陳 杰

（江蘇省財政廳財政信息管理中心，江蘇南京 210024）

0 引言

打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)是黨的十九大提出的三大攻堅戰(zhàn)之一。黨中央、國務(wù)院對扶貧資金管理高度重視，明確要求強化監(jiān)管，做到陽光扶貧、廉潔扶貧。如何發(fā)揮扶貧資金最大效益，確保貧困群眾真正受益，是扶貧資金監(jiān)管的總課題。隨著脫貧攻堅的深入推進(jìn)，扶貧資金無論資金規(guī)模上，還是管理方式上都發(fā)生了巨大變化，在脫貧攻堅決戰(zhàn)的決勝期，資金監(jiān)管面臨著較大挑戰(zhàn)。建立財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控機制，是預(yù)算管理體制改革的突破性舉措，是壓實資金監(jiān)管責(zé)任的必然要求，對完善現(xiàn)代預(yù)算制度和全面實施績效管理具有重要意義。

1 精準(zhǔn)扶貧的主要問題

精準(zhǔn)扶貧的首要目標(biāo)是把真正的貧困人口進(jìn)行標(biāo)識，做到“扶真貧、真扶貧”。在當(dāng)前相對貧困的前提下，同時因政策因素設(shè)定的總體貧困名額指標(biāo)，使得識別出最貧困、最需要幫扶的人有相當(dāng)難度。我國貧困人口數(shù)額主要由國家統(tǒng)計局按照收入和支出等量化統(tǒng)計指標(biāo)進(jìn)行測算，而縣、村在實際操作中更需要綜合考慮健康、住房、教育等多元因素，需要采取多維貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精準(zhǔn)識別。由于中央與地方采用的測算貧困標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得部分實際貧困人口未能及時識別出來［1］。

扶貧資金的管理和使用是政府自上而下統(tǒng)一完成的,一些地方干部在扶貧資金的使用過程中由于方法不當(dāng)或者工作不力導(dǎo)致目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，使得扶貧資金配置粗放、效率不高。為促進(jìn)扶貧資金的靈活使用，目前扶貧資金的管理和使用權(quán)限已下放至縣區(qū)一級，但這也可能出現(xiàn)扶貧資金被挪用的風(fēng)險。貧困地區(qū)政府由于財政經(jīng)費短缺以及事權(quán)與財權(quán)不匹配，往往將專項扶貧資金“截和”或“打折扣”，挪用于其他事項［2］。

精準(zhǔn)扶貧能否見效，關(guān)鍵在于考核。目前，脫貧績效考核采取包括指派的領(lǐng)導(dǎo)干部、幫扶單位負(fù)責(zé)人、駐村干部等多元主體在內(nèi)的自上而下的考核方式，自上而下的考核方式很難達(dá)到既定的目標(biāo)要求，更有甚者淪為“走過場”形式。企業(yè)、非政府組織、公眾等多元參與主體導(dǎo)致難以及時、有效地獲得扶貧效果的反饋信息，難以發(fā)揮社會的監(jiān)督作用［3］。

2 動態(tài)監(jiān)控平臺實現(xiàn)扶貧項目全流程管理

著眼經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政改革的大局，轉(zhuǎn)變職能、強化監(jiān)督、改進(jìn)服務(wù)，按照財政部關(guān)于財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺建設(shè)的相關(guān)部署，江蘇省財政廳高度重視，采用“省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的工作機制，以信息化技術(shù)為支撐，運用“制度+科技”模式，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)江蘇省扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺（以下簡稱“平臺”）建設(shè)，逐步建成覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級的智能化系統(tǒng)，全面提高科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，實現(xiàn)效率更高、流程更細(xì)、范圍更廣和監(jiān)督更全四種功能的有機統(tǒng)一，推動精準(zhǔn)扶貧工作更加規(guī)范、有效開展。

建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺，及時掌握資金流向和使用情況，確保扶貧資金安全有效使用，努力做到對扶貧資金鏈條上各個環(huán)節(jié)無死角監(jiān)管，同時強化扶貧信息公開，加強扶貧政策和資金的審計監(jiān)督檢查，保證每個項目、每筆資金都有跟蹤監(jiān)督，消除扶貧資金各環(huán)節(jié)的監(jiān)管“盲區(qū)”，讓扶貧資金在陽光下運行。

3.1 平臺設(shè)計原則

按照制度在先、科技固化在后的原則，建立全省統(tǒng)一的管理制度、業(yè)務(wù)流程和信息化平臺，形成綜合性的制度創(chuàng)新成果和信息化建設(shè)成果，以信息化手段促進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)督，助推精準(zhǔn)扶貧。

3.1.1 統(tǒng)籌規(guī)劃、業(yè)務(wù)統(tǒng)一

從管理視角做好平臺建設(shè)規(guī)劃，立足江蘇省脫貧攻堅工作全局發(fā)展，堅持省級頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，強化綜合協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，形成歸口管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的信息化工作機制。按照統(tǒng)一規(guī)劃來整合資金申報、項目審批、資金運行、信息公開及社會監(jiān)督等各類政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)業(yè)務(wù)，并將電子監(jiān)察貫穿平臺運行全過程。

3.1.2 需求主導(dǎo)、協(xié)同互聯(lián)

堅持以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用促發(fā)展，重點推進(jìn)業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺和各種信息資源庫的建設(shè)，盡快發(fā)揮效益。根據(jù)扶貧資金的管理需要，對項目的歷史數(shù)據(jù)、橫向數(shù)據(jù)、縱向數(shù)據(jù)等實現(xiàn)匯聚互聯(lián)，有利于加強項目審查，追溯資金流向，避免重復(fù)安排資金和虛假申報資金等違規(guī)操作。

3.1.3 規(guī)范建設(shè)、安全高效

按照“節(jié)約資源、規(guī)范管理”的要求，結(jié)合虛擬化技術(shù)、云計算等先進(jìn)技術(shù),對新建或改建的相關(guān)硬件設(shè)備進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，采取虛擬化服務(wù)器技術(shù)進(jìn)行資源配置，并結(jié)合數(shù)據(jù)中心、災(zāi)備中心以及IT服務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)，對資源進(jìn)行動態(tài)管理，堅持規(guī)范建設(shè)與安全管理并重，確保平臺建設(shè)管理規(guī)范、安全可靠、持續(xù)穩(wěn)定地進(jìn)行。

3.2 平臺建設(shè)思路

3.2.1 緊扣業(yè)務(wù)應(yīng)用需求，實現(xiàn)扶貧項目全流程管理

平臺以扶貧項目為抓手，建立從項目采集、申報、審批到最后績效跟蹤的全流程管理（見圖1）。通過標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)接口規(guī)范與省、市、縣（市、區(qū)）財政的預(yù)算管理系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交互和信息共享；對各級各類財政扶貧資金的分配、下達(dá)、支付及項目資金績效目標(biāo)執(zhí)行等情況進(jìn)行全程監(jiān)控；實現(xiàn)財政扶貧資金運行過程可記錄、風(fēng)險可預(yù)警、責(zé)任可追溯、績效可跟蹤；對扶貧資金監(jiān)控到項目、到人、到企業(yè)，以便及時發(fā)現(xiàn)扶貧資金閑置挪用、虛報冒領(lǐng)等問題，促進(jìn)陽光扶貧、廉潔扶貧。

圖1 全流程管理

3.2.2 把握業(yè)務(wù)與技術(shù)的發(fā)展趨勢，橫向到邊縱向到底

平臺橫向整合多個政府部門，實現(xiàn)部門間信息資源整合和協(xié)同辦公，縱向貫通省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)全省縱向資金通道貫通和全過程跟蹤（見圖2）。

圖2 “金財工程”應(yīng)用支撐平臺2.0

3.2.3 建立扶貧資金管理樹形結(jié)構(gòu)，資金閉環(huán)管理更安全

借助平臺規(guī)范扶貧資金管理，打通資金流中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠完整追溯從資金產(chǎn)生、資金下達(dá)、資金細(xì)化分解、資金撥付、撥付情況反饋、資金核對等全過程，可以隨時查看各節(jié)點數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)可追溯（見圖3）。

圖3 扶貧資金管理樹形結(jié)構(gòu)

3.2.4 事前、事中、事后監(jiān)控?zé)o死角，監(jiān)管無盲區(qū)

通過自定義的監(jiān)控規(guī)則，實現(xiàn)對扶貧資金申報、審核、分配、“最后一公里”資金發(fā)放追蹤等全過程監(jiān)控。觸發(fā)監(jiān)控規(guī)則的事項，顯示紅、黃燈預(yù)警（見圖4）。

圖4 全過程監(jiān)控

3.3 平臺總體架構(gòu)

平臺按照財政部“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺”的要求進(jìn)行搭建，依托“金財工程”應(yīng)用支撐平臺2.0，根據(jù)扶貧資金管理特點和監(jiān)管需求，覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政，滿足扶貧資金動態(tài)監(jiān)管的需要。平臺總體框架如圖5所示。

在數(shù)據(jù)源層，通過金財工程應(yīng)用支撐平臺2.0建設(shè)基礎(chǔ)信息庫、項目庫、資產(chǎn)庫、預(yù)算編制數(shù)據(jù)庫、預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)庫、收入數(shù)據(jù)庫、會計核算數(shù)據(jù)庫等，以及由此抽取、轉(zhuǎn)換、整合而成的數(shù)據(jù)倉庫，為業(yè)務(wù)管理工作提供數(shù)據(jù)存儲和應(yīng)用環(huán)境。

在應(yīng)用支撐層，平臺以服務(wù)總線為基礎(chǔ)，面向業(yè)務(wù)應(yīng)用，提供數(shù)據(jù)字典、總賬管理、標(biāo)準(zhǔn)存儲、數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)規(guī)則、交易憑證、工作流、報表、文件服務(wù)、安全等服務(wù)，為上層應(yīng)用功能層提供有效的應(yīng)用支撐。

在應(yīng)用功能層，平臺提供扶貧資金總臺賬體系、專項資金項目庫管理、專項資金分配管理、資金“最后一公里”管理、扶貧信息采集平臺、扶貧項目資金績效管理、扶貧資金信息公開、監(jiān)控預(yù)警及風(fēng)險防控、扶貧資金專戶撥付情況管理、全省數(shù)據(jù)匯總、大數(shù)據(jù)查詢分析平臺、全省工作情況跟蹤監(jiān)控等功能。其中，扶貧資金“最后一公里”系統(tǒng)提供部門信息采集、資金細(xì)化分解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批情況跟蹤、撥付情況跟蹤、核查登記、項目成效跟蹤、監(jiān)控及風(fēng)險防控、信息查詢及公開等業(yè)務(wù)處理和管理功能。通過應(yīng)用支撐平臺2.0，實現(xiàn)與銀行、國庫支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換，掌握資金支付、流向等信息?；谄脚_數(shù)據(jù)完成大數(shù)據(jù)分析展現(xiàn)，輔助領(lǐng)導(dǎo)決策。

在門戶展現(xiàn)層，平臺利用統(tǒng)一門戶系統(tǒng)提供功能整合、用戶登錄以及信息公開等具體業(yè)務(wù)。

4 平臺建設(shè)意義

4.1 提升扶貧資金使用效益

開展扶貧資金動態(tài)監(jiān)控是充分發(fā)揮財政職能作用，深入貫徹黨的十九大精神、落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的重要舉措，對全面提升扶貧資金效益，為脫貧攻堅提供有力資金保障具有重要意義。

圖5 “金財工程”應(yīng)用支撐平臺2.0總體框架

4.2 縮小城鄉(xiāng)地區(qū)數(shù)字鴻溝

平臺結(jié)合大數(shù)據(jù)對貧困群眾精準(zhǔn)畫像，實現(xiàn)資源精準(zhǔn)配置，精準(zhǔn)推送，解決信息不對稱等問題，增強貧困群眾脫貧的內(nèi)生動力。推動農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)地區(qū)數(shù)字鴻溝。推進(jìn)貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋，加大支持民族地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋工程，帶動農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和信息化水平提升。

4.3 增強貧困群眾的獲得感

扶貧政策和資金分配結(jié)果一律主動公開，扶貧項目安排和資金使用情況一律公示，保障群眾對扶貧資金分配和管理的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。企業(yè)和個人可通過系統(tǒng)在線申報扶貧項目，并及時了解項目審批進(jìn)展，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，推進(jìn)“放管服”改革，增強群眾的“獲得感”。

堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會，是我們黨的莊嚴(yán)承諾。在主題教育中悟初心、在黨內(nèi)生活中論初心、在工作謀劃中踐初心、在實際監(jiān)管中驗初心。扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺堅持以人民為中心，牢記使命擔(dān)當(dāng)，以實現(xiàn)人民利益為一切工作的出發(fā)點和落腳點，讓貧困群眾有獲得感，得到真實惠、過上好日子，實現(xiàn)權(quán)力運行程序化、流程公開化、風(fēng)險可控化、監(jiān)督實時化。