秦穎 李晶晶 陳青青 李婷 李卓蒙

摘 要：在《礦產(chǎn)資源法》修訂的大背景下，生態(tài)文明理念的進(jìn)一步貫徹已成不可逆之潮流。作為生態(tài)文明理念的載體，我國(guó)綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)單位的成功實(shí)踐及相關(guān)成熟政策為《礦產(chǎn)資源法》中生態(tài)文明理念的滲透提供了理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。文章將從綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的視角，結(jié)合目前自然資源部確定的修改重點(diǎn)，進(jìn)行多角度分析，為《礦產(chǎn)資源法》的修訂提出建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源法;綠色礦山;生態(tài)文明;試點(diǎn)

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些行業(yè)在發(fā)展的過(guò)程中所帶來(lái)的生態(tài)負(fù)面效應(yīng)也逐漸暴露。這背后，折射出我國(guó)當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾體現(xiàn)出的不平衡，也體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的不平衡，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的“部分失靈”。正基于此，自然資源部將《礦產(chǎn)資源法》的修訂列入2019年工作規(guī)劃，并于2019年11月份明確了將礦山環(huán)保列入《礦產(chǎn)資源法》修訂范圍，同時(shí)就此提出重點(diǎn)加強(qiáng)三項(xiàng)工作。作為生態(tài)文明理念的實(shí)踐，我國(guó)政府推行的綠色礦山建設(shè)試點(diǎn)也歷經(jīng)數(shù)年發(fā)展，逐漸形成一批成功的試點(diǎn)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也驗(yàn)證了中央地方層面相關(guān)政策的成熟，這些關(guān)于綠色礦山建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)為此次《礦產(chǎn)資源法》修訂打下了良好的基礎(chǔ)。本文旨在借助當(dāng)下我國(guó)綠色礦山建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，使其融入到《礦產(chǎn)資源法》的修訂過(guò)程中。

一、《礦產(chǎn)資源法》和綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合現(xiàn)狀

目前，我國(guó)現(xiàn)的《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，其自身特有的時(shí)代色彩與我國(guó)當(dāng)今新時(shí)代的發(fā)展需求產(chǎn)生了相當(dāng)程度上的出入。比如在中央立法層面上，《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦區(qū)的環(huán)境保護(hù)提出了原則性的要求，對(duì)采礦權(quán)人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)規(guī)定得較為簡(jiǎn)單[1]。不否認(rèn)其中蘊(yùn)含了一定的立法技術(shù)，但是地方立法層面，包括地方性法規(guī)在制定過(guò)程都有一定程度的“短視”，在一定程度上側(cè)重于立法服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“淡化”或忽視立法對(duì)礦業(yè)開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)的規(guī)制。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的基礎(chǔ)上，人與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾成為不得不面對(duì)的問(wèn)題，將環(huán)境保護(hù)列入《礦產(chǎn)資源法》的修訂部分已經(jīng)成為當(dāng)下共識(shí)。最為典型的是自然資源部提出的此次《礦產(chǎn)資源法》修訂過(guò)程中對(duì)于環(huán)境保護(hù)的三大工作重點(diǎn)，分別是：礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)方案合并編制及強(qiáng)化監(jiān)管，礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金相關(guān)制度改革，礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)。由此可見(jiàn)，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》修訂中亟需加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部分構(gòu)建。

與此相應(yīng)，我國(guó)綠色礦山建設(shè)的源頭與前國(guó)土資源部在世界2007年舉辦的國(guó)際礦業(yè)大會(huì)上提出的“綠色礦業(yè)”這一概念密切相關(guān)[2]。其后中央政府又相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于綠色礦山建設(shè)的文件，地方政府也響應(yīng)國(guó)家號(hào)召制定了關(guān)于綠色礦山建設(shè)的地方性法規(guī)。相應(yīng)地一批批試點(diǎn)陸續(xù)登上綠色礦山建設(shè)的舞臺(tái)，目前已經(jīng)有四批之多。以湖州為代表的先進(jìn)試點(diǎn)成為全國(guó)礦山建設(shè)學(xué)習(xí)的典范，綠色礦山建設(shè)實(shí)現(xiàn)了體制的創(chuàng)新，科學(xué)技術(shù)的提高，初步形成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，促進(jìn)了礦山企業(yè)的相鄰關(guān)系改善，彰顯著生態(tài)文明理念，“先試點(diǎn)，后推廣”的格局也在逐步擴(kuò)大。

就《礦產(chǎn)資源法》和綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合現(xiàn)狀來(lái)看，綠色礦山建設(shè)是當(dāng)下為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促使礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的有力舉措，在一定程度上也是從政策的層面上彌補(bǔ)法律固有的滯后性的不足。綠色礦山建設(shè)是著眼于礦業(yè)的綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系而進(jìn)行的實(shí)踐，其在主旨上與此次《礦產(chǎn)資源法》修訂中的環(huán)境保護(hù)部分不謀而合，加上其在我國(guó)已經(jīng)有了數(shù)十年的發(fā)展歷程和成功經(jīng)驗(yàn)，故本文提倡將綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與此次《礦產(chǎn)資源法》修訂相結(jié)合。

二、《礦產(chǎn)資源法》修訂和綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合面臨的問(wèn)題

（一）價(jià)值觀及利益衡量

首先，追求生態(tài)價(jià)值和追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值并非水火不相容，二者相得益彰，互進(jìn)互補(bǔ)。以我國(guó)東北某些林區(qū)居民區(qū)為例，由于靠山吃山，靠水吃水，煤炭對(duì)于山區(qū)運(yùn)輸成本較高，故當(dāng)?shù)卮罅靠撤?shù)木取火，以做飯或是取暖。其實(shí)當(dāng)?shù)夭蝗泵禾?，不過(guò)是由于當(dāng)?shù)匾恍┬〉拿旱V被關(guān)閉。若是適度開(kāi)采少量煤炭，將拯救大面積樹(shù)木，整體上更好地防止生態(tài)失衡。再如，一些礦區(qū)在利用之后加以改造，建設(shè)成為礦山公園，將礦業(yè)創(chuàng)收轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜蝿?chuàng)收，同時(shí)也更加保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，不失為兩全其美之策。所以開(kāi)礦不意味著破壞生態(tài)環(huán)境，破壞生態(tài)環(huán)境也不一定是由于開(kāi)礦引起的，關(guān)鍵是如何開(kāi)礦，開(kāi)多開(kāi)少等問(wèn)題。

其次，生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有統(tǒng)一性。倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱?！皞}(cāng)廩、衣食”是經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)，但是生產(chǎn)“倉(cāng)廩、衣食”的“原材料”來(lái)自于哪里？來(lái)自于生態(tài)、來(lái)自于自然界。經(jīng)濟(jì)價(jià)值直接體現(xiàn)了人的最基本需求，但是不意味著經(jīng)濟(jì)價(jià)值任何時(shí)候都具有優(yōu)先性，若是生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)都不復(fù)存在，又何談經(jīng)濟(jì)價(jià)值？當(dāng)然這也是眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的抉擇。一些地方在生態(tài)問(wèn)題未見(jiàn)端倪的情況下偏向于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追逐，但若長(zhǎng)此以往，殊不知此乃溫水煮青蛙，竭澤而漁。綠色礦山建設(shè)正是基于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的統(tǒng)一而考慮的。

因而，在吸取綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修訂的過(guò)程中，一來(lái)要注意“強(qiáng)基固本”，更加注重生態(tài)文明，與其亡羊補(bǔ)牢，不如未雨綢繆。二來(lái)不可搞“一刀切”，在建設(shè)“綠水青山”的同時(shí)，對(duì)“金山銀山”望而卻步，不敢前進(jìn)。

（二）具體對(duì)象的取舍

在對(duì)基本的價(jià)值觀做好定位的前提下，接下來(lái)要面臨的是要“篩選加工”為《礦產(chǎn)資源法》修訂的“原料”。我國(guó)的有著龐大的礦法體系，上上下下數(shù)以千計(jì)，全盤考慮既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。故應(yīng)該選取在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中發(fā)揮作用較大的、典型性的文件和試點(diǎn)作為分析的“標(biāo)本”。從形式上看主要有以下三類：關(guān)于綠色礦山建設(shè)的中央層面規(guī)范文件、地方性文件、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

從內(nèi)容上看，自然資源部已經(jīng)明確了上述三項(xiàng)工作重點(diǎn)，這是廣泛聽(tīng)取地方自然資源主管部門、地勘單位、礦山企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者等有關(guān)方面的意見(jiàn)和建議而聚焦的重點(diǎn)問(wèn)題[3]?？梢砸赃@三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)為核心，作為對(duì)《礦產(chǎn)資源法》修訂的“原料”的“篩選加工”標(biāo)準(zhǔn)，從綠色礦山建設(shè)的中央層面規(guī)范文件、地方性文件、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中找出可以上升到國(guó)家法律層面的成熟的制度條文和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“原料”進(jìn)行科學(xué)論證。

需要注意的是綠色礦山建設(shè)中“有益”的不一定是《礦產(chǎn)資源法》修訂中“有用”的。因?yàn)橐环矫妫珊驼呤遣豢傻韧?，比如效力位階、強(qiáng)制約束力等等，一些適合作為政策的規(guī)范目前不一定適合作為法律，但是經(jīng)過(guò)實(shí)踐反復(fù)檢驗(yàn)，層層論證，有切實(shí)的必要性和可行性的可以作為上升到法律層面的規(guī)范的“候選人”。同時(shí)，中央層面規(guī)范文件、地方性文件、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)這三者之間本身就是對(duì)“候選人”進(jìn)行論證的“篩子”;另一方面，綠色礦山建設(shè)本身就可以自成體系，而《礦產(chǎn)資源法》本身亦是一個(gè)獨(dú)立的體系，在《礦產(chǎn)資源法》修訂中吸收綠色礦山建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)并非要將這兩個(gè)不完全相同的體系合二為一，使其成為一個(gè)“大熔爐“，而是基于生態(tài)文明理念，從綠色礦山建設(shè)的實(shí)踐中吸收《礦產(chǎn)資源法》修訂所需要的主要“養(yǎng)分”（即上述提及的三項(xiàng)工作重點(diǎn)），“所需主要養(yǎng)分“便是連接綠色礦山建設(shè)的中央層面規(guī)范文件、地方性文件、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與《礦產(chǎn)資源法》的紐帶。

（三）界限與“度”

修改的界限體現(xiàn)在哪些需要修改，哪些仍需保留;修改的“度”體現(xiàn)在修改到什么程度。這個(gè)問(wèn)題雖然是任何一部法律修改都要面臨的問(wèn)題，但是在《礦產(chǎn)資源法》修訂與綠色礦山建設(shè)的中央層面規(guī)范文件、地方性文件、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的過(guò)程中顯得尤為突出。

第一，要考慮是否是真正的法律漏洞。在沒(méi)有徹底對(duì)法律條文理解清楚之前就主張進(jìn)行修改其結(jié)果是不理性的。之所以存在法律解釋也是如此。時(shí)代在變，法律條文的含義也可以隨著時(shí)代通過(guò)法律解釋使得自身跟上時(shí)代的步伐。如現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第五條：“國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度;但是，國(guó)家對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的費(fèi)用，可以根據(jù)不同情況規(guī)定予以減繳、免繳。具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，這一法條就留下了明顯的解釋空間，假使之前的國(guó)務(wù)院規(guī)定出現(xiàn)了不足之處，也可以隨時(shí)調(diào)整，并非該法條失去存在價(jià)值。法律解釋方法亦是一門學(xué)問(wèn)，此處雖未充分展現(xiàn)，但是其在《礦產(chǎn)資源法》的適用中地位舉足輕重。

第二，要進(jìn)行體系性思考。沒(méi)有一部法律是一座“孤島”，所修改的部分應(yīng)該與整部法律的宗旨相符合，應(yīng)該與本法其他法律條文銜接。同時(shí)，也要考慮到本部法律與相關(guān)法律之間的關(guān)系。比如，對(duì)于同一個(gè)條文，出現(xiàn)在基本法中合適但出現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)中就未必合適。并不是所有有益的建議或成熟法法律條文都值得上升到基本法的高度，有些僅僅需要由行政政策來(lái)完成即可。我國(guó)礦山建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)體系龐大，由于其內(nèi)在聯(lián)系，牽一發(fā)而動(dòng)全身。比如，中央層面《礦產(chǎn)資源法》與《環(huán)境保護(hù)法》的協(xié)調(diào)等等。

第三，要把握好“度”的問(wèn)題。如果過(guò)于具體，其好處在于在短時(shí)期內(nèi)有助于直接適用法律，減少爭(zhēng)議，增強(qiáng)國(guó)民預(yù)測(cè)可能性。但是就長(zhǎng)期而言，會(huì)使其喪失靈活性。時(shí)過(guò)境遷，人們衡量事物的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)發(fā)生變化，原先法律條文的相關(guān)含義也需要與時(shí)俱進(jìn)，才能更好地適應(yīng)時(shí)代需求。若過(guò)于籠統(tǒng)，則自由裁量的空間較大，類型化的規(guī)制作用將會(huì)受到限制，也無(wú)法通過(guò)立法對(duì)癥下藥。但是就目前自然資源部確定的三項(xiàng)關(guān)于《礦產(chǎn)資源法》修訂中環(huán)境保護(hù)部分的重點(diǎn)而言，可以以其為“樹(shù)干”，進(jìn)一步“開(kāi)枝散葉”。故問(wèn)題就在于如何“尋枝”，搭建《礦產(chǎn)資源法》環(huán)境保護(hù)部分的“脈絡(luò)”。

本文采取的方法是“求同存異”，尋找需求共性。具體而言，本文提供的思考路徑就是著眼于現(xiàn)實(shí)中旨在實(shí)現(xiàn)礦業(yè)綠色發(fā)展的實(shí)踐——綠色礦山建設(shè)，通過(guò)分析各個(gè)省份出臺(tái)的綠色礦山建設(shè)方案中關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，歸納共性，與自然資源部明確的三項(xiàng)重點(diǎn)、關(guān)于綠色礦山建設(shè)的中央地方成熟政策和經(jīng)驗(yàn)相銜接。此種方案的優(yōu)點(diǎn)在于其可以充分反映不同地區(qū)在綠色礦山建設(shè)中關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)然，此種方案是否可以成功貫徹，要受到一些條件限制。比如，一是其分析的基礎(chǔ)，即各個(gè)地方的綠色礦山建設(shè)方案的科學(xué)性需要先行論證;二是并非我國(guó)各地均頒布了該類方案，是否具有普適性也是應(yīng)該加以分析論證的。本文取材于現(xiàn)有可尋數(shù)據(jù)，以下圖（圖1）做簡(jiǎn)要說(shuō)明：

下圖中橫軸代表各個(gè)省份關(guān)于綠色礦山建設(shè)的相似規(guī)章制度，換言之，即為各省在綠色礦山建設(shè)方案的制定和實(shí)施中對(duì)于共同關(guān)注的問(wèn)題所采取的措施?？v軸表示該制度對(duì)應(yīng)的省份數(shù)量，數(shù)值越大，表明該制度方案越應(yīng)作為考慮對(duì)象。（注：目前，網(wǎng)上公布的關(guān)于已經(jīng)制定綠色礦山建設(shè)方案的省份和自治區(qū)、直轄市等共有18個(gè)，分別是河南省、湖北省、湖南省、 江西省、安徽省、陜西省、甘肅省、河北省、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、重慶、廣東省、海南省、云南省、浙江省 、吉林省、山東?。?。

以上歸納的問(wèn)題時(shí)主要是采用計(jì)算機(jī)相關(guān)軟件進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)，鑒于手段局限性，以上數(shù)據(jù)僅供參考，不做詳解展開(kāi)，本文重在提供分析路徑。對(duì)于圖表中橫軸中描述的各項(xiàng)措施，需在其互相聯(lián)系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步歸納。接下來(lái)要做的，就是以此為基礎(chǔ)，和自然資源部確定的《礦產(chǎn)資源法》修訂中關(guān)于環(huán)境保護(hù)部分三項(xiàng)工作重點(diǎn)相對(duì)接，層層篩選論證，確定“枝”，則“枝干”齊，“枝干”齊則可有的放矢，對(duì)癥下藥。

三、《礦產(chǎn)資源法》修訂和綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合對(duì)策

首先，要明確的是這三者之間的關(guān)系。其實(shí)，雖然在該步驟中貌似是提到了“三方”，其實(shí)歸根結(jié)底是中央和地方（各個(gè)省份、直轄市、自治區(qū)和先進(jìn)試點(diǎn)）“兩方”之間的關(guān)系，地方在編制時(shí)通常主要參考與綠色礦山建設(shè)有關(guān)的中央層面的相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)、文件及相關(guān)學(xué)術(shù)論文、著作等資料，所以三者之間必然會(huì)有“交集”。中央的文件側(cè)重于宏觀的原則性指導(dǎo)，地方側(cè)重于根據(jù)中央決策進(jìn)一步制定詳細(xì)方案貫徹落實(shí)。地方在根據(jù)中央的文件精神指導(dǎo)下實(shí)施的方案，一方面會(huì)考慮到哪些文件中提到的內(nèi)容是對(duì)“自己”足夠重要的進(jìn)而加以重視，體現(xiàn)在文件中，這實(shí)際上也類似“自動(dòng)篩選”功能，假設(shè)各個(gè)地方對(duì)中央層面的文件決策的某些地方均加以重視，則說(shuō)明重視之處可能有普適性，無(wú)論各個(gè)地方都需要加以實(shí)施，而這也符合一部基本法所要管轄的范圍，基本法中涉及條文應(yīng)該具有廣泛適用性;另一方面，各個(gè)地方因?yàn)橛兴町?，自然也?huì)考慮到自身的實(shí)際情況，不同地區(qū)制定的政策文件也會(huì)有所不同，從而因地制宜，這種具體差異自然無(wú)法由基本法全面顧及，也無(wú)需在其中有所體現(xiàn)。

其次，換個(gè)角度，就三者之間的“交集”而言，先進(jìn)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)一方面是對(duì)中央層面成熟的決策的檢驗(yàn)，另一方面由于其自身的獨(dú)特性也可以與中央層面的決策規(guī)范起到一個(gè)互補(bǔ)的作用。實(shí)踐是檢驗(yàn)認(rèn)識(shí)的真理性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)綠色礦山理念在《礦產(chǎn)資源法》中深入滲透不能僅僅靠理論上的分析，現(xiàn)實(shí)依據(jù)才是其最終的落腳點(diǎn)。

最后，對(duì)于“交集”如何融合，如何上升到基本法的高度，成為《礦產(chǎn)資源法》的一部分不單單要有現(xiàn)實(shí)中試點(diǎn)的實(shí)際實(shí)踐作為支撐，也不能忽視用科學(xué)的理論依據(jù)來(lái)反復(fù)檢驗(yàn)，否則，實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)僅僅只能停留在經(jīng)驗(yàn)層面，難以上升為“科學(xué)”，要想走得快，走得遠(yuǎn)，理論和實(shí)踐缺一不可。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，以綠色礦山建設(shè)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》修訂是進(jìn)一步貫徹生態(tài)文明理念的有效途徑。綠色礦山建設(shè)是生態(tài)文明理念的體現(xiàn)和實(shí)踐，也是《礦產(chǎn)資源法》修訂所需。前者側(cè)重于理論規(guī)范，后者側(cè)重于實(shí)踐檢驗(yàn)，理論與實(shí)踐結(jié)合，更有助于為我國(guó)礦業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)綠色發(fā)展保駕護(hù)航。

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基金項(xiàng)目：大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：S201911415041。

作者簡(jiǎn)介：秦穎，女，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，本科。