趙曉宇 李超

生態(tài)銀行是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要的金融手段，它不是傳統(tǒng)意義上的金融機(jī)構(gòu)，而是指政府搭建的生態(tài)權(quán)屬交易平臺(tái)。在政府審核與監(jiān)管下，由銀行主辦者通過(guò)恢復(fù)、保護(hù)、新建生態(tài)資源產(chǎn)生生態(tài)信用，并通過(guò)交易將生態(tài)信用出售給資源開發(fā)者，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)圍繞生態(tài)銀行開展了探索研究，如福建省南平市順昌縣建立了首家“森林生態(tài)銀行”，試點(diǎn)林業(yè)碳匯。國(guó)際上的生態(tài)銀行主要依托生態(tài)權(quán)屬交易實(shí)現(xiàn)地區(qū)性生態(tài)補(bǔ)償。本文重點(diǎn)分析美國(guó)濕地緩解銀行的產(chǎn)生背景、運(yùn)行機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)及運(yùn)行效果等，以期為我國(guó)建立以生態(tài)銀行為載體的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供參考。

濕地緩解銀行產(chǎn)生背景

美國(guó)是世界上濕地面積第二大的國(guó)家。20世紀(jì)70年代以前，美國(guó)政府采取鼓勵(lì)濕地開發(fā)的政策，導(dǎo)致濕地面積大幅度減少。相較18世紀(jì)，1970年美國(guó)濕地面積下降了50.22%，濕地的生態(tài)功能遭到嚴(yán)重破壞。鑒于此，美國(guó)政府轉(zhuǎn)而實(shí)施濕地保護(hù)政策。1972年頒布了法律《聯(lián)邦水污染控制法》，其中第404條規(guī)定：授權(quán)陸軍工程兵團(tuán)審批在境內(nèi)掘取與填埋水域的申請(qǐng)?jiān)S可，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)評(píng)估水域環(huán)境。1989年，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署將濕地保護(hù)納入法案，規(guī)定濕地面積在開發(fā)建設(shè)中不得減少，即“零凈損失”原則。1993 年克林頓政府出臺(tái)了“政府濕地計(jì)劃”的聯(lián)邦指導(dǎo)，制定了嚴(yán)格保護(hù)濕地的程序和政策，并提出了“濕地緩解銀行”的概念和生態(tài)補(bǔ)償方式。2008年，陸軍工程兵團(tuán)和環(huán)境保護(hù)署聯(lián)合通過(guò)了濕地?fù)p害補(bǔ)償最終規(guī)則，確立了濕地緩解銀行的補(bǔ)償機(jī)制。

濕地緩解銀行運(yùn)行機(jī)制

濕地緩解銀行是由濕地緩解銀行主辦者通過(guò)恢復(fù)、保護(hù)現(xiàn)有濕地或新建濕地產(chǎn)生濕地信用，通過(guò)市場(chǎng)化手段將濕地信用出售給對(duì)濕地造成損害的開發(fā)者，并從中盈利的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

濕地緩解銀行的運(yùn)行離不開濕地事務(wù)管理體系的審核與監(jiān)管。濕地緩解銀行的設(shè)立、濕地緩解銀行客戶與信貸內(nèi)容的確定、濕地補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與評(píng)估、開發(fā)者的濕地治理順序均要受到美國(guó)濕地事務(wù)管理體系的審核與監(jiān)管。美國(guó)濕地事務(wù)管理體系是由陸軍工程兵團(tuán)、環(huán)境保護(hù)署、自然資源保護(hù)局、魚類和野生動(dòng)物管理局、國(guó)家海洋和大氣管理局、農(nóng)業(yè)服務(wù)局等及州政府等機(jī)構(gòu)組成。其中陸軍工程兵團(tuán)、環(huán)境保護(hù)署是核心的管理部門，二者呈制衡關(guān)系，主要體現(xiàn)在陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)濕地開發(fā)許可證的頒發(fā)，環(huán)境保護(hù)署對(duì)此監(jiān)督審核，并有權(quán)提出異議或否決。

濕地緩解銀行主辦者承擔(dān)長(zhǎng)期維護(hù)和管理濕地的職責(zé)。濕地緩解銀行的主辦者，即濕地信用的賣方，可以是政府部門、私人部門、非營(yíng)利性組織或政府部門與私人部門間聯(lián)合等。濕地緩解銀行由銀行主辦者所有和經(jīng)營(yíng)。目前，美國(guó)濕地緩解銀行具有4種類型，即用途濕地緩解銀行、聯(lián)合項(xiàng)目濕地緩解銀行、公共商業(yè)濕地緩解銀行和私人商業(yè)濕地緩解銀行。其中，私人商業(yè)濕地緩解銀行是最主要的濕地信用信貸庫(kù)。濕地緩解銀行的發(fā)起人向陸軍工程兵團(tuán)提交濕地緩解銀行設(shè)立申請(qǐng)、濕地補(bǔ)償計(jì)劃草案。由濕地緩解銀行審核小組進(jìn)行審核，該審核小組由濕地事務(wù)管理體系的機(jī)構(gòu)代表組成，由陸軍工程兵團(tuán)代表?yè)?dān)任審核小組組長(zhǎng)。審核通過(guò)后，濕地緩解銀行發(fā)起人簽署濕地緩解銀行協(xié)議書，協(xié)議書涉及濕地補(bǔ)償目標(biāo)、補(bǔ)償濕地場(chǎng)址選址、補(bǔ)償途徑、濕地信用測(cè)定、補(bǔ)償項(xiàng)目詳細(xì)實(shí)施計(jì)劃、財(cái)務(wù)保障、濕地信用發(fā)放時(shí)間表、服務(wù)區(qū)域、違約和中止情形等十余項(xiàng)內(nèi)容，濕地銀行主辦者要按照濕地補(bǔ)償計(jì)劃和濕地緩解銀行協(xié)議書進(jìn)行履約管理，具有長(zhǎng)期維護(hù)和管理濕地的職責(zé)，要在開發(fā)活動(dòng)對(duì)濕地造成損害前完成濕地建設(shè)，創(chuàng)造濕地信用，并將濕地信用出售給需要進(jìn)行濕地補(bǔ)償?shù)拈_發(fā)者，以此獲得收益。

濕地開發(fā)者要遵循嚴(yán)格的開發(fā)順序。濕地開發(fā)者是濕地信用的買方，通常是從事開發(fā)活動(dòng)、對(duì)濕地生態(tài)產(chǎn)生不利影響的開發(fā)者。開發(fā)活動(dòng)前，濕地開發(fā)者應(yīng)盡量選擇避免破壞濕地或?qū)竦負(fù)p害程度降到最低的方案，對(duì)于無(wú)法避免且濕地?fù)p害程度無(wú)法降到最低的，需要購(gòu)買濕地信用以補(bǔ)償開發(fā)項(xiàng)目所引起的濕地?fù)p失或破壞，由陸軍工程兵團(tuán)核實(shí)濕地開發(fā)順序并頒發(fā)濕地開發(fā)許可證。

濕地緩解銀行鏈條式的資金保障機(jī)制。濕地緩解銀行具有鏈條式的資金保障路徑，主要通過(guò)履約保證金、保險(xiǎn)費(fèi)或借助抵押銀行的方式，確保補(bǔ)償濕地到位，實(shí)現(xiàn)濕地“零凈損失”的政策目標(biāo)。為解決濕地緩解銀行建造初期，私人投資實(shí)體面臨資金短缺的問(wèn)題，同時(shí)吸引更多的私人投資實(shí)體參與濕地補(bǔ)償，自1995年起，濕地事務(wù)管理體系允許濕地緩解銀行在補(bǔ)償濕地建造、恢復(fù)完成之前出售濕地信用。同時(shí)，為確保濕地補(bǔ)償?shù)挠行?，濕地緩解銀行要向管理部門繳納履約保證金和保險(xiǎn)費(fèi)。履約保證金是濕地緩解銀行提供的財(cái)務(wù)保障，只有當(dāng)濕地事務(wù)管理機(jī)構(gòu)確定濕地緩解銀行成功補(bǔ)償濕地后，履約保證金即可返還濕地銀行。保險(xiǎn)費(fèi)是濕地緩解銀行和銀行客戶繳納給濕地事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)不可退還的費(fèi)用，如果濕地緩解銀行未能成功建造、恢復(fù)濕地，保險(xiǎn)費(fèi)則納入基金，由濕地事務(wù)管理部門使用來(lái)維修或者代替濕地補(bǔ)償銀行完成濕地信用買方的濕地補(bǔ)償。此外，還可以借助抵押銀行。濕地緩解銀行根據(jù)可貸出濕地信用，在抵押銀行租賃信用，當(dāng)濕地緩解銀行成功新建、恢復(fù)濕地后，租賃信用費(fèi)用將返還;若濕地緩解銀行未能成功補(bǔ)償濕地，則由抵押銀行完成濕地補(bǔ)償。

濕地緩解銀行運(yùn)行優(yōu)勢(shì)分析

濕地緩解銀行在實(shí)現(xiàn)美國(guó)濕地保護(hù)政策目標(biāo)方面發(fā)揮了重要作用，是濕地保護(hù)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。相比1975 年，2009年美國(guó)濕地年損失面積降低了96.99%，濕地面積基本實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)平衡。

濕地緩解銀行在實(shí)現(xiàn)濕地面積“零凈損失”政策目標(biāo)上，主要具有以下優(yōu)勢(shì)：一是通過(guò)整合細(xì)碎的濕地資源，實(shí)現(xiàn)濕地資源規(guī)?；敵?，對(duì)于保證濕地整體生態(tài)效益具有重要意義。二是濕地緩解銀行要在開發(fā)活動(dòng)對(duì)濕地造成損害前完成建設(shè)，可以保證補(bǔ)償濕地到位，減少濕地補(bǔ)償?shù)臏笮?。同時(shí)，濕地緩解銀行具有專業(yè)的技術(shù)人才隊(duì)伍，能夠確保濕地補(bǔ)償效果。三是市場(chǎng)化機(jī)制彌補(bǔ)資金短缺，不需過(guò)多的政府財(cái)政投入。濕地緩解銀行通過(guò)盤活經(jīng)濟(jì)的方式充分吸引非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、私人實(shí)體參與，同時(shí)賦予濕地銀行主辦者長(zhǎng)期維護(hù)和管理濕地的職責(zé)。不僅減少了政府財(cái)政資金支出，還實(shí)現(xiàn)了對(duì)濕地保護(hù)的高效管理。同時(shí)，濕地緩解銀行在運(yùn)行過(guò)程中也存在關(guān)于濕地緩解銀行服務(wù)區(qū)域規(guī)模問(wèn)題。目前，美國(guó)濕地緩解銀行大多基于流域界線來(lái)確定服務(wù)區(qū)域，造成不同州的濕地銀行服務(wù)區(qū)域面積差別較大。面積較大的服務(wù)區(qū)域?qū)竦鼐徑忏y行主辦者是有利的，但規(guī)模過(guò)大的服務(wù)區(qū)域會(huì)存在忽視面積較小且具有獨(dú)特生物多樣性濕地的問(wèn)題，加之與濕地開發(fā)項(xiàng)目距離較遠(yuǎn)，不利于濕地保護(hù)，會(huì)產(chǎn)生消極的生態(tài)后果。因此，科學(xué)確定濕地緩解銀行的規(guī)模是關(guān)鍵。

對(duì)我國(guó)建立生態(tài)銀行的建議

建立生態(tài)銀行事務(wù)管理體系，通過(guò)政策引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)管以確保銀行運(yùn)行的長(zhǎng)期性。在設(shè)立生態(tài)銀行事務(wù)管理體系的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，支持鼓勵(lì)社會(huì)各方參與，嘗試建立森林、水資源、濕地、農(nóng)田、草原等類型的生態(tài)銀行。此外，一是明確交易規(guī)則，明確生態(tài)信用的賣方與買方，制訂生態(tài)銀行設(shè)立準(zhǔn)則與市場(chǎng)交易流程;二是制訂統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的靈活性;三是強(qiáng)化監(jiān)管，管理機(jī)構(gòu)可借助信息化手段監(jiān)督補(bǔ)償進(jìn)度，要確保開發(fā)活動(dòng)造成損害前完成補(bǔ)償。

構(gòu)建可交易的生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度。生態(tài)產(chǎn)品是自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，在明確自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，確立以托管、租賃、抵押擔(dān)保為主要形式的經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，盤活自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。管理部門要擔(dān)當(dāng)好“中介”角色，搭建信息平臺(tái)，及時(shí)向銀行主辦者、開發(fā)者以及公眾共享生態(tài)信用供給需求信息。

發(fā)揮政府在生態(tài)銀行運(yùn)行中的審核和監(jiān)管職能。 在運(yùn)行過(guò)程中，生態(tài)銀行事務(wù)管理部門要在銀行的設(shè)立、生態(tài)信用與信貸內(nèi)容的確定、生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)與效果評(píng)估方面充分發(fā)揮審核與監(jiān)管職能。同時(shí)，自然資源管理部門要嚴(yán)格用途管制規(guī)則，防止生態(tài)補(bǔ)償濫用。比如開發(fā)占用耕地必須遵循“避免、最小化、補(bǔ)償”的保護(hù)治理順序。只有當(dāng)開發(fā)利用方案無(wú)法避免且對(duì)耕地?fù)p害程度降到最低時(shí)，才進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。嚴(yán)格的保護(hù)治理順序不僅是防止市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償濫用、趨利性的工具，也是創(chuàng)造生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)交易的必然要求。（摘編自《國(guó)土資源情報(bào)》2020年第4期）