章盈

摘要：隨著全球一體化，國際競爭的展開，關于人才的競爭顯得越發(fā)重要。在國際人才競爭加劇的情況下，中國在進入21世紀后提出了“人才強國”的國家戰(zhàn)略，從中央到地方逐步推出關于吸引海外人才的政策。引進并留住海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能對地區(qū)的整體科技水平提升、管理水平提高，并能強化創(chuàng)新能力和轉變經(jīng)濟結構，在各方面都將起到極為重要的作用。上海市作為較早開展海外人才工作的城市之一，其政策實施過程與發(fā)展現(xiàn)狀有一定研究意義。

2017年4月1日，全國統(tǒng)一實施外國人來華工作許可，此政策實施以來在便利外國人來華工作生活等方面起到了積極作用。本文以上海市徐匯區(qū)為例，從其開展《外國人工作許可證》工作情況入手，研究其現(xiàn)狀，以綜合評估模式對此政策進行評估。研究重點在于分析上海市徐匯區(qū)海外人才政策的制定、實施以及評估和調整，對已存在的問題進行分析，并提出相關的對策和意見。

本文主要包括以下內容：對海外人才政策研究的背景和意義;相關政策概念的界定和所運用到的分析理論;介紹政策的內容及影響因素從而有效地構建海外人才政策的評價指標體系;基于利益相關者理論，參考政策評估和人才影響相關因素來建立指標體系，并通過此指標對海外人才政策內容本身和政策的實施產(chǎn)出效果進行評估，其中運用了訪談，訪談問題也同樣根據(jù)指標體系來具體設計;在經(jīng)過評估后，總結整理政策目前的優(yōu)勢以及不足之處，最后，本文通過評估內容提出關于海外人才政策的相關對策建議，為政府之后的相關工作提供參考意見，提升其工作服務水平，有效地整合協(xié)調海外人才資源。

關鍵詞：海外人才政策;《外國人工作許可證》;政策評估

第一章 緒論

1.1研究背景

社會經(jīng)濟的告訴發(fā)展需要多方面資源支持，其中也包括人力資源，其他一系列的生產(chǎn)要素也與人才有著密切聯(lián)系。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，人才流動也在發(fā)生深刻的變化。世界各國都重視從其他各國吸引高層次人才，通常選擇以人才政策例如勞動就業(yè)、移民或是一些獎勵性的政策來降低門檻，吸引海外人才。

然而中國，在國際競爭中關于人力資源這方面是較晚才開始采取政策重視這部分內容，早期并沒有很關注人才流動。在國際綜合國力競爭當中，人力資源特別是高層次人才起著十分重要的作用，推動著經(jīng)濟增長。在國際人才競爭加劇的情況下，中國在進入21世紀后提出了“人才強國”的國家戰(zhàn)略，從中央到地方逐步推出關于吸引海外人才的政策。從2008年開始《中央人才工作協(xié)調小組關于實施海外高層次人才引進計劃的意見》，亦稱千人計劃，圍繞著國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標，在重點創(chuàng)新項目學科等以及在各類園區(qū)中，引進2000名左右的人才并有重點支持地支持一部分能夠帶動新興產(chǎn)業(yè)的人才來華創(chuàng)業(yè)。2009年初，中央出臺 《中央人才工作協(xié)調小組關于實施高層次人才引進計劃的意見》，營造出吸引高層次人才的政策環(huán)境。2011年，出臺了《留學人員回國工作“十二五”規(guī)劃》。地方也根據(jù)中央統(tǒng)一要求，發(fā)布了有地區(qū)特點的海外人才政策。

在2016年的政府工作報告中提出，要實施更積極、更開放、更有效的人才政策，并明確由國家外國專家局牽頭落實。因此，自2016年10月1日至2017年3月31日，“外國人入境就業(yè)許可”和“外國專家 來華工作許可”整合為“外國人來華工作許可”這一政策在10個試點省區(qū)市開始工作實施。在2017年4月1日，外國人來華工作許可制度將在全國統(tǒng)一實施。

1.2研究意義

原來的外國人就業(yè)許可制度較為繁瑣，顯得比較苛刻，用人單位需要先為外國人申請就業(yè)許可證，外國人憑借許可證向領事館申請必要的工作簽證，最后外國人用就業(yè)許可證和工作簽證申請就業(yè)證及居留手續(xù)。申請過程繁瑣，因此如果沒有必要的理由，用人單位一般不會這樣做，這又會限制了外籍人員就業(yè)的機會。

《外國人工作許可證》兩證整合后，創(chuàng)新了管理制度，優(yōu)化了服務質量，方便了外國人來華工作在全國范圍內的統(tǒng)一管理，也為申請的外國人和用人單位等提供了便利措施。而不同地方在外國人來華工作這問題上根據(jù)自己的特殊情況，除了按照已有的政策，也因地制宜地創(chuàng)新了很多獨有的政策。

《外國人工作許可證》作為一個新政策，并且地方又同時有不同的扶助政策，因此我認為研究評估這個政策實施情況有以下幾點意義。首先第一點，可以通過政策評估來確定政府相關部門的職能，確定政府的角色，防止部門間職能、權利范圍重疊等。判定政府部門的落實情況，調整完善此政策的操作過程。第二點則是，選擇針對研究上海市徐匯區(qū)的政策情況，可全面了解目前徐匯區(qū)的人才引進以及管理使用的相關各類信息，反映出實際情況，同時也為徐匯政府部門提供一手資料，為以后的相關工作打下基礎。此外，還可以將政策總結的相關問題向市級單位反饋。第三點則是，這是對一個新政策的評估，有利于之后完善關于此類政策的評估體系可持續(xù)地對此政策進行評估，為徐匯政府部門調整和修改評估方式提供參考意見，提高管理服務水平。最后則是，對于服務對象來說，也就是用人單位、第三方機構和海外人才個人來說，這是個很好的機會反應自身的情況，所遇到的困難問題等，通過評估的不同渠道獲得政府部門的關注，有助于解決實際操作中的問題，提升這些服務對象的滿意度。上海市徐匯區(qū)擁有良好的地理位置和人才環(huán)境，適合于海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，在這樣的背景下，以上海市徐匯區(qū)為例評估海外人才政策《外國人工作許可證》具有重大的現(xiàn)實意義。

1.3研究內容

以上海市徐匯區(qū)為研究對象，研究《外國人工作許可證》政策本身包括條例、流程和創(chuàng)新點，以及徐匯區(qū)配套措施，同時研究政務部門會在具體過程中碰到的問題，用人單位和機構對此新政的反饋內容。主要通過徐匯區(qū)政務部門、用人單位及海外人才三者來了解目前政策實施的基本現(xiàn)狀和未來需求。

1.4研究方法

文獻研究法，查閱關于海外人才政策和評估方面的各類文獻材料是論文寫作的基礎。目前學術界、政府部門對海外人才相關的政策研究已有一定成果，但由于《外國人工作許可證》政策落實時間較短，針對此政策的研究內容還并沒有很充分，關于績效評估研究還較少。通過在知網(wǎng)、萬方、維普、proquest、EBSCO等國內外文獻數(shù)據(jù)庫進行大量、廣泛的文獻搜集，通過分析解讀文獻，為本研究提供堅實、系統(tǒng)的理論支撐;掌握了解上海市相關海外人才政策方面研究的歷史和現(xiàn)狀。

訪談法，通過實地進行訪談，從利益相關者視角的服務需求進行調研，針對徐匯區(qū)政務部門、用人單位、海外人才和第三方中介服務機構，不同的角度有所區(qū)別的設計訪談內容，收集分析訪談內容，聽取意見建議。

第二章 概念界定與相關理論

本文所研究的是關于《外國人工作許可證》這一海外人才政策落實過程投入產(chǎn)出情況的分析辦法。為了能對政策實施提供有參考價值的意見，需要把握目前工作的開展情況，分析存在的問題，了解服務對象的滿意程度。在對海外人才以及海外人才政策進行概念確定后，從公共政策評估理論，人才流動理論和利益相關者理論角度來研究政策設立一個評估的模型，對上海市徐匯區(qū)政府工作開展、完善工作流程有著重要意義。

2.1概念界定

2.1.1海外人才

海外人才，是指相較于國內本土人才而言，具有在海外生活學習工作經(jīng)歷的高層次人才資源。其中主要包括海外留學生、外籍華人、外籍留學生和外國專家四類，本文中提到海外人才將側重于外籍華人和外國專家進行討論。

從已有的中央政策文件可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)政策制定的內容角度不同，關于界定海外人才也有所不同。2008 年 中共中央辦公廳轉發(fā)關于引進海外人才計劃的意見，其人才標準主要是圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略目標，在重點的創(chuàng)新項目、學科、實驗室以及在中央企業(yè)和國有商業(yè)金融機構、以高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為主的各類園區(qū)等，引進 2000 名左右人才，并且對部分人才有重點地支持。根據(jù)以上的千人計劃包括之后的一系列政策可以認為，通常對于界定海外人才具有以下特點：優(yōu)良的教育背景，了解掌握高新技術，有創(chuàng)新的科研能力或在金融、貿(mào)易、管理等領域有突出能力的專業(yè)知識人才。此外，不同的地方政府會在中央政策的基礎上，考慮到自身地區(qū)發(fā)展，結合地區(qū)實業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展方面，界定海外人也會更詳細具體，與地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展是否關聯(lián)都會有所考量。

總的來說，海外人才可以被認為是，擁有高學歷、在某一領域擁有一定地位，掌握國家和地區(qū)所需要的專業(yè)知識或技能的人才，可以帶動地區(qū)發(fā)展的人才，包括了海外留學生、外籍華人、外籍留學生和外國專家。

2.1.2海外人才政策

本文所討論的海外人才政策是指中央以及地方政府制定的規(guī)范性文件包括了法規(guī)、行政規(guī)章和其他相關規(guī)范性文件。

海外人才政策屬于公共政策的一部分，是國家以及地區(qū)根據(jù)政策環(huán)境以及發(fā)展目標吸引以及管理海外人才的一系列完整的公共政策。海外人才政策是通過政府這個主體來對社會利益進行調整和控制，調配社會資源滿足海外人才的利益訴求，干預國際間人才資本流動從而促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。

本文主要討論的《外國人工作許可證》和所涉及的海外人才政策是以吸引海外人才為根本目的并且留住人才，管理使用好人才所提出的一系列政策包括了人才引進、人才分類選拔、人才使用、人才管理和人才激勵等在內的政策綜合，在本文研究過程中考慮到《外國人工作許可證》的政策特點主要研究政策內容和政策的產(chǎn)出效應。

2.2相關理論

2.2.1人才流動理論

人才流動能夠有效調節(jié)人才需求與供給，并能充分發(fā)揮人才的效益，推動著市場經(jīng)濟發(fā)展。而人才會為了實現(xiàn)自我價值和目標，獲得更高收入等一些目的而選擇流動。人才合理有續(xù)流動，是社會進步和發(fā)展的重要體現(xiàn)。

根據(jù)國內外研究來看，從個體層面上，美國心理學家勒溫（K. Lewin）的場論認為，一個人創(chuàng)造的績效，不僅和能力、素質有關，而且還和他所處的環(huán)境有著密切的聯(lián)系。如果一個人處于一個不良的環(huán)境之中，例如專業(yè)不對口、心情不舒暢、人際關系惡劣等，會影響發(fā)揮其聰明才智，從而也很難取得本應有的績效。一般而言，個人對環(huán)境的改變往往無能為力，只有選擇離開這個環(huán)境，轉到其他更適宜的環(huán)境去工作，從而產(chǎn)生了人才流動。[1]

美國耶魯大學的組織行為學教授奧德弗，他將人的需要劃分為三個層次：生存需要、關系需要和成長需要。認為如果人們在同一個環(huán)境中一直得不到需要的滿足，而從另外一個環(huán)境可以得到滿足時，往往人們就會追求后一種環(huán)境，以求滿足。[2]

中國與全球化研究中心主任王輝耀認為，人才流動受多種因素影響，其中與本文研究相關的因素包括：（1）政策因素：政府人才評估，引進使用的機制等;（2）經(jīng)濟因素：工作環(huán)境、就業(yè)選擇、薪酬收入;（3）人文因素：人文環(huán)境是否能夠多元兼容等;（4）服務因素：中介機構，服務平臺，國際人才市場是否能夠提供充足的交流與融入的服務，相關協(xié)會與社團是否能夠提供上通上達的渠道，并保障他們的權益;（5）生活因素：居住環(huán)境、生活條件、服務設施等;（6）學術因素：科研支持、學術基礎、創(chuàng)新氛圍、經(jīng)費保障等。

總結來看，工資與福利待遇一些與物質相關的因素會對人才流動有著直接的影響，但從宏觀上看人才所處的環(huán)境，文化背景和所在地區(qū)就業(yè)的政策和法律法規(guī)等都會對人才流動產(chǎn)生直接影響。除此之外，人際氛圍以及人才自身對所在地區(qū)工作的滿意度也會一定程度上與流動有關系。

2.2.2公共政策評估理論

（1） 公共政策評估內容

公共政策評估是政策實施運行的重要部分，通過政策評估反映一項政策制定執(zhí)行的優(yōu)劣，從而使得政策制定者和政策實施者接受到評估反饋后對政策是否繼續(xù)執(zhí)行或是修改完善做出正確的決定。

公共政策評估的概念和具體含義，存在的很大爭議，一般來說關于公共政策評估研究內容可以主要分為以下三點，對公共政策方案的評估，對公共政策效果的評估，和對公共政策全過程的評估。

其中第一點對公共政策方案的評估，斯圖亞特.那格爾認為，政策評價主要關心的是解析和預測。評估過程被看作為一種分析過程，評估者通過收集相關信息，運用定性與定量分析方法和技術，對政策進行分析，從而確定各種政策的優(yōu)缺點及可行性，供決策者參考。[3]

對公共政策效果的評估，馬丁.布爾默認為政策評估就是對政策的效果進行系統(tǒng)評斷的過程。

最后一點對公共政策全過程進行評估，威廉.鄧恩認為政策評估就是設法發(fā)現(xiàn)預想和實際執(zhí)行情況之間的差異。由此提供政策的相關知識，從而在政策制定過程的評估階段為政策制定者提供幫助。[4]

因此根據(jù)國內外研究，可以認為公共政策評估是指對政策全過程的分析和評判。具體來說，公共政策評估是指依據(jù)一定的標準的程序，對公共政策的效果及價值進行判斷的一種政治行為。

（2） 政策評估的模式來看

關于政策評估的模式，韋唐從政府干預的實質結果入手，按組織者不同分為三種，首先是效果模式，是由不同的團體組成，包括：（1）基于目標的評估模式，政策或計劃取得的結果是否與目標一致，對結果有所監(jiān)控，其中目標包括在目標領域內取得的結果，及預期和非預期良好的附帶效果，預期和欸與其不良的附帶效果，這些結果對政策或計劃進行評價。（2）綜合評估模式：在政策投入階段，轉換階段，產(chǎn)出階段，清楚不同階段的意圖并觀察，而后比較意圖、觀察和標準的過程。（3）基于需求的評估模式：顧客導向模式，首要目標為定位政策的顧客，評估會廣泛化、多樣化。[5]

經(jīng)濟模式與效果模式不同，經(jīng)濟模式關心成本，主要包括生產(chǎn)力模式和效率模式，關心政策投入，其投入成本，會有怎么樣的政策產(chǎn)出、政策成果、政策影響。

職業(yè)化模式關注于執(zhí)行評估的人：同行評議模式，職業(yè)人員根據(jù)自身價值準則和質量標準來評估其他人員的執(zhí)行情況。[5]

（3） 影響公共政策評估的主要因素

1） 公共政策目標的不確定性：目標難以量化，多重目標的存在，人為地對政策目標模糊表達，目標在沖突和妥協(xié)中達成，難以區(qū)分和客觀評價，在特殊情況下往往難以明確說明目標。

2） 公共政策資源的混合性和公共政策行為重疊性：往往同一時期多項政策共同發(fā)揮作用，難以評估單項政策的支出成本。不同的政策系統(tǒng)，對相似的政策問題制定實施政策，單項政策效果難以區(qū)分。

3） 政策影響的廣泛性：預期和非預期影響，政策系統(tǒng)內影響和系統(tǒng)外影響，長期影響和短期影響，正面影響和非正面影響。

4） 政策對象的抵制：政策評估涉及事實描述和價值判斷，從而導致責任和利益的分配，先管人員會影響評估進行和評估結果。

我們對政策系統(tǒng)及政策過程進行考察時，需要選擇科學的評估模式和評估標準，這樣才能更綜合且全方位地分析并給予評價、判斷和總結。基于海外人才政策的實際情況來看，海外人才工作往往伴隨著對實際效果的不斷評估和對操作過程的不斷反思中改進。根據(jù)此政策所要達到的目標，考慮其相關影響影響因素，實際執(zhí)行效果，以及效果的持續(xù)程度，來進行整體的績效評估。其最后目的是調整優(yōu)化政策措施，提供政策執(zhí)行質量，將政府所存在的問題修正完善，并判斷未來政策走勢提供決策參考和依據(jù)?？傊?，主要評估內容應該涵蓋，政策制定——政策執(zhí)行——政策效果，全過程的評價。

2.2.3利益相關者理論

公共政策理論認為，政策利益相關者是指“由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關系的個人或群體”。針對的目標群體則是指那些受政策作用影響而需要重新調試行為的群體。

公共政策的制定以及公共政策實施的目標根本目的是實現(xiàn)某個利益，而我認為這個利益核心是實現(xiàn)社會公共整體的最大利益。在整個政策制定實施執(zhí)行以及最后評估總結過程中，都是貫穿著利益性的。因此，這也一定會與利益相關者有密切聯(lián)系，政府與企業(yè)、個人以及社會有利益聯(lián)系，而他們之間也存在著各自的利益互動關系。利益相關者的反應態(tài)度等會反饋到政策，反饋給政府，產(chǎn)生一定影響作用。

利益相關者最重要的在于誰是利益相關者，以及如何劃分也就是利益相關者是怎么分類的[6]。按不同角度對利益相關者分類，才能采取有針對性的措施舉動，以此來發(fā)揮出每個主體的最大動機，實現(xiàn)各自的利益訴求。

利益相關者對一個政策和其實施情況的認識和具體反映不一致，在利益方面會產(chǎn)生矛盾，通過此方式能夠讓各方觀點意見交流，充分考慮不同的利益相關者自身的訴求和意見。對政策的評估能夠更全面，而不是以政府為主體的單一評價。在本人評估過程中，沒有事先確定好明確有效的評估目標，會在之后的評估過程中出現(xiàn)問題，需要考慮針對不同利益相關者所持有的價值觀和特點選取評判標準。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署對其支持開發(fā)的合作項目開展評估時也常采用利益相關者模式，例如它將項目的重要利益 相關者一般劃分成六類，即目標群體;直接受益者;直接管理者;資源提供者;外部咨詢顧問、供應商以及其他對計劃/項目提供工作支持的人或機構。[7]

根據(jù)政策評估理論可以發(fā)現(xiàn)，政策評估需要明確評估的主體以及客體。評估主體需要多元化，也就是要考慮到每個利益相關者，從多個評價角度入手。本文認為關于此政策的評估主體應包括政府部門，因為政府部門熟悉了解政策制定、運行的情況，也清楚本地區(qū)關于海外人才發(fā)展環(huán)境，此外公民或是政策直接使用者作為評價主體，可以直觀地體現(xiàn)政策使用的滿意度，把握政策的價值取向，最后包括一些其他的評價主體。評價客體則是海外人才政策，具體來說有政策的主要內容包括其中的引進、使用、激勵政策等，另外有政策實施后的效果評價以及大發(fā)展環(huán)境下的評價。

結合評估主體以及利益相關者理論的分類，本文將利益相關者按密切程度和關聯(lián)程度主要劃分為核心利益相關者、重要利益相關者、間接利益相關者和邊緣利益相關者四個層次，其中間接利益相關者和邊緣利益相關者并非不重要，同樣可以反映政策實施的效果和整體影響。四個層次具體利益相關者的選擇將在下文詳細介紹。

總而言之，在文中評估《外國人工作許可證》此政策過程中，需要明確主要的利益相關者，在訪談調查過程中，考慮到每個個體、團體的利益需求，有針對性的進行調查，防止過程中產(chǎn)生利益矛盾，保證各方利益的同時，才能真正地有利于政策后續(xù)的改善執(zhí)行，實現(xiàn)利益訴求。

第三章 建立政策評估體系

3.1建立評估指標體系

根據(jù)公共政策評估理論以及相關利益者理論，《外國人工作許可證》政策評估的應當著重于利益相關者的態(tài)度，是否政策實現(xiàn)了目標。評估后的內容可以作為以后政策工作需要改進的基礎，提供了未來的方向，這樣才能實現(xiàn)評估的意義價值。在進行政策評估后，發(fā)現(xiàn)政策中的問題，分析問題并找出解決措施，將政策執(zhí)行結果反饋到政策制定環(huán)節(jié)，修改完善政策再繼續(xù)執(zhí)行，使得整個政策過程成為一個良性循環(huán)。

評估過程應該包括從政策制定到執(zhí)行以及最后政策取得效果整個過程的評價，在評估前需要準備階段，確定評估的目的、確立評估的標準、選擇評估的方法，使得評估工作能順利進行。

3.1.1評估標準

根據(jù)上文評估理論中的評估模型來看，首先本文中的政策需要征詢專家意見，但作為一個人才政策并沒有說專業(yè)性極強需要通過同行評價。然而經(jīng)濟模式中注重成本，將成本納入考察范圍，與政策效果進行比較，但目前所擁有的資料信息只局限于政策投入成本，并沒有具體的經(jīng)濟、人力投入的數(shù)據(jù)來作為參考，因此經(jīng)濟模式并不適合此次政策評估。

通過對效果評估模式的分析，由于《外國人工作許可證》實施時間較短，也無法選出一個主要達成目標，對于政策服務對象也就是用戶來說，政策接受的實際用戶和目標用戶是可能存在區(qū)別的，如果針對用戶開展評估，需要更細致的調查。因此本文選擇了綜合評估模式，從某種程度上來說，政策和產(chǎn)品類似，需要經(jīng)過投入、執(zhí)行、產(chǎn)出三個階段，評估一個政策并不能單一地從最終結果來看，與其他模式相比，這種評估標準更能較民主公開地反映政策制定實施的程序，并且對政策實施過程和結果中出現(xiàn)的好或不好的問題都能有一定解釋。[8]此外，在此次評估中，最后的政策效果難以物化，會主要依賴于對過程的評估。

在評估的三個階段中，在前期也就是投入中需要明確政策的目標，收集與此相關的材料進行比較。在具體實施過程中，確定所制定的政策內容，實際落實情況。在最后產(chǎn)出階段，將政策的目標或是預期結果與實際產(chǎn)生結果的資料進行比較。

人才政策的評價相對比較難有固定的評價標準，因為影響因素比較多，利益相關者也比較多。并且本文中的政策較新，將目標定為引進人才的數(shù)量或是人才質量，數(shù)據(jù)較少。因此，將評估標準對最后政策效果評估，設立為預期目標與已達到的情況例如實際利益相關者的反饋以及一些非經(jīng)濟性的成果之間的差距比較來衡量評價。

3.1.2評估指標

在確定評估標準之后，就需要確定具體的評估指標。根據(jù)上文，評估此政策，主要按照“投入——實施——產(chǎn)出”三個過程，來構建具體的評估指標。首先投入包括政策投入，因為沒有相關資金投入的數(shù)據(jù)，主要從政策制定方面和平臺，第三方載體方面來評估投入。實施過程主要指操作過程中存在的問題反饋等，以及最后的產(chǎn)出包括利益相關者的滿意度，是否真正吸引到人才。同時，最后產(chǎn)出方面也包括者負面影響，包括機會不平等，影響了本土人才的積極性。

在具體設計中，研究對象需要根據(jù)利益相關者理論來確定，由于直接將利益相關者作為評估標準難度較高，每個利益相關者的需求和關注點不同，需要在調研前，將其需求把我準確，不斷調整計劃使得與評估對象對問題的認識和自己一致，不然無法反映真實想法。并且，每一個利益相關者會更關注強調自身的利益，可能會存在矛盾。

在上文中海外人才政策界定中也提到，海外人才政策是包括相當多方面的，關于人才激勵、人才的引進和人才的管理等都屬于政策內容的一部分，在評估過程中需要將政策內容分類分析。此外根據(jù)公共政策評估理論和人才流動理論可以總結此政策的相關影響因素。

在此，先介紹在評估過程中會納入考量范圍的三大類影響因素。（1）經(jīng)濟因素，經(jīng)濟因素是最為基礎的一個因素，不管是大的經(jīng)濟環(huán)境還是個人工資待遇都在一定程度上影響人才流動，但由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其政策力度也會相應不同，例如上海作為經(jīng)濟發(fā)展程度較高的地區(qū)，其經(jīng)濟政策起到的作用相較于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)就沒有那么明顯。（2）政策因素，在政策運行過程中，方案不規(guī)范或是執(zhí)行不到位無法使得政策真正發(fā)揮效果的話，那么政策就缺乏了操作的意義，例如對人才分類指標不明確的話，后續(xù)政策執(zhí)行就缺少了科學和合理性。（3）環(huán)境因素，這里的環(huán)境因素是除經(jīng)濟環(huán)境以外的外部因素，政策實施的社會環(huán)境和人文環(huán)境都影響著政策的順暢執(zhí)行。從宏觀來看，這部分因素比物質方面的經(jīng)濟因素更來得重要。

綜上所述，結合了政策的影響因素以及政策相關利益者，通過投入——實施——產(chǎn)出的標準，本文嘗試著建立了以下海外人才政策評價指標體系，來對政策進行評估。

3.1.3評估方法

本文研究評估的方法是先通過政策投入的內容也就是政策制定本身進行事前評估，將政策內容與上海市歷年來相關海外人才政策進行內容的比較以及評價政策本身的創(chuàng)新點和特點。

而關于政策實施階段性成果，本文選擇通過訪談來進行評估，根據(jù)利益相關者理論通常我們可以認為政策制定的基本基礎和依據(jù)是以社情民意為重，體現(xiàn)群眾的訴求，但是現(xiàn)在的時代背景利益訴求多樣化導致了政策的目標不一定能滿足各利益群眾的訴求，可能無法反映不同對象的意見，需要我們對各個利益相關者的現(xiàn)實訴求進行詳細的分析。因此本問訪談內容考慮到不同利益相關者的角度，具體包括自評通過徐匯區(qū)政務部門和窗口工作人員，也就是親自參與了本項政策工作的人員來調查訪問，因為他們是親自第一線接觸到政策和服務對象的人，更有利于了解情況。對象評估，則是企業(yè)單位，他們直接感受政策的效果，他們作為服務對象來說最具有發(fā)言權，提出的意見更具有參考價值。

在通過利益相關者確定訪談對象后，根據(jù)建立的具體指標體系設計訪談問題，收集訪談內容后進行整理分析，最后進行總結。

第四章 政策評估

根據(jù)評估指標體系，本章內容首先針對于政策投入部分對政策進行評價，通過與上海市其他海外人才政策進行比較以及總結此政策內容自身特點和創(chuàng)新點，從而給予評價。在進行事前評估之后，對政策實施的過程以及結果，由于從政策實施到本文進行訪談，政策真正實施僅有9個月時間，并未有明顯的成果，因此本文主要著重于階段性成果，通過訪談對政策實施過程和目前所取成果進行評估。

4.1政策投入評估

4.1.1上海市海外人才政策評價綜述

上海市海外人才政策根本上是和中央政策一致的，但同時與自身的發(fā)展要求目標相結合。2004年，上海市發(fā)布了《上海實施人才強市戰(zhàn)略行動綱要》，提出到2010年的建設目標，明確了人才強市戰(zhàn)略的主要任務。其中包括著海外人才聚集計劃，加快形成市場化運作的長效引才機制，創(chuàng)新完善海外人才幾句政策，制定了一系列獎勵和支持政策，也完善了配套的輔助政策措施等，此外建立海外人才專門服務系統(tǒng)，整合了各類服務海外人才的窗口，充實了工作網(wǎng)點，開拓交流渠道，吸引符合上海市戰(zhàn)略目標的海外人才。

在2010年，根據(jù)《上海市實施海外高層次人才引進計劃的意見》，開展了第一批上海市海外高層次人才引進計劃，也就是“上海千人計劃”申報工作活動，此政策爭取在5至10年時間，圍繞國家重大戰(zhàn)略和上海市重大發(fā)展需求，引進一批海外高層次人才，至今，已進行了七批的千人計劃申報工作。 關于此政策人才界定與其他城市相比，不同之處主要可以分為三點（1）無年齡限制;（2）無工作時間限制;（3）實現(xiàn)“四個率先”、建設“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市緊缺繼續(xù)的人才。在住房政策方面，則是購買自用商品住房一套，單位進行一定補貼;在福利待遇方面，對承擔重大項目，可根據(jù)一定規(guī)定申請科研資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金等。

在2011年，浦東西區(qū)根據(jù)中央和上海市有關引進海外高層次人才工作的文件精神，以及按照《上海市中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的目標任務，為加快建設浦東新區(qū)“國際人才創(chuàng)新試驗區(qū)”，上海浦東新區(qū)于2011年研究制定了《浦東新區(qū)引進海外高層次人才意見》，浦東新區(qū)啟動海外高層次人才引進計劃，簡稱“百人計劃”。自實施以來，在引才方面取得了良好的效果，產(chǎn)生了積極影響。其中政策優(yōu)惠包括，解決人才及其配偶、子女落戶問題，子女入學問題，享受住房補貼等，創(chuàng)業(yè)研究等有撥款研究費用、項目的貸款貼息、成就獎勵，生活補貼、安家補貼，人才公寓提供，同時還會根據(jù)類別一次性補助，最高可達50萬元。

除了以上內容外，上海市徐匯區(qū)實行中央下發(fā)以及上海市要求的一系列政策的同時，也不斷制定執(zhí)行具有區(qū)域特色的相關政策。目前最新的相關政策為，徐匯區(qū)“光啟人才行動計劃”，此政策內容雖然不完全屬于海外人才政策，但有所涉及。

整個光啟人才行動計劃共包含“六大品牌計劃”：即光啟英才計劃、光啟創(chuàng)客計劃、光啟伯樂計劃、光啟星夢計劃、光啟名師計劃和光啟名醫(yī)計劃。其中，“光啟英才計劃”主要是培養(yǎng)企業(yè)優(yōu)秀經(jīng)營管理人才;“光啟伯樂計劃”主要是鼓勵社會化引才機構為徐匯集聚更多人才。這兩項計劃主要面向大企業(yè)的優(yōu)秀經(jīng)營管理人才。針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，徐匯推出“光啟創(chuàng)客計劃”，主要是培養(yǎng)初創(chuàng)期人才，這一計劃與留學歸國人員計劃相結合，重點挖掘有一技專長的創(chuàng)客。而“光啟星夢計劃”則主要是協(xié)助大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)，與促進就業(yè)的相關政策結合，為有志于開辦企業(yè)的大學生提供開業(yè)指導和相關各類扶持。

結合已有的相關海外人才政策包括人才引進計劃，和最新的“光啟人才計劃”，徐匯區(qū)致力于提供一流的人才政策，完善相應的發(fā)展環(huán)境。

從已有的中央以及上海本地實施的政策，可以發(fā)現(xiàn)，政策主要通過資金扶持來吸引海外高層次人才。但從目前發(fā)展趨勢，經(jīng)濟收入等因素對于海外人才不是唯一決定因素，文化、政策環(huán)境越發(fā)重要。人才的經(jīng)濟收入會根據(jù)地域不同而有明顯差異，中國政府可以一次性進行資金支持，但按定價來說，很多歐美國家的收入會超過中國企業(yè)給出的金額。在全球化時代競爭人才，需要正式收入的差距，在資金扶持的同時注重文化輸出，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀地區(qū)越發(fā)關注軟環(huán)境的建設，這樣不僅能利用優(yōu)勢吸引人才，也不會因為收入分配問題引發(fā)社會爭議，產(chǎn)生不良的社會競爭。

4.1.2《外國人工作許可證》政策

對于《外國人工作許可證》，政策本身關注的就是工作許可的辦理，因此并沒太多的資金方面的條例。實施此政策，是為了不再發(fā)放外國專家來華工作許可、外國人入境就業(yè)許可及相關證件。

根據(jù)政策內容，“兩證整合”工作的根本著眼點，是遵循“鼓勵高端、控制一般、限制低端”的基本思路，構建具有國際競爭力的引才用才機制，提高外國人才管理服務水平，促進外國人才引進數(shù)量、質量和結構更好地滿足本市經(jīng)濟社會發(fā)展需要。[9]

“兩證整合”不僅僅是簡單地將兩個許可進行合并，而是通過整合，實現(xiàn)管理制度的創(chuàng)新、服務質量的優(yōu)化。“兩證整合”后，外國人來華工作在全國范圍內將實現(xiàn)統(tǒng)一管理，管理的內容也是全鏈條的。[9]

外國人來華工作許可制度是中國政府對外國人申請到中國工作實行統(tǒng)一準入標準和審批監(jiān)管制度，是對原有制度的改革和完善。改革的根本目的是，為高端外國人才來華工作提供更多便利。此外要破除制約外國人來華工作管理的體制機制障礙，減少重復審批，避免監(jiān)管漏洞，提高辦事效率，建立管理統(tǒng)一，高效便捷、互聯(lián)共享、監(jiān)管協(xié)同、公眾參與的管理服務體系。[10]

從以往的海外人才政策可以發(fā)現(xiàn)，此次政策內容有關于海外人才就業(yè)制度，因此首先從經(jīng)濟方面可以看出，經(jīng)濟方面的補助并不是此政策的優(yōu)勢，并且考慮到上海市的特點，生活成本較高，在政策上增加一次性或是住房等補貼并不會帶來明顯差異效果。從政策方面來看，一系列的引才計劃和此政策中的A類人才標準，容易導致過度競爭人才，人才引進類別產(chǎn)業(yè)規(guī)劃雷同，范圍過于局限，例如限定在某一年齡段中某部分特殊人才或學術帶頭人。最后從行政方面，人才信息主要掌握在中介機構，對于政府來說人才信息非常局限，無法及時體現(xiàn)和預測人才供需間的數(shù)量、結構以及未來趨勢。

目前看來此次政策仍然存在一定問題，但與之前的就業(yè)制度，已經(jīng)有所改善，可操作性提高其中資格條件都很明確，人才分類積分體制也更具體，部門之間協(xié)調也更完善。之前的兩證由于多頭管理，數(shù)據(jù)無法統(tǒng)一，對于具體情況不明，沒有一個量化的統(tǒng)計，但此次兩證合一，又有數(shù)據(jù)支持，有助于政府把握人力資源市場狀況。接著，下文會對政策創(chuàng)新內容進行總結。

1.制度的改革，改革重點包括統(tǒng)一評價標準，實行分類管理，具體表現(xiàn)為，來華工作外國人員將分為外國高端人才（A 類）、外國專業(yè)人才（B 類）以及其他外國人員（C 類）。同時制定了《外國人來華工作分類標準》，注重外國人能力水平、成就貢獻，強調市場評價和同行評價，綜合運用計點積分制、外國人在中國指導目錄、勞動力市場測試、配額管理等政策工具。試點方案中還設計了積分要素計分賦值表，以此來為申請人計分，達到 85 分認定為 A 類，60 分以上為 B 類，60分以下為 C 類。有一些人才，比如入選國家和各地相關人才計劃的可直接認定為 A 類，新推行的優(yōu)秀外籍碩士畢業(yè)生在中國直接工作的，列入 B 類。[8]關于統(tǒng)一申請條件，規(guī)范精簡材料，則具體表現(xiàn)在在規(guī)范和簡化流程方面，簡化歸并申請材料，實現(xiàn)信息互聯(lián)互享，提交材料的數(shù)量壓縮了近一半。例如，經(jīng)與外交部協(xié)商，外國人在線獲得《外國人工作許可通知》后持有效護照或證件即可到駐外使、領館辦理簽證，取消了邀請函或邀請確認函申辦環(huán)節(jié)，實現(xiàn)外國人入境前證件電子化;與公安部積極推進數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，在審批流程中多個環(huán)節(jié)交換數(shù)據(jù)，減少居留許可證明材料數(shù)量。統(tǒng)一審批流程，實行一網(wǎng)辦理，所謂“一網(wǎng)”辦理，即建設運行全國統(tǒng)一的“外國人來華管理服務系統(tǒng)”，形成前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件模式，實現(xiàn)網(wǎng)上申報、過程留痕，讓數(shù)據(jù)網(wǎng)上行，讓企業(yè)少跑路。最后統(tǒng)一證件名稱，實行一號管理，是代表著設計了全新的《外國人工作許可證》，給予外國人一人一碼，終身不變，動態(tài)管理記錄外國人工作、信用等。

2.地方性政策，除了以上所提到的之外，許可制度的設計就考慮到了地域差別。為了支持西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地等發(fā)展，計點積分制就設置了“工作定向”這一計分項，最高計 10 分，外國人只要去西部、東北老工業(yè)基地等地區(qū)工作，就能得到這一項的計分，去東部發(fā)達地區(qū)工作的外國人就沒有這項得分。另外，計點積分制也給予了省級外國人工作管理部門一定的權限，允許其對地方緊缺的特殊人才給予鼓勵性加分，最高 10 分。

同時各地在之前試點中，也因地制宜，創(chuàng)新管理。天津、北京對用人單位實行信用評價制度，為信用等級較高的用人單位提供簡化便利措施。天津市實行了容缺受理制度，確定了“容缺受理”材料目錄，明確了允許容缺預審、容缺收件、容缺審批的相關情形，以及容缺補正標準和容缺時限，審批提速率超過 50%。[11]深圳根據(jù)市政府要求，實行全程無紙辦理，用人單位只需到窗口一次核驗原件并領取證件。寧夏將外國人工作許可辦理時限壓縮至 13 個工作日。

上海在試點過程中，上海市外國專家局在外國人來華工作許可管理服務上，創(chuàng)新工作服務理念、提升審批服務效率、改善政務服務質量，自 12 月 1 日起在全市實施“一次告知、二次辦結、三次上門”的辦事承諾，簡稱“123”承諾。[12] “一口清”預審機制”，也就是在一次預審告知之后，申請單位無需再次等待預審通過，在修改并提交材料后，可直接攜帶材料前往窗口辦理。先批后補、容缺受理，這代表著，申請單位在承諾時間內即在10 個工作日內將容缺的非核心要件補至受理的網(wǎng)點。而對于容缺材料逾期未補的申請單位，將會被納入不誠信名單中，之后會取消“先批后補”容缺受理的申請資格和權利。開辟綠色服務通道，針對上海市特別緊缺急需的高峰人才、入選國內各類人才引進計劃的申請人，實行即辦即取;針對上海市重點領域、重大工程和重點項目所需的高端人才，落實 3個工作日辦結;針對 A 類高端人才，落實 5 個工作日辦結。最后一點，打造“線上線下”政務服務新模式，具體為三點，一是編制“外國人來華工作許可常見問題答疑庫”并在相關政府網(wǎng)站和微信公眾號上發(fā)布，切實解決用人單位政策層面的困擾;二是將業(yè)務辦理的具體操作流程和辦法通過 FLASH 等新媒體形式進行演示，提升用人單位和個人的政策熟悉度;三是建立每月現(xiàn)場定期培訓制度，加大對用人單位業(yè)務培訓力度，提升單位和辦事人員的業(yè)務能力。

3.數(shù)據(jù)支持，外國人來華工作管理服務系統(tǒng)系統(tǒng)的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)的共享是一個重要問題。目前，“外國人來華工作管理服務系統(tǒng)”已經(jīng)實現(xiàn)了與外交部相關系統(tǒng)的互聯(lián)互通。正在與公安、海關等部門溝通，爭取實現(xiàn)工作許可與簽證、居留等數(shù)據(jù)實現(xiàn)互通共享。關于數(shù)據(jù)的應用，目前“外國人來華工作管理服務系統(tǒng)”已經(jīng)實現(xiàn)了一些初級的統(tǒng)計功能，比如對外國人的國籍、年齡、學歷、專業(yè)領域等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，這將有助于研究各地外國人來華工作的規(guī)律和特點，為決策提供數(shù)據(jù)支撐。未來系統(tǒng)將增加信用模塊，建立用人單位和在華工作外國人信用體系。[13]

從政策內容來看，此次政策主要不是靠經(jīng)濟方面的因素來吸引海外人才以及推動政策，主要通過整體的辦理流程，以及第三方的平臺和一些輔助性政策內容，來提高政府對政策用戶的服務水平。

總之，以目前的政策內容以及試點實施情況來說，上海市積極為外國人才來滬創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供便利，全力助推上海建設卓越的全球城市。

4.2政策實施及階段性產(chǎn)出評估

此次政策目的是為了改善外國人辦理工作許可的流程，同時希望吸引更多的海外人才，提高整體相關服務的水平，促進整體經(jīng)濟發(fā)展。在政策實施中，也建立了網(wǎng)絡平臺，徐匯區(qū)政府在有自己的熱線和公眾號、官網(wǎng)等及時發(fā)布相關信息。

本次訪談目的是為了確定政策在實際操作過程中以利益相關者的角度來了解服務現(xiàn)狀和獲得相關反饋。

4.2.1訪談大綱

1.訪談對象的確定

從利益相關者定義來看的話，此政策利益相關者是指對人才政策目標實現(xiàn)具有一定影響的人，或是受到此人才政策目標實現(xiàn)過程中影響的人。

本文將政策利益相關者分為四種。（1）核心利益相關者，指政策直接作用的對象，是關于政策成敗的關鍵，并且最受政策影響，包括承擔政策管理的政府部門、政策執(zhí)行者，徐匯區(qū)受政策影響的相關企業(yè)。（2）重要利益相關者，指受政策和政策發(fā)展影響較大的群體，并且和核心利益相關者有密切聯(lián)系會互相影響例如第三方中介機構，其服務于核心利益相關者。（3）間接利益相關者，指與政策關系表面上并沒有明顯聯(lián)系，但會受到政策發(fā)展后的影響，包括徐匯區(qū)的本土人才及部分企業(yè)。（4）邊緣利益相關者，不是政策實施對象，并且有其他情況考慮頁并不屬于徐匯區(qū)政策范圍內，但會受到此政策溢出效應的影響，例如周邊其他區(qū)，有一定參考作用。

5.3確保本國人才的可持續(xù)發(fā)展

從《外國人工作許可證》以及文中提到的千人計劃等海外人才政策可看出，中國的政策工作重點很大一部分仍在吸引高層次人才過程中，因此關于獎勵鼓勵性政策較多，對他們優(yōu)待政策也較多，很大程度上會打擊到本土人才的積極性，挫傷本土專家的信心。一味地拼資金，優(yōu)惠福利待遇相關的政策，反而容易引起惡性競爭的現(xiàn)象，這種做法會影響海外人才動作的長期效果。

5.4完善人才評價標準以及評估體系

人才分類評價是人才工作展開的基礎，有效的人才評價能夠提升工作效率。人才評價需要科學的分類，在其工作的行業(yè)特征，職業(yè)職位需求以及專業(yè)性方面和創(chuàng)新程度在制定分類的標準。同時，在以學歷、資歷、職業(yè)等為基礎，也需考慮實際的績效表現(xiàn)，是否有成果。最后一點注重動態(tài)評價，人才評價具有時效性，不可能長時間的維持一定的水平或是毫無進步，這是一個動態(tài)過程，根據(jù)發(fā)展趨勢科學評判。

由于政策較新，評估只有一個一般性的框架，對于具體的評估指標，評估過程還不完整，要考慮到徐匯區(qū)的特點，并為了之后的績效評估的連續(xù)性，建立完善的體系。防止職能部門重疊，可建立專門的評估渠道，防止績效評估不準確，信息失真等問題。該政策利益相關者較多，評估對象除了企業(yè)機構、政府和人才本身，也可將中國籍高層次人才、高等院校、民間研究組織等納入評估者范圍，了解不同人群對海外人才政策的意見

5.5利用各渠道提升政府管理服務水平

在服務中心，受理窗口以及外國人來華工作管理服務系統(tǒng)之外進一步完善公眾號、微信群、網(wǎng)站專欄以及手機app等，充分踐行上海市“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的要求。參考其他市區(qū)，設立集中答疑日，除了線上咨詢，用人單位和外籍人才可在集中答疑日現(xiàn)場指導，幫助其完成操作。進一步完善區(qū)內的容缺受理制度，建立正負面清單，在正面清單列表上，信息誠信的單位。

但也不能一味地只關注線上平臺，從與服務對象溝通上來看，窗口當面審核紙質材料的過程在沒有線上非常完善的時候還是需要保留的，對他們來說不考慮時間成本等，面對面的交流是更高效直接的。

第六章 結論

本文介紹了上海市相關海外人才政策內容，根據(jù)內容以及相關公共政策評估理論、人才流動理論以及利益相關者理論來分析評估目前最新海外人才政策《外國人工作許可證》在上海市徐匯區(qū)實施的情況?？偨Y了目前政策所存在的問題，通過反饋的問題和一些其他地區(qū)實際操作的經(jīng)驗，提出了關于政策和評估方面的建議內容。

本文所存在的不足之處，首先對于上海市徐匯區(qū)進行研究不能代表所有政府的實施狀態(tài)，地區(qū)經(jīng)濟以及文化情況的不同會導致政策實際實施的不同，因此本文的建議內容針對于上海市徐匯區(qū)，并不能對所有地區(qū)的政策實施有實際的指導意義，至多作為參考。第二點則是，由于收據(jù)收集的不足，對于評價體系也沒有充分了解，本文的評估框架較為簡單，對實際操作并不完整，在之后的評估過程應根據(jù)具體情況調整具體的評估指標，更細化。

我認為關于海外人才政策的研究還需要更深入的研究，政策從試點到開始實施至今不超過兩年，需要進一步完善實際的績效評估體系。同時，以目前社會的人才競爭來看，海外人才政策仍有很大的改善空間，是個重要的政策內容，需要我們關注并繼續(xù)調研。

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