劉禾雨 彭紫新

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 江蘇 南京 210000)

一、引言

隨著1994年分稅制改革的推進(jìn)，地方政府能獲取的稅收收入大量減少，但城市公共建設(shè)需要的資源和開支又不斷擴(kuò)大，收支不平衡的差距使地方政府感受到空前壓力。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市用地需求迫在眉睫，地方政府作為土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷方，采取“低買高賣”的方式以較低的價(jià)格征收土地，以高昂的價(jià)格出讓給企業(yè)，賺取其中的價(jià)格差值，并通過企業(yè)大量開發(fā)土地產(chǎn)生的相關(guān)稅費(fèi)收入，形成了“以地生財(cái)”的土地財(cái)政模式。

因此，本研究總結(jié)了我國(guó)土地財(cái)政的演變過程，并根據(jù)全國(guó)35個(gè)大中城市的實(shí)證數(shù)據(jù)，分析土地財(cái)政的現(xiàn)狀，并對(duì)土地財(cái)政的改革方向進(jìn)行展望。

二、中國(guó)土地財(cái)政的演變過程

“土地財(cái)政”作為一個(gè)歷史范疇經(jīng)歷了幾次大的變革。在我國(guó)，從建國(guó)以來(lái)到改革開放之前實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，大部分物資都由國(guó)家計(jì)劃分配，城市土地也是由國(guó)家整體統(tǒng)籌，按照無(wú)償性、無(wú)期限性、無(wú)流轉(zhuǎn)性的原則分配給個(gè)人和企業(yè)使用。1954年財(cái)務(wù)司和內(nèi)務(wù)部的相關(guān)文件有規(guī)定，國(guó)有企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等使用土地時(shí)一律由國(guó)家無(wú)償劃撥，集體所有制的單位和企業(yè)只需繳納非常少的費(fèi)用就可以享有無(wú)期限的土地使用權(quán)，所以當(dāng)時(shí)實(shí)行的劃撥土地制度基本不存在“土地財(cái)政”這種財(cái)政模式。1978年以后，我國(guó)開始實(shí)行改革開放，之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制難以滿足經(jīng)濟(jì)膨脹的速度，經(jīng)濟(jì)體制正式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體質(zhì)，而土地市場(chǎng)也一并發(fā)生結(jié)構(gòu)改革，由原來(lái)的無(wú)償劃撥的分配制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃攧潛埽绯邪确绞?，土地的有償轉(zhuǎn)讓促進(jìn)了土地的市場(chǎng)化改革。與此同時(shí)，地方政府自由地探索與土地相關(guān)的土地管理制度和土地收益制度，最終在全國(guó)統(tǒng)一確定了“招拍掛”模式的土地供給市場(chǎng)。本文根據(jù)土地收益制度的改變，將土地財(cái)政的演變過程分為以下3個(gè)階段。

(1)土地有償出讓的萌芽(1978-1990年)

這一萌芽階段的主要標(biāo)志是土地使用費(fèi)的征收。1979年，深圳市建設(shè)委員會(huì)房地產(chǎn)公司與香港妙麗集團(tuán)達(dá)成合作，簽訂了補(bǔ)償貿(mào)易協(xié)議，開啟了土地租賃的先河。由深圳市提供土地，香港提供資金合作開發(fā)了華僑聚集區(qū)，其中包括華僑住宅、外資企業(yè)、中外合資企業(yè)，深圳市從港方收取土地使用費(fèi)和利潤(rùn)分成，形成了最原始的“以地養(yǎng)地”的城市建設(shè)籌資手段，標(biāo)志著“土地財(cái)政”的萌芽。在1986年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，首次通過法律條文承認(rèn)了有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的合法性。1987年深圳率先實(shí)踐政策后，1988年福州、?？?、廣州、廈門、上海、天津等城市也加入了首批試點(diǎn)。1988年全國(guó)第七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過憲法修正案，對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。到這里為止，我國(guó)土地管理法律體系才初步建立。直到1990年國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，自此正式確立了我國(guó)土地出讓金制度，“土地財(cái)政”的規(guī)模才得以進(jìn)一步擴(kuò)大。

(2)土地財(cái)政的形成和發(fā)展(1990-2000年)

這一階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度突飛猛進(jìn)，房地產(chǎn)行業(yè)隨之發(fā)展起來(lái)。為了有效促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)育，中央政府開始在全國(guó)范圍各個(gè)城市設(shè)立房產(chǎn)交易所。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)敏銳地嗅到房地產(chǎn)行業(yè)未來(lái)的潛力和可能帶來(lái)的巨大收益，紛紛建立房地產(chǎn)信貸部門，為房地產(chǎn)投資企業(yè)和購(gòu)房消費(fèi)者提供房產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)。1990年國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，把協(xié)議、招標(biāo)、拍賣作為我國(guó)土地出讓的三種方法在全國(guó)范圍推進(jìn)。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化隨之進(jìn)入迅速推進(jìn)階段，各地政府初嘗“土地財(cái)政”的甜味，紛紛效仿試點(diǎn)地區(qū)成功案例，將土地出讓作為快速獲取財(cái)政收入的 “快車道”，為城市建設(shè)支出奠定下層資金建筑。

沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)帶的快速發(fā)展成功帶動(dòng)了全國(guó)各地開發(fā)區(qū)的建設(shè)，形成一股全國(guó)范圍內(nèi)的土地開發(fā)區(qū)熱潮。新建開發(fā)區(qū)通過對(duì)企業(yè)資本的吸引、公共設(shè)施的建設(shè)促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在沿海的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，村集體將建設(shè)土地開發(fā)為房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目以吸引外商入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得合資企業(yè)能在這些地區(qū)率先經(jīng)營(yíng)起來(lái)。直到1994年國(guó)家實(shí)行分稅制，增值稅和所得稅的改革令地方的部分財(cái)政收入上移，但事權(quán)卻逐層末端聚集，造成縣級(jí)地方政府在財(cái)政收入上左支右絀，直接導(dǎo)致了地方政府將重心更加偏移到土地收入上。然而，招標(biāo)和拍賣兩種市場(chǎng)機(jī)制的土地出讓形式并沒有得到重視，地方政府更愿意以壓低地價(jià)的方式協(xié)議出讓土地，不僅可以吸引商業(yè)資本入駐，還能以土地出讓金換取更多的稅費(fèi)優(yōu)惠，加速地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)GDP的快速增長(zhǎng)、增加稅收收入，從而在政績(jī)上能有一份“好看”的答卷。由于協(xié)議出讓的不透明性，土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性被抑制，這種方式損害了土地市場(chǎng)的其他出讓形式的生存環(huán)境，當(dāng)這種出讓金幾乎為零的出讓模式普遍存在后，土地市場(chǎng)的均衡被破壞的同時(shí)，地方政府的土地收入大大流失，官員腐敗的情況屢見不鮮。

(3)土地財(cái)政市場(chǎng)化的形成(2001年至今)

為了土地出讓金能良性獲得和使用，中央政府出臺(tái)了一系列文件進(jìn)行調(diào)控。2002年國(guó)土資源部頒布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，其中對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的出讓方式作了限制，僅包括招標(biāo)、拍賣或掛牌方式，以此杜絕土地轉(zhuǎn)讓過程中繼續(xù)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。自此，“招拍掛”的土地出讓方式得到廣泛運(yùn)用，在所有土地交易所占比重有巨大地提升，地方政府“土地財(cái)政”進(jìn)入了一個(gè)新的膨脹期。

接下來(lái)2002年土地儲(chǔ)備制度的推廣，真正意義上形成了地方政府享有征收土地和出讓土地權(quán)利的局面，土地一級(jí)市場(chǎng)被永久地壟斷在地方政府手中。土地儲(chǔ)備制度與土地“招拍掛”的出讓形式相互照應(yīng)，既增強(qiáng)了土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性和透明性，又讓土地的市場(chǎng)價(jià)值逐漸被重視，因此土地漲價(jià)成為地方政府獨(dú)享的財(cái)政收入來(lái)源。一些地方政府依靠“以地生財(cái)”的財(cái)政收入模式，低價(jià)取得城區(qū)或郊區(qū)農(nóng)村的土地，然后以較高的價(jià)格轉(zhuǎn)手給房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)，一時(shí)間，變相的“圈地運(yùn)動(dòng)”和城市擴(kuò)張理論在全國(guó)如火如荼地傳播，進(jìn)一步推動(dòng)了“土地財(cái)政”的膨脹。

三、中國(guó)土地財(cái)政的現(xiàn)狀分析

我國(guó)土地財(cái)政由土地出讓收入和與土地相關(guān)的稅收收入組成，本文根據(jù)35個(gè)大中城市2001-2016年的面板數(shù)據(jù)分析我國(guó)土地財(cái)政的現(xiàn)狀。

1.土地出讓收入現(xiàn)狀

土地出讓收入是土地財(cái)政中成型最早的收入，地方政府通過一級(jí)土地市場(chǎng)以“招拍掛”的模式出讓土地使用權(quán)，在短期內(nèi)可獲得一次性的巨額收入。

如圖1所示，2001-2016年我國(guó)35個(gè)大中城市的土地出讓收入隨時(shí)間波動(dòng)性地浮動(dòng)，總體呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，從2001年的573.11億元增長(zhǎng)到2016年高達(dá)16121.48億元，增幅接近30倍，年均增長(zhǎng)率高達(dá)24.9%。土地出讓收入占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重從2001年的16.63%增長(zhǎng)到2016年的41.81%，而2004年之后土地出讓金收入占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重均不低于30%，2010年甚至超過了60%。這進(jìn)一步說(shuō)明地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴愈發(fā)嚴(yán)重，土地出讓收入成為財(cái)政收入的重頭部分。

圖1 土地出讓收入與地方財(cái)政一般預(yù)算收入比值

2.土地稅收收入現(xiàn)狀

土地財(cái)政中除了土地出讓收入，還包括土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收和土地金融收入。其中土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收包括與土地直接相關(guān)的稅收和與土地間接相關(guān)的稅收，按照當(dāng)前稅收體制涉及的土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅種有十幾種，直接相關(guān)的有五種，包括土地增值稅、耕地占用稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅和契稅，這五種稅歸地方政府獨(dú)自享有。

從圖中可以看出，土地財(cái)政稅費(fèi)收入從2001年的222.41億元增加到2016年的3759.39億元，增長(zhǎng)幅度接近17倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到20.8%，相較于土地出讓金收入而言，增長(zhǎng)幅度較為平緩。土地財(cái)政稅收占稅收收入總額的比重由2001年的27.43‰波動(dòng)性地逐漸增加至2016年的51.95‰，說(shuō)明土地財(cái)政稅收收入對(duì)稅收的貢獻(xiàn)是有決定性作用的，如果在宏觀上調(diào)整與土地相關(guān)的稅收，那么地方稅收系統(tǒng)會(huì)受到很大的沖擊。

圖2 土地財(cái)政稅收占稅收收入總額比重

四、研究結(jié)論與展望

本文以35個(gè)大中城市的土地財(cái)政數(shù)據(jù)為例，通過研究分析得出下列兩點(diǎn)結(jié)論：一是地方政府為緩解財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的壓力，加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高GDP增量，通過壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，形成了以土地財(cái)政為核心的財(cái)政收入模式；二是我國(guó)地方政府對(duì)土地出讓收入和與土地相關(guān)的稅收收入依賴度較高，而有限的土地資源在短期內(nèi)被無(wú)限制地開發(fā)極大地增加了財(cái)政收入的不確定性，土地價(jià)格的波動(dòng)又導(dǎo)致了收入來(lái)源的不穩(wěn)定性。

為了避免土地財(cái)政不可持續(xù)性給地方財(cái)政帶來(lái)的危機(jī)，地方政府必須弱化土地財(cái)政行為，重點(diǎn)在于兩個(gè)方面：一是調(diào)整增值稅、所得稅等稅收的種類和分稅比例，確立地方政府的主要稅收，弱化與土地相關(guān)稅收的作用，使得地方政府能夠獲得與事權(quán)相匹配的收入，解決財(cái)政收支不平衡的問題；二是調(diào)整地方政府的財(cái)政支出，加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度，提高轉(zhuǎn)移支付的比例，例如對(duì)全國(guó)發(fā)展有利的公共建設(shè)交由中央政府負(fù)責(zé)，減輕基層政府的壓力。