藍(lán)宇

摘 要：腐敗行為是公共管理倫理的頑疾，制度反腐是管理倫理在制度領(lǐng)域選取的反腐敗手段。管理倫理的實(shí)現(xiàn)必須要依靠制度。全面從嚴(yán)治黨背景下反腐倡廉不斷推進(jìn)，對(duì)制度反腐也提出了更高的要求。文章就反腐敗制度方面存在問題進(jìn)行了分析并提幾點(diǎn)建議措施。

關(guān)鍵詞：公共管理倫理;制度反腐;制度

在公共管理倫理中，“公共權(quán)力”備受關(guān)注，對(duì)權(quán)力所屬與權(quán)力立場(chǎng)問題的探討是其核心。在探討過程中“權(quán)為民所用”逐漸被確立為公共管理價(jià)值目標(biāo)。腐敗，一直是侵蝕國(guó)家健康肌體的毒瘤，常常表現(xiàn)為“公權(quán)私用”，法國(guó)近代思想家孟德斯鳩有一句名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，表明了對(duì)權(quán)力限制的重要性。制度對(duì)公共管理倫理的實(shí)現(xiàn)意義重大，公權(quán)私用的制度防范是其中的重要內(nèi)容。

一、管理倫理的實(shí)現(xiàn)必須依靠制度

公權(quán)謀取私利的腐敗行為是公共管理中的頑疾，它依附在人性貪婪的病灶上難以祛除。對(duì)如何遏制腐敗的制度創(chuàng)制幾乎已成為公共管理制度創(chuàng)制的核心內(nèi)容。

制度反腐是指通過一定的制度設(shè)計(jì)和制度安排來(lái)遏制腐敗的發(fā)生。我國(guó)著名的腐敗問題研究專家李永忠指出“制度反腐有兩個(gè)層次，第一個(gè)是淺層次的制度，往往就是人們通常理解的那一種制度，它是以條款規(guī)章的形式表現(xiàn)出來(lái)的。第二個(gè)就是深層次的制度，是保障這些條款能得以實(shí)行的組織體系。只有這個(gè)組織體系的權(quán)力架構(gòu)科學(xué)合理了，那些條款才能保證實(shí)行?！北疚恼J(rèn)為淺層次的制度與深層次的制度是具體行為要求與實(shí)施的組織保障的結(jié)合。

制度反腐是管理倫理在制度領(lǐng)域選取的反腐敗手段。中國(guó)成立以后，我國(guó)的反腐經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)式反腐、權(quán)力反腐和制度反腐三個(gè)階段。腐敗無(wú)孔不入，只要存在權(quán)力的地方就有發(fā)生腐敗的可能，即使在新中國(guó)剛成立之時(shí)，在一窮二白的生存境遇中，仍然也存在腐敗。社會(huì)主義建設(shè)初期，毛主席采取運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)解決當(dāng)時(shí)黨內(nèi)出現(xiàn)的不正之風(fēng)和腐敗問題。運(yùn)動(dòng)式反腐雖群眾參與性強(qiáng)、覆蓋面廣，但對(duì)政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展造成了一定的沖擊，十一屆三中全會(huì)后，中央決定停止搞運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期的反腐方式雖較為便捷易操作，但隨意性較強(qiáng)，會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)者的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)者的注意力而發(fā)生變化，其長(zhǎng)效性和持續(xù)性有待進(jìn)一步完善。

2003年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》頒布，這兩個(gè)條例相比之前的各種措施，呈現(xiàn)出制度的力量這一特點(diǎn)。制度的可操作性、規(guī)范性和約束力與監(jiān)督的質(zhì)量和實(shí)際效果密切相關(guān)。隨著兩個(gè)《條例》的實(shí)施，中國(guó)的反腐機(jī)制將轉(zhuǎn)為從源頭著手遏制，在2003年也還有很多諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)條規(guī)和行政法規(guī)相繼頒布實(shí)施。這一年制度反腐取得了很大進(jìn)展，是制度反腐史上具有里程碑意義的一年。

黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，其理論也與時(shí)俱進(jìn)做調(diào)整與豐富，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要。如責(zé)任追究制度、干部回避制度、政務(wù)公開制度等做出了詳盡的規(guī)定。特別是在進(jìn)入新時(shí)代，黨中央更加注重制度建設(shè)，2015年版的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、2016年的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、2017年《中共產(chǎn)黨巡視工作條例》、2018年的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等都是通過健全制度最大程度上遏制腐敗發(fā)生。

制度反腐是我國(guó)在實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明目標(biāo)下的正確選擇。從它的政治意義上講，制度的功能就是給政治行為劃清界限，以此來(lái)約束、規(guī)范公共權(quán)力的行使。社會(huì)風(fēng)氣與政治制度往往是正相關(guān)的關(guān)系，通常良好的政治制度能夠促進(jìn)良好社會(huì)風(fēng)氣的形成。假若一個(gè)社會(huì)腐敗風(fēng)氣盛行，那么也不可能與其制度安排嚴(yán)重不合理、存在嚴(yán)重缺陷無(wú)關(guān)。因此，對(duì)腐敗這一現(xiàn)象，必須要用制度去規(guī)范和制約。個(gè)人的選擇必定要受到現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)和政治體制的約束，完善的制度能對(duì)人做出選擇——何種措施能實(shí)現(xiàn)最大收益的選擇，產(chǎn)生指引作用。只有建立個(gè)完善制度，形成體系，才能有效的防治腐敗。鄧小平曾言“不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就可能重新出現(xiàn)?！敝贫确锤侵卫砀瘮〉淖罡竞妥顬橹匾氖侄?。

我國(guó)的制度反腐敗工作一直在向前推進(jìn)。橫向上中央加大了巡視的力度，由過去的臨時(shí)巡視發(fā)展為建立專職機(jī)構(gòu)的巡視，并且覆蓋面廣?！包h的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，建立專職巡視機(jī)構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對(duì)所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視”;縱向上表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上：中央部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）可以實(shí)行巡視制度，黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡視制度;巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即黨的中央和省自治區(qū)、直轄市委員會(huì)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)立巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、巡視組。巡視組向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。同時(shí)也加大了有關(guān)制度反腐的法律法規(guī)建設(shè)，出臺(tái)了系列監(jiān)督法規(guī)等。

二、制度創(chuàng)制存在的問題分析

雖然，我國(guó)的制度反腐已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但能否說(shuō)我們已經(jīng)建立健全了“不敢腐”的腐敗懲戒機(jī)制，“不能腐”的腐敗防范機(jī)制，“不想腐”的保障機(jī)制？答案顯然是否定的，我們還有很長(zhǎng)一段路要走，必須在理論和實(shí)踐中進(jìn)行繼續(xù)探索，任重道遠(yuǎn)。

現(xiàn)行的反腐倡廉制度，散見于各種法律、政策文件中，其所涉及的面廣，規(guī)定也具體詳細(xì)。但總體而言，反腐敗制度仍然是政策性規(guī)定為主，完整配套的法制制度體系較為缺乏。應(yīng)急性要高于長(zhǎng)效性，在實(shí)際操作中也存在不便，制度滯后于社會(huì)的發(fā)展。所以，盡管說(shuō)現(xiàn)在反腐敗已經(jīng)取得了很大成效，出臺(tái)了不少反腐敗制度，但是與腐敗是一個(gè)永恒的課題。每年被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件不在少數(shù)，大案要案時(shí)不時(shí)出現(xiàn)，面對(duì)新情況的出現(xiàn)，在制度也因與時(shí)俱進(jìn)不斷完善。就目前我國(guó)實(shí)際情況而言，制度創(chuàng)制有如下幾方面問題：

（一）制度架構(gòu)不夠統(tǒng)一，系統(tǒng)性、嚴(yán)密性有待進(jìn)一步提高

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)制度反腐本身這個(gè)理論概念及其實(shí)踐都存在著一個(gè)共同的誤區(qū)，就是把反腐制度建設(shè)和規(guī)章制度建立完全的等同起來(lái)，認(rèn)為通過規(guī)章制度的建立就能夠從根本上解決腐敗問題。因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)性，就很難發(fā)揮組合、系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，1+1>2的效果難以顯現(xiàn)，太過于分散，“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”并非長(zhǎng)久之舉。如縣委書記作為“一把手”，對(duì)他的監(jiān)督就面臨著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太弱”的問題。這種監(jiān)督缺乏其他相應(yīng)的制度與其呼應(yīng)，缺乏根基及其核心部件。缺乏保障性的機(jī)制，其他機(jī)制就很難發(fā)揮出設(shè)計(jì)之初想要達(dá)到的實(shí)際效果，因此對(duì)反腐敗的實(shí)現(xiàn)效果也大打折扣。反腐敗制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)要重視它的“源”問題，除了建立各項(xiàng)規(guī)章制度，更要建立“元”制度，為其他制度的實(shí)施提供保障。不光要反腐制度本身，還要有其他制度相配套。正如亨廷頓他所注意到的那樣，“在一個(gè)腐化成風(fēng)的社會(huì)里，采用嚴(yán)厲的反腐化的法令只會(huì)增加腐化的機(jī)會(huì)”，必須要建立一個(gè)完善的國(guó)家制度體系來(lái)反腐，而反腐制度作為其中的一個(gè)部分，和其他部分有效結(jié)合，才能更大效度的發(fā)揮制度反腐作用。

（二）制度制約的重心有所偏移，平衡性有待增強(qiáng)

反腐敗制度要既抓黨內(nèi)制度建設(shè)又抓黨外制度建設(shè)。黨內(nèi)制度需要國(guó)家、社會(huì)層面的他統(tǒng)籌謀劃，才能得以健全并取得實(shí)效。在所有的反腐敗制度安排中，執(zhí)政黨的黨內(nèi)反腐敗制度建設(shè)就要與社會(huì)反腐敗制度相聯(lián)系形成聯(lián)動(dòng)性效應(yīng)?！皟?nèi)部人監(jiān)督”這種做法，往往會(huì)表現(xiàn)出信息不對(duì)稱、有偏差，監(jiān)督力度不夠、和處理乏力等的問題。同時(shí)，在同一個(gè)時(shí)空層面上，輿論監(jiān)督制度、群眾監(jiān)督制度滯后于黨內(nèi)監(jiān)督制度，不在一個(gè)同發(fā)展層次上的互動(dòng)、互補(bǔ)，其聯(lián)動(dòng)效果自然也要差一些。因此，不僅是要在完善黨內(nèi)監(jiān)督上發(fā)力，而且在國(guó)家和社會(huì)層面的制度安排也要跟上步伐，這是時(shí)代對(duì)當(dāng)前制度反腐的要求。

（三）制度的操作性、執(zhí)行力有待增強(qiáng)

再好的法規(guī)、制度，若放在實(shí)踐中不便于操作，那還是會(huì)在很大程度上流于表面形式，實(shí)際操作可能會(huì)與制度本身產(chǎn)生一定的背離影響作用效果。好的法規(guī)也要切實(shí)的執(zhí)行有力才能行，否則就形同虛設(shè)。很多法規(guī)、制度沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，究其原因與沒有切實(shí)得到有力的執(zhí)行不無(wú)關(guān)系，所以提高制度反腐的有效性是十分有必要的，制度必須要以最大的力度去執(zhí)行，才能夠樹立制度反腐的權(quán)威。如每年在各重大節(jié)日中央幾乎都要下令禁止公款吃喝游玩，對(duì)迎來(lái)送禮做出限制和規(guī)定，這些行為是白紙黑字、明文規(guī)定所禁止的，但是違規(guī)的公款吃喝事件依舊還是會(huì)發(fā)生，這就是在某種程度上對(duì)制度的公然挑釁。

三、問題分析及制度建設(shè)思考

結(jié)合當(dāng)前我國(guó)制度創(chuàng)制與執(zhí)行的情況來(lái)看，反腐敗制度存在著這幾個(gè)缺陷：

第一， 公共管理制度創(chuàng)制的目的是制約權(quán)力。腐敗是“濫用公共權(quán)力謀取私利”，那么制度反腐的本意就是要通過創(chuàng)制制度來(lái)約束權(quán)力，制度是由黨和政府及其他群體組織的主要領(lǐng)導(dǎo)集體來(lái)研究、制定、實(shí)施的。換而言之就是這個(gè)集體既是制度的制定者，可對(duì)制度進(jìn)行修改和解釋，又是制度制約對(duì)象的其中一個(gè)部分，同時(shí)還是制度的執(zhí)行者，按照這種推理是制度執(zhí)行制定者、執(zhí)行者對(duì)擁有公權(quán)力的自我制約與限制，即自我反腐。制度外在的約束力如若不到位，那就成了自我反腐，反腐的有效性完全依附于擁有公權(quán)力人的道德品質(zhì)，那就跳出一個(gè)值得我們思考的問題，制度反腐敗的意義何在？

第二，缺乏制度制約的組織力量?？刂茩?quán)力通常會(huì)采用權(quán)力制衡的方式。在當(dāng)前的制度中，距離在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)“互相制約”、“民主集中”、“權(quán)監(jiān)督配比”這三大原則的妥當(dāng)安排，在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中還是存在一定的差距。制度反腐必須要建立在建立了保障制度條款能得以嚴(yán)格實(shí)行的組織體系之上才能得以實(shí)現(xiàn)。雖然也建立了與管理權(quán)相抗衡的諸如黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督等，但也存在兩個(gè)問題，一是這些監(jiān)督或者說(shuō)是監(jiān)督權(quán)限與行政管理權(quán)力之間是“有縫對(duì)接”的，或者某一種，它的力量不足以達(dá)到可與行政管理權(quán)限相抗衡的水平，有時(shí)候可能因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱而產(chǎn)生新的問題。二是所有的這些監(jiān)督權(quán)力，如果把它統(tǒng)一起來(lái)，其實(shí)也可以歸到公共管理權(quán)力中去，從而弱化甚至是喪失這些作用。

第三， 制度安排的技術(shù)品質(zhì)有待提高。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，制度可以有不同的劃分，在當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷深入的背景下，迫切需要一些法規(guī)制度的各項(xiàng)配套措施。創(chuàng)制的科學(xué)性、合理性嚴(yán)密性有效性等都可以進(jìn)一步的調(diào)整提高。根本性的問題就在于反腐敗制度的制約力應(yīng)產(chǎn)生于被制約權(quán)力之外的權(quán)力，并且是能夠與之相抗衡的新權(quán)力。而這種新的權(quán)力它也需要處于被監(jiān)督之中。

這些問題的探索需要一個(gè)過程，我們?cè)谥贫冉ㄔO(shè)的過程當(dāng)中需要“摸著石子過河”積極探索。

制度建設(shè)有以下幾點(diǎn)思考：一是要明確制度創(chuàng)制的目標(biāo)和功能。公共管理制度的創(chuàng)制是為了限制公共管理權(quán)力的范圍、運(yùn)行程序及其有獨(dú)立的監(jiān)督力量，反腐敗制度的創(chuàng)制也應(yīng)該要達(dá)到這些方面的要求;二是突出法制性，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。與道德相比，法律是具有強(qiáng)制性，突出制度的法制性，一方面是彰顯了制度的地位，另一方面，強(qiáng)制力也是嚴(yán)格執(zhí)行的前提，執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)制制度目的的必由途徑;三是統(tǒng)籌全局，整體謀劃，要考慮制度的整體性;四是在結(jié)合我國(guó)制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，可借鑒國(guó)外部分規(guī)范內(nèi)容。

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