zhēng)。南海政府也需給予相關(guān)的補(bǔ)助和支持，使所有權(quán)主體和使用權(quán)主體兩者合作，在獲取自身利益的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

此外，應(yīng)在試點(diǎn)地區(qū)首先實(shí)行一系列的推廣措施及管理?xiàng)l例，讓農(nóng)民在建設(shè)用地入市過(guò)程中更加了解流程和相關(guān)法律，更加清楚地知道產(chǎn)權(quán)主體是何者，為農(nóng)民能得到合適的、公平的收益打好基礎(chǔ)，使得入市整個(gè)進(jìn)程更加順暢。

（三）健全合理的收益分配制度

收益分配制度的是否合理，決定農(nóng)民收益是否能得到最大程度的滿足、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是否能得到更好的發(fā)展。因害怕收益分配有分歧而不敢進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的鄉(xiāng)村有不少，因此做好分配工作是重點(diǎn)，其核心在處理好國(guó)家財(cái)政、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、農(nóng)民集體組織成員、農(nóng)民個(gè)人的收益分配比例。土地增值收益分配，根據(jù)參與利益分配者可將其劃分為內(nèi)部分配和外部分配。[3]

內(nèi)部分配主要指農(nóng)民集體內(nèi)部成員之間的收益分配。其主要包括土地所有者、土地使用者，重點(diǎn)是處理好雙方的收益分配比例，農(nóng)民集體組織成員制度的完善也必不可少，這也是分配依據(jù)之一。

外部分配主要指國(guó)家財(cái)政、縣鄉(xiāng)政府與集體之間的利益分配。縣鄉(xiāng)政府在入市過(guò)程中的參與，包括部門介入走訪、多方面交談、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，所以政府也是參與利益分配者之一。國(guó)家財(cái)政方面，可分配一部分收益，通過(guò)稅收體制來(lái)體現(xiàn)，保證國(guó)家財(cái)政的同時(shí)，也體現(xiàn)了公平性和均衡性。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是我國(guó)在土地制度建設(shè)升級(jí)過(guò)程中的一大舉措，它打破了我國(guó)原有的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)制度。其是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大支持，同時(shí)又是緩解城鎮(zhèn)壓力，使得城鎮(zhèn)發(fā)展走向新形式的新起點(diǎn)。盡管在發(fā)展中有出現(xiàn)過(guò)一些約束問(wèn)題，如法律制度不完善、產(chǎn)權(quán)主體不明確、收益分配有分歧等，但是這會(huì)隨著我國(guó)不斷創(chuàng)新改革而逐漸得到解決，最終會(huì)提高我國(guó)農(nóng)村生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使人民過(guò)上美好生活。

參考文獻(xiàn)

[1]陳海素.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革困境——以廣東省南海區(qū)為例[J].廣東土地科學(xué)，2017，16（02）：9-11.

[2]李松杰.以重點(diǎn)示范項(xiàng)目帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市——以佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革為視角[J].廣東經(jīng)濟(jì)，2017（05）：20-23.

[3]劉冬鳳. 新型城鎮(zhèn)化背景下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的影響因素研究——以浙江湖州為例[D].浙江：財(cái)經(jīng)大學(xué).

[4]葉紅玲.探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市新模式——廣東南海農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)觀察[J].中國(guó)土地，2018（07）：4-9.

[5]李春江，賈莉.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究——以佛山市南海區(qū)為例[J].鄉(xiāng)村科技，2019（24）：41-43.

[6]包志會(huì).農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)障礙和破解路徑[J].廣西質(zhì)量監(jiān)督導(dǎo)報(bào)，2019（09）：78+69.

[7]劉燕銦. 南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配研究[D].華南理工大學(xué)，2015.

[8]陳旻賢.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市困境及對(duì)策研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018，29（11）：49

[9]李清華.我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題研究[J].科技博覽，2018，13：197

[10]數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//www.nanhai.gov.cn 南海區(qū)人民政府官網(wǎng)

[11]數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//www.foshan.gov.cn/gzjg/stjj 佛山統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)

[12]數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//www.csmcity.com 中國(guó)中小城市網(wǎng)

[13]數(shù)據(jù)參考來(lái)源：搜狐新聞

[14]規(guī)范監(jiān)管下暗生“灰色地帶”佛山南海集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目溯源，來(lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)

[15]農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值收益是指農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的入市總收入扣除原先土地的取得成本和土地開發(fā)成本后的凈收益?！?/p>