潘娟

截至2020年3月，我國網(wǎng)民數(shù)量增至9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到64.5%，全民進入到一個互聯(lián)網(wǎng)應用廣泛、人人都是麥克風的全媒體時代。網(wǎng)絡成為一種新的社會形態(tài)，拓展了人們的生存空間，網(wǎng)絡輿情更加紛繁復雜。黨的十九大報告強調(diào)，要加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設，建立網(wǎng)絡綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡空間。這也意味著網(wǎng)絡輿情治理面臨著更大挑戰(zhàn)，需要不斷創(chuàng)新，以適應新時代的新要求。

一、網(wǎng)絡輿情治理的現(xiàn)實困境

（一）信息消除即輿情化解的媒介性思維讓輿情治理淺嘗輒止

人們對網(wǎng)絡的認識秉持著“網(wǎng)絡工具說”和“網(wǎng)絡社會屬性說”兩種不同的看法。當前網(wǎng)絡輿情治理更多承接了“網(wǎng)絡工具說”的理念，即認為網(wǎng)絡是一種媒介和工具，其主要功能是信息傳播，人們在網(wǎng)絡中表現(xiàn)出來的行為是現(xiàn)實社會的延伸和擴展，政府是單一的管理主體。這種強烈的媒介思維認為，信息傳播了輿情就擴散了，信息消除了輿情就化解了，故實踐中多采取刪、堵、封、瞞、拖等手段開展治理活動。但這只是讓輿情表面上看起來化解了，卻并沒有消解公眾情緒及其背后的社會矛盾和問題，反而降低了當事主體化解危機的可能性，在以后遇到同質(zhì)輿情時仍然重復昨天的故事。

（二）法律法規(guī)體系不適應網(wǎng)絡輿情治理的實踐需要

自1994年以來，我國先后起草、制定、頒布了多部互聯(lián)網(wǎng)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及司法解釋，但完善的法律法規(guī)體系并沒有形成，其不適應性體現(xiàn)在三方面。一是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，管理權(quán)限交叉，縱向沒有統(tǒng)籌考慮，橫向缺乏有效溝通，與高效的輿情應對需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力的要求極不相稱;二是立法滯后于網(wǎng)絡發(fā)展需要，新興領域出現(xiàn)法律真空，現(xiàn)有法律法規(guī)無能為力;三是現(xiàn)實社會法律遷移到網(wǎng)絡社會出現(xiàn)的不適應性，現(xiàn)實社會內(nèi)容越來越多投射到網(wǎng)絡社會中，但互聯(lián)網(wǎng)的社會屬性決定了其涉及的主要法律關系及調(diào)整對象都發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)實社會適用的法律并不能完全滿足網(wǎng)絡社會的需要，網(wǎng)絡輿情治理實踐中總是出現(xiàn)法律空白或不適用，依法治網(wǎng)的力度、精度和信度受到諸多限制。

（三）技術不足與標準缺乏形成粗放化的網(wǎng)絡輿情治理定勢

我國輿情治理中技術的運用主要體現(xiàn)在兩方面：一是運用技術手段對輿情進行監(jiān)測，對搜集到的信息進行初步分析和研判，實施預警;二是輿情危機發(fā)生后，采用刪、堵、攔、斷等方式對網(wǎng)上信息進行處理。當前，尚無統(tǒng)一完備的監(jiān)測、分析、研判系統(tǒng)，缺乏標準的量化指標，數(shù)據(jù)挖掘輔助治理決策尚處于起步階段。治理主體根據(jù)數(shù)據(jù)形成網(wǎng)絡輿情治理需求的意識、能力以及將這種需求轉(zhuǎn)化為有效治理的能力不足，數(shù)據(jù)分析能力不足，通過對網(wǎng)絡輿情數(shù)據(jù)的分析，預測和判斷未來網(wǎng)絡輿情治理的特征和發(fā)展趨勢的能力不夠。網(wǎng)絡輿情治理多是經(jīng)驗型的粗放化的模糊治理，導致治理成本高、治理效果不佳。

（四）傳統(tǒng)的輿情管控手段在治理實踐中的作用逐步式微

基于我國科層制、垂直化的社會治理體系，網(wǎng)絡輿情治理也是在相對封閉的環(huán)境下強調(diào)橫向分工協(xié)作、縱向等級管理的模式，這在初期階段治理效果不錯。網(wǎng)絡社會形成后，人的思想觀念、相互關系、社會結(jié)構(gòu)等發(fā)生了變化，但實踐中重處置輕監(jiān)測、重引導輕研判、重管控輕治理、重線下輕線上的理念與行為依然大量存在，政府多處于被動狀態(tài)且以管控為主，多采用條件反射式回應、簡單粗放式輿情引導、技術選擇式輿情干預、通道阻斷式輿情屏蔽等方式予以應對，多起事件證明這種傳統(tǒng)的單向、強制、剛性的治理模式效果逐步式微。

二、大數(shù)據(jù)破解網(wǎng)絡輿情治理困境的可行性

（一）大數(shù)據(jù)思維助推網(wǎng)絡輿情治理重應對輕處置理念的消解

社交媒體的廣泛運用促使海量數(shù)據(jù)產(chǎn)生，數(shù)據(jù)成為社交媒體賴以存在的基礎。強調(diào)全部數(shù)據(jù)、相關關系的大數(shù)據(jù)理念也逐步改變著我們的治理理念。傳統(tǒng)的網(wǎng)絡輿情治理是從事件倒推，通過邏輯分析，尋找因果關系并做出事件處置決策和輿情引導策略，更多依靠的是局部抽樣數(shù)據(jù)和因果關系的經(jīng)驗型決策。大數(shù)據(jù)思維的治理是從風險監(jiān)測、研判與預測開始，對海量數(shù)據(jù)進行挖掘和量化，分析事物、要素間的相關關系進而做出決策，其核心是預測，網(wǎng)絡輿情治理要在預測的基礎上做出科學研判，分析趨勢，防患于未然。

（二）大數(shù)據(jù)的全部數(shù)據(jù)破解網(wǎng)絡輿情整體掌控不足的困境

大數(shù)據(jù)是輿情精細化研判、科學決策和有效引導的基礎。以前的網(wǎng)絡輿情數(shù)據(jù)收集多關注個案、關注因果關系，且會根據(jù)一定主觀意圖來選擇部分數(shù)據(jù)，做出分析和判斷，某種程度上會偏離真實的輿情狀況并引起決策失誤。運用大數(shù)據(jù)，可突破抽樣分析的思維，實現(xiàn)對網(wǎng)站信息、三微一端、移動短視頻等用戶原創(chuàng)數(shù)據(jù)、各類經(jīng)營活動中的運營數(shù)據(jù)和各類可穿戴設備產(chǎn)生的感知數(shù)據(jù)等的全面抓取和記錄，全面掌握整個社會輿情的所有數(shù)據(jù)，突破傳統(tǒng)治理模式下抽樣數(shù)據(jù)或主觀劃定數(shù)據(jù)范圍的限制，真實掌握社會現(xiàn)狀，全面分析輿情態(tài)勢。

（三）大數(shù)據(jù)的相關性分析破解網(wǎng)絡輿情研判不夠精準的困境

基于廣泛而充分的事實依據(jù)做出的輿情治理決策才會有針對性和實效性。傳統(tǒng)的輿情治理決策是在抽樣數(shù)據(jù)及其因果關系分析基礎上加上個人經(jīng)驗而作出的，難以保證其科學性和精準性。大數(shù)據(jù)技術的信息聚集、數(shù)據(jù)挖掘和網(wǎng)絡傳遞能力能將原始大數(shù)據(jù)加工成能解釋、預測輿情現(xiàn)象的精煉數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、分析研判系統(tǒng)、輔助決策系統(tǒng)、決策后果模擬系統(tǒng)、決策效果追蹤評估與反饋系統(tǒng)等來增強決策的科學性、精準化和數(shù)據(jù)化，形成“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)治理”的管理機制，全面準確地把握網(wǎng)民情緒特點，預判輿情發(fā)展態(tài)勢，解決治理中的復雜問題，提高治理效能。

（四）大數(shù)據(jù)發(fā)展帶來的立法完善為網(wǎng)絡輿情治理法律法規(guī)體系完善提供契機

大數(shù)據(jù)的廣泛應用，互聯(lián)網(wǎng)+在各行各業(yè)的滲透，帶來了人們對現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)體系建設與執(zhí)法的深入反思。實踐表明，大數(shù)據(jù)涵蓋的范圍已經(jīng)遠遠超出我國傳統(tǒng)法律法規(guī)的規(guī)定，制度的真空和法律的不相適應性逐步顯露，如數(shù)據(jù)保護性法律欠缺等。而借助技術優(yōu)勢、網(wǎng)絡制度霸權(quán)和數(shù)據(jù)霸權(quán)，以美國為首的西方勢力一直以“網(wǎng)絡自由”的名義試圖營建網(wǎng)絡意識形態(tài)霸權(quán)，這勢必會加劇意識形態(tài)領域的風險。數(shù)據(jù)與輿情相輔相成，故大數(shù)據(jù)立法的完善過程也是網(wǎng)絡輿情治理法律法規(guī)體系完善的過程。

三、基于大數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡輿情治理實現(xiàn)

（一）樹立預防為先、多主體協(xié)同理念，實現(xiàn)輿情治理源頭化與多元化

一是樹立常態(tài)化預防預控為先的治理理念。首先，國家有要求。從黨的十八大到十九大，都在強化落實預防為先、源頭治理理念。十八大報告強調(diào)，要“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制”;黨的十八屆五中全會上，習近平總書記強調(diào)，我們必須把防風險擺在突出位置;十九大報告強調(diào)，要更加自覺地防范風險。其次，實踐有需要。天津8·12爆炸事件、四川太伏中學一學生死亡事件等多起事件表明，輿情敏感度低、風險防范不足成為引發(fā)輿情危機的重要因素。最后，現(xiàn)實有支撐。大數(shù)據(jù)讓提前感知風險、防范風險“有數(shù)可循、有據(jù)可依”。

二是樹立開放與協(xié)同治理理念。互聯(lián)網(wǎng)已成為共享信息、表達訴求、社會減壓的重要平臺，但寬松的信息進入環(huán)境、把關人作用的弱化和公眾媒介素養(yǎng)的參差不齊，導致各類信息真假難辨，流言謠言泛濫。網(wǎng)絡輿情是海量繁雜的輿情數(shù)據(jù)，輿情治理對象不僅僅是新聞輿論，還有相互關聯(lián)的數(shù)據(jù)信息，隨著信息生產(chǎn)、傳播和獲取的便捷，話語權(quán)呈現(xiàn)多元化特點，輿論話語權(quán)不再壟斷在政府和傳統(tǒng)主流媒體手中，政府不再是輿情治理的唯一主體，而成為多主體治理體系的主導者。因此，要摒棄傳統(tǒng)管制思維，樹立信息開放的治理理念和互動引導思維，充分發(fā)揮社會組織、公民的力量參與到輿情治理中來。

（二）完善法律法規(guī)體系，實現(xiàn)網(wǎng)絡輿情治理法治化與體系化

一是加快國家層面立法，調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)適用性。近年來，我國陸續(xù)出臺和修正了多部法律法規(guī)，如《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務管理規(guī)定》等，對于輿情回應的相關規(guī)定散見于各年政府公開工作要點及其實施意見中，但仍缺乏一套權(quán)責分明、銜接順暢的法律法規(guī)體系，故有必要制定出體現(xiàn)信息技術發(fā)展、大數(shù)據(jù)時代特點的網(wǎng)絡輿情治理的國家層面統(tǒng)領性法律及配套規(guī)章制度，來明確政府、媒體、公眾、社會組織在網(wǎng)絡空間中的權(quán)利和義務，規(guī)范網(wǎng)絡傳播行為，清晰界定網(wǎng)絡犯罪行為，形成統(tǒng)一的治理標準。同時，要加強現(xiàn)實社會法律法規(guī)在網(wǎng)絡虛擬社會中的適應性研究?，F(xiàn)實社會中的管理活動、主體關系越來越多地映射到網(wǎng)絡社會中，同時又有網(wǎng)絡社會的獨特特征，如網(wǎng)絡虛擬財產(chǎn)的繼承問題等，現(xiàn)實中的法律不能完全適應網(wǎng)絡社會發(fā)展需要，故應理順和確定網(wǎng)絡虛擬社會中的主要法律關系及調(diào)整對象，調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)。

二是加大法律治理網(wǎng)絡輿情的執(zhí)法力度。有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究才能真正實現(xiàn)輿情治理的法治化。目前，對人肉搜索、網(wǎng)絡水軍、網(wǎng)絡炒作、網(wǎng)絡造謠等網(wǎng)絡社會行為多采取開展專項行動來進行打擊、規(guī)范，尚未形成常態(tài)化的規(guī)范管理。常態(tài)化的治理是任何網(wǎng)上行為都應在法律的框架下進行，嚴格按照法律法規(guī)對明確的不法行為予以嚴懲，打破運動式治理帶來的僥幸心理。輿情治理領域的嚴格執(zhí)法相對來說是一個新的領域，執(zhí)法人員的法制觀念、對法律法規(guī)的認識和理解、執(zhí)法能力、網(wǎng)絡輿情素養(yǎng)等都關乎著執(zhí)法的徹底性和有效性，都關乎著輿情治理的效果。要做好執(zhí)法工作，需要從以下三方面著手：一是執(zhí)法過程中要熟悉法律規(guī)定，準確運用法律，執(zhí)法符合法律程序，不能錯用濫用法律條文，濫用自由裁量權(quán)，任意擴大權(quán)力邊界。二是嚴格監(jiān)督執(zhí)法行為和過程，對不嚴格依法執(zhí)法的部門和個體要嚴格追責。三是加強執(zhí)法隊伍建設，建立一套完善的能力提升機制、激勵機制、監(jiān)督機制、約束機制和容錯機制。

（三）發(fā)揮大數(shù)據(jù)預防預測核心作用，實現(xiàn)輿情治理數(shù)據(jù)化與精準化

大數(shù)據(jù)帶給網(wǎng)絡輿情治理的影響更直接的是在技術層面，主要體現(xiàn)在全方位監(jiān)測輿情、全面搜集輿情數(shù)據(jù)、定量分析輿情數(shù)據(jù)、挖掘各類輿情數(shù)據(jù)的相關性、精細化研判輿情趨勢、科學決策輿情應對措施等。

一是以實時輿情監(jiān)測防范為導向，讓輿情防控從滯后化、粗放化走向?qū)崟r化、精準化?！爸挝床≈　笔菓獙浨槲C的上上之策?；诖髷?shù)據(jù)的網(wǎng)絡輿情治理的核心價值在于預防，通過搜集全部信息，計算、分析、挖掘信息的相關性，預測網(wǎng)絡輿情的趨勢走向，提前做好防范工作。建立一套完整的風險監(jiān)測預警與防范體系，對已知風險源實施實時、獨立的監(jiān)測，建立可視化和智能化的分析模型，模擬風險的發(fā)生及其影響范圍，精準預測變化趨勢，科學預測風險發(fā)生概率和時間，在風險發(fā)生時自動預警，及時采取防控措施，抵抗風險災難;政府通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術對各類媒體和平臺的海量“微信息”“微事件”進行分類監(jiān)測、動態(tài)采集，建立數(shù)據(jù)模型進行智能化分析，以便在大量信息當中發(fā)現(xiàn)“信號”，找到社會沖突發(fā)生的征兆，建立感知、分析、預警和反饋機制，準確預測可能出現(xiàn)的風險，及時進行精準防控，把矛盾解決在爆發(fā)之前，從而降低風險和損失。

二是以精細化研判和精準預測為重點，實現(xiàn)輿情治理從經(jīng)驗型決策走向數(shù)據(jù)化決策。運用大數(shù)據(jù)的全部數(shù)據(jù)和相關性特性，建立前述的各類模型系統(tǒng)進行深入挖掘分析，用數(shù)據(jù)驅(qū)動的方式，預判輿情走勢，解決復雜問題，提高治理效能。具體而言，首先將監(jiān)測的時間點提前到輿情危機真空期，挖掘出海量相關信息;然后建立輿情量化標準指標體系，將輿情數(shù)據(jù)進行標準量化;接著通過自然語言處理、模式識別、關聯(lián)分析、聚類分析、語義分析等技術，結(jié)合人工經(jīng)驗，建立演化模型對標準化數(shù)據(jù)進行分析，模擬真實網(wǎng)絡輿情的演變過程，分析事件的傳播情況與特征、關注程度、公眾意見傾向，研判未來輿情發(fā)展的態(tài)勢和影響，實現(xiàn)超出常規(guī)經(jīng)驗范圍的精準化預測，制定應對方案和引導策略，真正實現(xiàn)“分析過去，研判現(xiàn)在，預測未來”的思維轉(zhuǎn)變和治理變革。

（四）創(chuàng)新網(wǎng)絡輿情風險治理機制，實現(xiàn)輿情治理常態(tài)化與規(guī)范化

黨的十八大報告首次明確提出網(wǎng)絡社會治理命題，這是互聯(lián)網(wǎng)治理機制頂層設計的重大突破。網(wǎng)絡輿情治理是社會治理的重要方面，牽扯到社會的各個方面，需要建立健全多主體協(xié)同治理溝通、公眾參與決策、輿情收集監(jiān)測、研判預警、處置引導、善后評估等多個機制。著眼于目前實際，我們認為首要應抓好數(shù)據(jù)開放共享流通、輿情風險評估和輿情善后評估三個機制。

一是數(shù)據(jù)開放共享流通機制。數(shù)據(jù)是治理的基礎，科層制下形成的信息孤島阻礙了資源共享，使得社會治理成本高、成效低，間接觸發(fā)了更多的輿情危機。進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代后，線上治理服務碎片化帶來了信息孤島2.0版本，加之政府數(shù)據(jù)開放存在不愿開放、不敢開放、不會開放等問題，資源仍不能進行有效整合，必然帶來輿情危機爆發(fā)率的增長和輿情信息不對稱帶來的次生災害。因此，應建立數(shù)據(jù)開放共享流通機制，對不涉及國家安全和秘密的數(shù)據(jù)予以開放，打破數(shù)據(jù)壁壘、連接信息孤島、加快輿情數(shù)據(jù)供給，推進輿情數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)輿情數(shù)據(jù)有效流轉(zhuǎn)。

二是建立“輿評”機制。發(fā)揮大數(shù)據(jù)預防預測的核心功能，在全面監(jiān)測社會輿情數(shù)據(jù)和累積案例基礎上，制定重大政策、重大項目、重大活動和突發(fā)事件輿情風險評估辦法。運用矩陣法、專家會商法等對網(wǎng)絡輿情風險進行識別、評估，建立輿情風險臺賬，編制完善輿情應急預案，并通過開展演練來檢驗和完善預案。“辦法”應遵循“誰實施、誰評估、誰報審”的原則，如涉及多地區(qū)、多行業(yè)、多部門，則由牽頭單位承擔主體責任，其他單位配合并承擔相應責任。辦法制定和實施過程中，發(fā)揮宣傳部門、網(wǎng)信部門等行業(yè)主管部門的統(tǒng)籌、指導、協(xié)調(diào)和督促作用及專業(yè)研究機構(gòu)的專家作用。“辦法”要準確區(qū)分、細化輿情涉及的不同群體的不同訴求，制定分級、分類、分層的風險控制措施，增強輿情引導和治理的針對性。

三是完善網(wǎng)絡輿情善后評估機制。完善的輿情善后評估能夠有效減少輿情危機發(fā)生、增強危機應對能力。一個輿情事件之后，要對預案、事件本身信息、應對方案與效果等進行全方位的理性分析評估，找出事件背后復雜的原因，分析體制、機制、法制和能力等方面的問題并予以改正，進而規(guī)避和減少同類風險再次發(fā)生。

四、結(jié)語

大數(shù)據(jù)改變了傳統(tǒng)的輿情治理思維，為網(wǎng)絡輿情的監(jiān)測、預測、研判和引導帶來強大的技術支撐，但也不可避免對輿情治理帶來新的挑戰(zhàn)。一方面，海量的分散性數(shù)據(jù)、信息的選擇性傳播、信息碎片化傳播與輿情情緒化生產(chǎn)讓網(wǎng)絡輿情更加復雜多變。另一方面，低質(zhì)量數(shù)據(jù)可能導致決策失誤，人類可能走入技術的盲目求新和過分依賴數(shù)據(jù)的怪圈，進而帶來思維的固化與決策的僵化，陷入“數(shù)據(jù)萬能”的困境。

網(wǎng)絡輿情治理是一個多元的生態(tài)有機體，面對的復雜性會隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化不斷加劇。我們要以循數(shù)治理理念為基本、以完善的法律體系為依據(jù)、以權(quán)責明晰的職能機構(gòu)為主導、以廣泛的社會協(xié)同為輔助、以過硬的技術手段為支撐開展基于大數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡輿情治理活動，在治理決策中堅持將法、理、情相結(jié)合，將數(shù)據(jù)分析和治理主體的自身經(jīng)驗相結(jié)合，既要廣泛運用大數(shù)據(jù)為網(wǎng)絡輿情治理服務，又要保持大數(shù)據(jù)在使用與決策過程中的必要張力，才能堅持正確輿論導向，營造清朗的網(wǎng)絡空間。

基金項目：2018年重慶市社科培育項目“融媒體時代突發(fā)事件輿情導控風險治理研究”（項目編號：2018PY67）階段性成果。

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作者單位：中共重慶市委黨校應急管理培訓中心

責任編輯：胡 越