張冰蕾

摘要：黑龍江省積極改善冰雪旅游政策實(shí)施環(huán)境以推動(dòng)冰雪旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并取得了階段性的成果。黑龍江省政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列支持冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件，營造了良好的政策實(shí)施環(huán)境，使黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢(shì)。然而政策實(shí)施效果不盡理想，本文通過深入分析，總結(jié)具體原因?yàn)椋赫邔?shí)施配套政策不健全、政策執(zhí)行力低、政策宣傳策略不科學(xué)以及政策實(shí)施人員培育機(jī)制不完善。

關(guān)鍵詞：黑龍江;冰雪旅游;產(chǎn)業(yè)政策;實(shí)施原因

1. 政策實(shí)施配套政策不健全

自從黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展階段，冰雪旅游產(chǎn)業(yè)不誠信行為就頻頻發(fā)生，雖然黑龍江省已制定了一系列規(guī)范旅游活動(dòng)的法律法規(guī)，并且符合國家對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求和區(qū)域性地方特點(diǎn)，但在相關(guān)政策實(shí)施過程中仍存在著諸多不足，以黑龍江省出境旅游押金的返還為例，由于法律規(guī)定并不明確，問題雙方都無法找到符合出境押金返還金額和退貨日期要求的相關(guān)。在旅游企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)中，旅游企業(yè)往往會(huì)受利益驅(qū)動(dòng)，再加上有些法律和規(guī)范在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還不夠完善，冰雪旅游產(chǎn)業(yè)不誠信行為在市場經(jīng)濟(jì)中的就表現(xiàn)的尤為明顯。雖然近些年來黑龍江省旅游局制定了諸多管理黑龍江省冰雪旅游市場、促進(jìn)黑龍江省冰雪旅游發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)，但這些法律缺少針對(duì)企業(yè)誠信經(jīng)營的提出的具體規(guī)章制度，同時(shí)相互之間也缺乏相關(guān)條例的銜接。誠實(shí)信用的規(guī)范化條例并未完全涵蓋旅游主體內(nèi)容，對(duì)于旅游主體要素的誠信權(quán)利與義務(wù)界定也并不全面。對(duì)產(chǎn)生失信行為的旅游主體，現(xiàn)階段并無明確的條例對(duì)涉旅企業(yè)和游客的失信行為做出有效的制約與處罰，由此可見黑龍江省構(gòu)建的與誠信相關(guān)的法律法規(guī)體系并不十分完善，相關(guān)部門在對(duì)失信行為做出處理時(shí)依舊無法可依。

2. 政策執(zhí)行力低

由于政府相關(guān)部門及政策實(shí)施人員對(duì)政策的理解能力參差不齊，就會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位，因此不僅會(huì)使政策失效，甚至還會(huì)對(duì)政府施政的權(quán)威性造成不好的影響。政策法規(guī)一經(jīng)出臺(tái)，就代表著政府公信力，如果政策實(shí)施人員對(duì)政策不予以重視并對(duì)其進(jìn)行隨意的實(shí)施，就會(huì)影響政策實(shí)施的最終效果以及穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期。至于那些已制定、但高不可攀并且難執(zhí)行的政策，就更會(huì)破壞政策的嚴(yán)肅性以及政府的公信力。從冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的國家的經(jīng)驗(yàn)來看，冰雪旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與國家政策的扶持和政府的大力支持是分不開的。公共政策領(lǐng)域中普遍存在著“執(zhí)行差距”的問題?！皥?zhí)行差距”具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一是公共政策文本可能被過濾曲解。公共政策在傳達(dá)落實(shí)的過程中，各級(jí)政府的官員很有可能根據(jù)利益各取所需，或者只執(zhí)行對(duì)自己有利的部分;第二是在公共政策執(zhí)行過程中采取不作為或者少作為的做法。中央政府政策的實(shí)施需要地方政府針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，相關(guān)政策文本的目標(biāo)和要求很可能在實(shí)施過程中被有意“忽略”掉;第三是選擇性地執(zhí)行公共政策的行為，打“政策擦邊球”;第四是采取“替代式”執(zhí)行的辦法，面對(duì)不喜歡或者對(duì)不會(huì)給自己帶來利益的政策，有些地方政府會(huì)將政策進(jìn)行改動(dòng)以對(duì)中央政策進(jìn)行替代;第五是采取“斷續(xù)式”執(zhí)行的辦法。中央政策出臺(tái)后，有些地方政府會(huì)只做表面功夫嚴(yán)格執(zhí)行政策。但隨著時(shí)間的流逝，就會(huì)選擇對(duì)自己有益的部分進(jìn)行執(zhí)。以上五點(diǎn)就是使得公共政策沒有得到有效地執(zhí)行的原因。

3. 政策宣傳策略不科學(xué)

現(xiàn)階段中國政策宣傳的技術(shù)手段有著多元化和現(xiàn)代化的特點(diǎn)，政策宣傳的主體己然掌握了愈發(fā)多樣的新興傳播技術(shù)，如互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等。我國政府部門有權(quán)控制和使用各種社交媒體資源，手握中國最先進(jìn)的信息和通信科技。政策宣傳的主體可以選擇不同的方式進(jìn)行傳遞信息，根據(jù)不同群體的年齡，行為習(xí)慣，知識(shí)結(jié)構(gòu)等，確定政策宣傳內(nèi)容，選擇最有效的媒介方式，可以說他們有能力通過整合各種政策宣傳資源，合理利用政策宣傳手段，制定最有效的政策宣傳戰(zhàn)略。然而在現(xiàn)實(shí)操作中，政策宣傳的決策層卻沒有這樣做。他們對(duì)媒體工具的選擇往往是限于直接、單一用途，而未能使政策宣傳內(nèi)容、政策宣傳手段和政策宣傳受眾間的有機(jī)結(jié)合，同時(shí)也不注重其相互的適應(yīng)性，政策宣傳的語言復(fù)雜且難以理解，政策溝通手段難以理解，單一或錯(cuò)誤使用的現(xiàn)象仍然存在。這正是因?yàn)檎咝麄髦黧w對(duì)媒體控制有誤，對(duì)傳播資源利用不科學(xué)，對(duì)政策宣傳受眾和環(huán)境分析不足，政策宣傳策略的不科學(xué)，以上種種都嚴(yán)重影響了政策宣傳戰(zhàn)略的有效性，進(jìn)而使政府對(duì)公共政策宣傳的效率低下，公共政策的宣傳達(dá)不到預(yù)期的效果。

4.政策實(shí)施人員培育機(jī)制不完善

人才是冰雪旅游產(chǎn)業(yè)得以快速發(fā)展的關(guān)鍵性因素，發(fā)展冰雪旅游產(chǎn)業(yè)離不開對(duì)人才的培養(yǎng)。由于政策實(shí)施人員對(duì)政策產(chǎn)生誤解，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，歸根究底是政策實(shí)施人員培育機(jī)制不健全造成的。第一，政策實(shí)施人員文化水平較低，黑龍江省尚未建立完成完備的冰雪旅游人才管理服務(wù)培養(yǎng)體系，從事該項(xiàng)工作的人員大多學(xué)歷大多不高，主修旅游相關(guān)專業(yè)的高學(xué)歷人才尤為稀缺，黑龍江省各大高校難以找到冰雪旅游專業(yè)及相關(guān)課程的身影，且多數(shù)課程均是選修課程，并未被列入公共課程，從而導(dǎo)致政策實(shí)施人員專業(yè)素養(yǎng)偏低。第二，冰雪旅游產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施人員再次學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)少之又少，難以嫻熟掌握外語、體育經(jīng)濟(jì)、冰雪管理、旅游管理等專業(yè)的理論與技能，執(zhí)業(yè)水平一直止步不前。第三，相關(guān)主管人員管理水平不夠，因?yàn)閷?duì)公共政策認(rèn)識(shí)的不充分，不會(huì)變通，從而很難因地制宜地執(zhí)行公共政策甚至于對(duì)政策進(jìn)行機(jī)械性的執(zhí)行。最后，一些政策實(shí)施人員的思想道德素質(zhì)低下，甚至有一些執(zhí)行政策的公務(wù)員素質(zhì)偏低，缺乏服務(wù)意識(shí)，工作期間出現(xiàn)態(tài)度蠻橫等問題?！肮俦疚弧彼枷腚y除，爭搶功績，責(zé)任感缺失。很多時(shí)候由于政策實(shí)施人員對(duì)政策的理解不足，曲解政策，直接表現(xiàn)在政府執(zhí)行政策的能力低下，以至于發(fā)生政策執(zhí)行偏差，從而影響公共政策的實(shí)施%。發(fā)展冰雪旅游產(chǎn)業(yè)離不開對(duì)人才的培養(yǎng)，通過走專業(yè)化教育路線，不僅培養(yǎng)出大批高質(zhì)量人才，同時(shí)也保障了冰雪旅游文化產(chǎn)業(yè)人才的數(shù)量。黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施人才培養(yǎng)機(jī)制的不健全對(duì)黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著不利的影響，更令黑龍江省對(duì)冰雪旅游產(chǎn)業(yè)政策難以推行，難以達(dá)到冰雪旅游政策實(shí)施的預(yù)期效果。

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