肖雯

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，將法治保障納入社會(huì)治理體系的總體軌道是十九屆四中全會(huì)對(duì)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化提出的關(guān)鍵性要求。法治作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、人民長(zhǎng)治久安的制度保障，以其不可替代的制度魅力成為現(xiàn)今社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要支撐和有力保障。

2020年第十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）和《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）是全面依法治國(guó)、用法治保障社會(huì)治理有序推進(jìn)的生動(dòng)實(shí)踐。《民法典》是1949年新中國(guó)成立后首部以“法典”命名的法律，它在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。而《決定》表明了中央對(duì)涉港國(guó)家安全問題的高度關(guān)注，并將以此“決定”為依據(jù)啟動(dòng)相關(guān)立法程序，在香港建立更完備的法律體系，切實(shí)保障“一國(guó)兩制”在香港行穩(wěn)致遠(yuǎn)?？茖W(xué)立法是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，只有健全的立法體制和高質(zhì)量的法律文本，才能最終實(shí)現(xiàn)治理的終極目標(biāo)——“社會(huì)善治”。

一、從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”

社會(huì)治理與社會(huì)管理一字之差，含義卻差之千里。這是政府對(duì)國(guó)家和公共事務(wù)管理理念的改革和創(chuàng)新，體現(xiàn)了政府在面對(duì)社會(huì)利益主體多元化而引致的利益獲取分化以及社會(huì)矛盾愈益尖銳化的現(xiàn)實(shí)狀況下，轉(zhuǎn)變治理思維，拋棄一直以來行政權(quán)力本位的管理思維，將社會(huì)問題和社會(huì)現(xiàn)狀的治理共同賦予廣大人民、社區(qū)自治組織和其他社會(huì)組織等更廣泛的治理主體，以平等協(xié)商的契約理念，在自主、平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上，協(xié)同處理社會(huì)事務(wù)及公共事務(wù)，妥善解決社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾。

傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念主張政府是唯一的權(quán)力核心和管理主體，政府管理社會(huì)的主要方式就是通過制定和施行相關(guān)政策，結(jié)合發(fā)布由上而下的行政命令等手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的單向管理。倘若要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的進(jìn)一步有效管控，政府機(jī)構(gòu)不論從規(guī)模、職權(quán)等方面均需不斷擴(kuò)張。然而此種單向集權(quán)式的管理模式在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、利益分享逐步分散、法治理念漸進(jìn)融入的現(xiàn)今社會(huì)卻遭遇了政府行政效率低下、管理效果不盡理想等困境，為應(yīng)對(duì)這些現(xiàn)實(shí)困境，社會(huì)治理理念應(yīng)運(yùn)而生。[1]

二、法治視閾下社會(huì)治理的價(jià)值取向

法治是截至目前人類創(chuàng)設(shè)的治理社會(huì)、規(guī)范社會(huì)秩序最行之有效的制度設(shè)計(jì)。法治要求國(guó)家借助法律治理社會(huì)，它既是一種狀態(tài)，又是一種行為方式。一方面，國(guó)家的組織形式及行政權(quán)力均必須依法賦予，由法律明確規(guī)定其權(quán)力獲得的條件及權(quán)力行使的具體界限，且最終實(shí)現(xiàn)的目的也應(yīng)符合最初的立法初衷;另一方面，國(guó)家公共權(quán)力部門的法定職權(quán)的行使方式亦應(yīng)當(dāng)法定，權(quán)力非經(jīng)法律授予，不得行使，行為方式非屬法定范疇，不可踐行。

（一）法治思維——實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的理念基礎(chǔ)

價(jià)值理念是一切行為的基礎(chǔ)，只有確立了正確的價(jià)值導(dǎo)向，行為的實(shí)施才能按照預(yù)期的方向進(jìn)行下去。要建設(shè)法治國(guó)家，在法治的框架內(nèi)治理社會(huì)，首先必須以法治思維模式作為社會(huì)治理踐行的基本價(jià)值共識(shí)。

首先應(yīng)當(dāng)貫徹公平正義的法治理念。從古至今，公平和正義均是人類在發(fā)展過程中不懈追求的價(jià)值目標(biāo)，亦是法律制度體系和法律治理模式所致力于實(shí)現(xiàn)的最終利益分配格局。前已述及，當(dāng)前社會(huì)矛盾由于利益主體多元化、利益矛盾突出化而較之以往更趨尖銳和難以協(xié)調(diào)，社會(huì)治理的方方面面均關(guān)涉到社會(huì)成員的根本利益，社會(huì)矛盾突出的根本原因在于資源和利益分配的不均，要從根本上化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理，就必須切實(shí)將公平正義的分配理念貫徹治理始終，綜合運(yùn)用法律規(guī)則、理性思維去認(rèn)知問題、分析問題和解決問題，并最終實(shí)現(xiàn)資源和利益分配相對(duì)均衡情況下的社會(huì)利益最大化。其次，還應(yīng)注重以人為本。人，是整個(gè)社會(huì)最重要的行為主體和利益單元。任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，事實(shí)上最終都是為了保障人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值。社會(huì)治理的根源在于人民利益的妥善分配，社會(huì)治理的最終成果由人民共享，社會(huì)治理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵在于引入公眾參與。因此，“堅(jiān)持以人為本的價(jià)值目標(biāo)是法治理念下社會(huì)治理模式創(chuàng)新要取得切實(shí)效果的必要保障。”[2]

（二）法治方式——?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理的必然路徑

法治思維強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)治理過程的心理因素，而法治方式則著重于社會(huì)治理具體行為的開展。兩者內(nèi)外共生，共同作用于法治視閾下社會(huì)治理模式的創(chuàng)新。具體而言，法治方式主要是指社會(huì)治理過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有法可依、有法必依，社會(huì)治理的行政權(quán)力來源于法律的明確授予，權(quán)力的范圍和權(quán)力行使的方式受到法律的嚴(yán)格規(guī)范和有效監(jiān)督，權(quán)力實(shí)施的效果由法律來作最終評(píng)價(jià)。倘若在治理過程中出現(xiàn)了糾紛和矛盾，亦必須用法律的方式予以化解。法治是現(xiàn)代社會(huì)最合理的制度設(shè)計(jì)。社會(huì)治理的法治方式主要包括以下幾個(gè)層面：

第一，要有完善的法律制度體系。法律體系本身就是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)、隨著時(shí)代和社會(huì)進(jìn)步而不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)體制。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展催生了網(wǎng)絡(luò)行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)保護(hù)等方面的法律;環(huán)境問題凸顯的今天，環(huán)保和生態(tài)方面的法律制度亦應(yīng)運(yùn)而生且日趨重要。有鑒于此，法律制度體系的完善一方面是彌補(bǔ)空白，及時(shí)補(bǔ)充和改善因社會(huì)發(fā)展過快引致的法規(guī)規(guī)范相對(duì)滯后的現(xiàn)象，另一方面是保持與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，積極修訂過時(shí)的法律，使其與當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理需要保持同步。第二，社會(huì)治理的整個(gè)過程，從行政權(quán)力的獲取、范圍、行使方式到對(duì)權(quán)力行使的有效監(jiān)督皆應(yīng)由法律明確規(guī)定。國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須依法設(shè)置，其具體職權(quán)范圍也應(yīng)由法律明確劃定，行政權(quán)力來源于法律的明確授予。此外，行政權(quán)行使和實(shí)現(xiàn)的全過程均應(yīng)由法律明確約束和監(jiān)督。第三，倘若出現(xiàn)行政權(quán)在行使過程中侵害了相對(duì)方或第三方權(quán)益的情況，對(duì)權(quán)益的救濟(jì)亦需遵循法定程序。

（三）社會(huì)善治——社會(huì)治理價(jià)值的最終實(shí)現(xiàn)

社會(huì)治理中的法治最終致力于實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)是社會(huì)善治。正如亞里士多德所言：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律”。[3]“善”實(shí)質(zhì)上是一個(gè)倫理概念，而非法律概念?！吧啤迸c“惡”相對(duì)，追求的是平等、和諧、自由，公民權(quán)利可以得到公平分配的社會(huì)治理狀態(tài)。“善治”要求治理社會(huì)予以適用的法律制度必須是良善的、正義的，且在良善之法引導(dǎo)下的治理行為模式亦必須體現(xiàn)善意。首先，社會(huì)治理所依循的制度安排要符合現(xiàn)代社會(huì)普世的價(jià)值追求。正如羅爾斯所言：“正義是社會(huì)制度的首要德性。”[4]非正義的法律，不論它效率如何之高、安排如何有序，終將被修訂或廢止。社會(huì)善治語境下的法律必須達(dá)至法律形式正義與實(shí)質(zhì)正義間的平衡，對(duì)各階層社會(huì)主體一視同仁，保障所有社會(huì)成員能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等，享有平等的機(jī)會(huì)參與社會(huì)治理。同時(shí)，在社會(huì)資源的分配過程中，公眾有權(quán)共同參與相關(guān)決策行為，在良好的制度框架下實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和利益分配的公平和正義。善治要求法律制度體系在構(gòu)建時(shí)要實(shí)現(xiàn)一種正義的制度狀態(tài)，并且此種制度的具體施行亦需遵循行為之善。

三、社會(huì)治理創(chuàng)新中法治化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）轉(zhuǎn)變理念，完善社會(huì)治理法治化從中央到地方的層級(jí)設(shè)計(jì)

社會(huì)治理模式創(chuàng)新中法治化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)，首先要改變傳統(tǒng)的人治觀念和管理理念，要重新樹立法治理念和服務(wù)理念。在社會(huì)事務(wù)處理過程中，始終貫徹法治思維，力行法治方式。在該問題上，國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)已基本形成并具全局指導(dǎo)性，各級(jí)地方政府亦應(yīng)在國(guó)家相關(guān)政策性文件的指導(dǎo)下，出臺(tái)地方性的社會(huì)治理法治化規(guī)劃綱要，實(shí)現(xiàn)地方政府的行政規(guī)劃與法治建設(shè)的真正融合，讓法治能夠切實(shí)“落地”，而非一紙空談。從全局對(duì)地方性社會(huì)治理的法治化建設(shè)提出整改意見，從地方性法規(guī)的修訂和完善、公民權(quán)益的保障和權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)、基層社會(huì)組織的鼓勵(lì)與培育、公共服務(wù)管理的強(qiáng)化等各個(gè)方面完善社會(huì)治理模式創(chuàng)新法治化在意識(shí)形態(tài)上的全面設(shè)計(jì)。

（二）健全立法，構(gòu)建科學(xué)完備的社會(huì)治理法律制度體系

立法是法治實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容合理的法治體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化的首要前提。在新形勢(shì)下，社會(huì)治理主體的內(nèi)涵更加豐富、治理方式更加多元，治理任務(wù)難度更大且情況更復(fù)雜，因此為社會(huì)治理從源頭上提供原則化和規(guī)則化相結(jié)合的指導(dǎo)和法制依據(jù)，能夠保證社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)均能有法可依。具體而言，健全立法要著重以下幾個(gè)方面：首先，明確立法目的，規(guī)范立法任務(wù)。社會(huì)治理一詞首現(xiàn)于中國(guó)共產(chǎn)黨的政策性文件，而法律制度中卻并未對(duì)該詞的內(nèi)涵作清晰界定，因而需從立法上對(duì)社會(huì)治理的內(nèi)涵和外延作出厘定，明晰其具體含義，并對(duì)社會(huì)治理工作的具體開展提供法律支持。第二，要在立法中明確社會(huì)治理多元主體的關(guān)系和角色定位，改變以往政府行政管理的傳統(tǒng)模式為各級(jí)社會(huì)主體共同治理，轉(zhuǎn)變行政管理理念，真正實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的合理配置和有效分工。第三，要建立系統(tǒng)性的社會(huì)治理法制體系。在社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的客觀規(guī)律下，從治理理念、治理機(jī)制和運(yùn)行方式等各方面，改進(jìn)和完善包括信息公開制度、公眾參與制度、社會(huì)治理具體運(yùn)行制度、應(yīng)急處理制度、法律救濟(jì)制度、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制度等內(nèi)容的相關(guān)法律制度。

（三）規(guī)范監(jiān)督執(zhí)法，建設(shè)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治政府

依法行政，建設(shè)法治政府是社會(huì)治理模式創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。

首先，要確立政府行政職能的法制化。這是依法行政的前置要件。政府的行政職能要能最大限度地發(fā)揮其治理社會(huì)的正向效應(yīng)，就必須將權(quán)力限定在合理范圍內(nèi)，對(duì)政府權(quán)力的具體類別、行使的范圍和界限、行使的程序要件以及權(quán)力非正當(dāng)行使時(shí)的責(zé)任承擔(dān)等作出詳盡規(guī)定。在法律規(guī)定上要盡量做到權(quán)責(zé)分明、清晰對(duì)應(yīng)，讓政府的權(quán)力透明在陽光下，獲得更普遍的社會(huì)認(rèn)同，增加政府依法行政、治理社會(huì)的公信力。

其次，必須梳理和完善行政執(zhí)法方式。社會(huì)管理模式下，在遇到問題時(shí)總是臨時(shí)性開展管理工作，管理模式亦風(fēng)格多變，多是“運(yùn)動(dòng)式管理”，管理手段不夠規(guī)范，難以實(shí)現(xiàn)持久且穩(wěn)步提升的管理效果。在法治思維和方式的觸動(dòng)下，社會(huì)治理應(yīng)改變?cè)瓉怼斑\(yùn)動(dòng)式”“應(yīng)對(duì)式”的狀態(tài)，向長(zhǎng)效性、法治化的方向轉(zhuǎn)變，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓?zhí)法程序化規(guī)則，將法治化社會(huì)治理手段切實(shí)嵌入行政工作的日常中。

最后，強(qiáng)化行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，廣泛動(dòng)員群眾、媒體、輿論等各方主體加強(qiáng)對(duì)政府行政行為的監(jiān)督。在依法行政的過程中，一方面要完善政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，完善執(zhí)法考核評(píng)價(jià)體系;另一方面要在政務(wù)公開的背景下，廣泛地接受社會(huì)監(jiān)督，并作為行政考核的重要參數(shù)。[5]

（四）提升全民法治意識(shí)，夯實(shí)法治建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)

法治，不僅要有“法”，更需要依法而“治”。法治建設(shè)要真正落到實(shí)處，需要全社會(huì)公民的共同參與。首先，要強(qiáng)化理念上的法治認(rèn)同。不論是政府還是其他社會(huì)組織在治理過程中都應(yīng)摒棄官本位的傳統(tǒng)思想，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，改變由上而下的行政下壓式管理模式，而真正實(shí)現(xiàn)以服務(wù)為主導(dǎo)的社會(huì)治理創(chuàng)新機(jī)制。其次，要積極營(yíng)造良好的法治文化氛圍。大力推進(jìn)知識(shí)普及、觀念引領(lǐng)、能力培養(yǎng)“三位一體”的法治文化建設(shè)體系，將法治文化建設(shè)與社區(qū)文化、行業(yè)文化、校園文化、企業(yè)文化、民族文化、傳統(tǒng)文化、廉政文化等有機(jī)融合，培育全社會(huì)法治文化土壤，使法治精神深入社會(huì)、深入人心。第三，要加強(qiáng)公民法治教育，正確引導(dǎo)公民對(duì)法律的認(rèn)知和擅用法律的能力。通過社區(qū)教育、各類志愿者和新聞媒體傳播等方式加強(qiáng)全社會(huì)公民的基礎(chǔ)法律意識(shí)教育，減少并盡量消除法盲群體，創(chuàng)新公眾強(qiáng)化法律知識(shí)、參與法治建設(shè)的渠道和方式，增強(qiáng)公民在社會(huì)治理法治化過程中的主人翁意識(shí)，推進(jìn)法治化建設(shè)規(guī)范有序的發(fā)展。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“自由貿(mào)易港多元化糾紛解決機(jī)制建構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19CFX085）階段性成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]付子堂.論建構(gòu)法治型社會(huì)管理模式[J].法學(xué)論壇，2011（2）.

[2]王勇.法治國(guó)家的內(nèi)涵與社會(huì)治理創(chuàng)新[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2014（3）.

[3][古希臘]亞里士德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書館，1983：199.

[4][美]羅爾斯.正義論（修訂版）[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009：3.

[5]姜明安.運(yùn)用法治思維和法律方式治國(guó)理政[J].中國(guó)司法，2013（1）.