王鴻儒

【摘要】本文對(duì)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中有關(guān)土地資源的管理與利用方面存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，對(duì)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中對(duì)土地資源管理方面存在的生態(tài)等非建設(shè)空間管控薄弱、不同部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)欠缺、法定規(guī)劃調(diào)整頻率過(guò)多、及監(jiān)督措施薄弱等方面的問(wèn)題進(jìn)行了探討，同時(shí)結(jié)合目前的國(guó)土空間規(guī)劃工作提出了合理可行的應(yīng)對(duì)措施，以期在新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃工作中能夠得到一定的借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地資源;管理與利用;問(wèn)題;措施

目前，隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革完成和國(guó)土空間規(guī)劃的逐步開(kāi)展，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃正在逐步向國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)過(guò)若干年的實(shí)踐，暴露出了一些問(wèn)題和缺點(diǎn)。在目前以生態(tài)為核心的自然資源管理中，規(guī)劃對(duì)土地資源管理的作用和意義變的至關(guān)重要。在當(dāng)前正在進(jìn)行的國(guó)土空間規(guī)劃中，借鑒傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合政策趨勢(shì)和行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，提出科學(xué)可行的措施，將會(huì)給未來(lái)的土地資源管理工作帶來(lái)很大便利。

1、傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源管理方面常見(jiàn)問(wèn)題

1.1對(duì)生態(tài)等非建設(shè)空間管控薄弱

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃著重于城市空間、鎮(zhèn)村建設(shè)空間的布局和安排，對(duì)城市與鎮(zhèn)村之間廣闊的農(nóng)林業(yè)地區(qū)、自然保留地區(qū)等非建設(shè)用地空間涉及較少。作為城市周邊廣闊的腹地，這些地區(qū)對(duì)城市的合理運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。但是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃只是在區(qū)域中劃定了范圍，對(duì)其中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)容量并沒(méi)有進(jìn)行有效的合理安排。這導(dǎo)致目前一些風(fēng)景區(qū)建設(shè)過(guò)度、建設(shè)內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同等問(wèn)題。另一方面，對(duì)城市周邊非建設(shè)區(qū)域的大面積低效開(kāi)發(fā)，造成了城市空間的攤大餅式蔓延，對(duì)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)平衡和生態(tài)環(huán)境造成了很大影響。

1.2各職能部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足

在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中，一方面，城市主城區(qū)市級(jí)與區(qū)級(jí)之間對(duì)土地資源的管理銜接較為順暢，但是市區(qū)級(jí)基于不同的管理范圍和內(nèi)容，仍然存在上下銜接不一致的情況。主要表現(xiàn)在全市的城鄉(xiāng)規(guī)劃和區(qū)縣編制的規(guī)劃部分內(nèi)容存在相互矛盾的地方，各自所站的視角和發(fā)展觀念不同，由此導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目安排、土地審批等環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)不暢，使得規(guī)劃對(duì)土地資源的引導(dǎo)和管理效果無(wú)法達(dá)到預(yù)期，影響土地資源的利用效率。另一方面，規(guī)劃部門(mén)與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、以及城市公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、安全保障等管理部門(mén)協(xié)調(diào)不足。不同的視角和出發(fā)點(diǎn)對(duì)于土地資源的區(qū)位價(jià)值理解不同，致使功能重復(fù)、建設(shè)重點(diǎn)不突出，極大影響了土地資源的利用價(jià)值，不利于區(qū)域土地資源的整合和城鄉(xiāng)土地資源利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和可持續(xù)性。

1.3法定規(guī)劃調(diào)整過(guò)于頻繁

過(guò)去的十幾年，是城市建設(shè)飛速發(fā)展的時(shí)期，建設(shè)速度和發(fā)展節(jié)奏較快，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃在這個(gè)時(shí)期起到了很大作用，但是，隨著建設(shè)用地等土地資源的逐漸飽和，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的弊端也逐漸的暴露和顯現(xiàn)出來(lái)。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃剛性?xún)?nèi)容是從整體考慮，以長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)置的最基本的硬性要求，但是，城市未來(lái)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不確定性，因此，規(guī)劃的調(diào)整其實(shí)無(wú)可避免，在不影響結(jié)構(gòu)性布局的局部小規(guī)模調(diào)整是沒(méi)有影響的，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下也是有必要的，但是，高頻率的反復(fù)調(diào)整規(guī)劃，將提高局部土地資源的強(qiáng)度，這樣就打破了整體平衡，對(duì)土地資源的科學(xué)管理和可持續(xù)利用造成很大的負(fù)面影響。

1.4監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，違法成本較低

一是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是對(duì)用地空間布局做出安排，對(duì)于規(guī)劃實(shí)施的考慮較少，在規(guī)劃布局的時(shí)候沒(méi)有充分考慮到現(xiàn)狀情況的復(fù)雜性、所在地區(qū)的特殊性，因此留下了按規(guī)劃實(shí)施困難的隱患。在后期規(guī)劃實(shí)施的時(shí)候，很大情況下會(huì)出現(xiàn)對(duì)建設(shè)的違法情況，對(duì)土地資源的有序管理造成很大困難。

二是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃中對(duì)于監(jiān)督實(shí)施相關(guān)內(nèi)容的政策設(shè)計(jì)和建議內(nèi)容較為薄弱，沒(méi)有對(duì)違法行為補(bǔ)救和處理措施進(jìn)行細(xì)化考慮和安排。在規(guī)劃實(shí)施之后，出現(xiàn)違法建設(shè)等情況之后，一般都是進(jìn)行罰款等處罰進(jìn)行簡(jiǎn)單處理。相對(duì)于違法建設(shè)成本而言，罰款不能有效震懾違法建設(shè)行為。因此，違法建設(shè)處罰的成本較低，也會(huì)對(duì)土地資源的有效管理造成影響。

2、國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)土地資源管理的應(yīng)對(duì)措施

2.1加強(qiáng)生態(tài)管控，重視非建設(shè)空間的土地資源規(guī)劃與管理

生態(tài)優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理是現(xiàn)階段的國(guó)土空間規(guī)劃的主線，因此，注重城鄉(xiāng)之間的非建設(shè)保留空間，合理安排建設(shè)內(nèi)容和容量，對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展具有很大意義。

對(duì)于自然風(fēng)景區(qū)，編制專(zhuān)門(mén)的風(fēng)景區(qū)規(guī)劃，劃定保護(hù)邊界和紅線，嚴(yán)格控制建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)容量，同時(shí)納入統(tǒng)一的國(guó)土空間管理系統(tǒng)，保護(hù)區(qū)域生態(tài)底線。對(duì)自然保留地，應(yīng)充分論證、嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)區(qū)域，避免大面積的城市開(kāi)發(fā)改變自然地形地貌，單純?yōu)榱私?jīng)濟(jì)效益而忽略環(huán)境效益。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)村莊建設(shè)區(qū)域的管控，避免因盲目的村莊建設(shè)導(dǎo)致的生態(tài)破壞。

2.2加強(qiáng)不同職能部門(mén)之間的銜接和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間“一張圖”管理

一方面，各級(jí)政府成立國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)，以政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，建立統(tǒng)一的國(guó)土資源審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，健全工作機(jī)制、完善議事規(guī)則，強(qiáng)化對(duì)宏觀性、全局性、長(zhǎng)期性的重要規(guī)劃政策及其執(zhí)行情況的分析研究，對(duì)涉及國(guó)土空間規(guī)劃和資源利用的重要文件、重大規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌研究和審議。另一方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，以自然資源調(diào)查現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，強(qiáng)化各部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享和社會(huì)信息之間的交互。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)功能和各類(lèi)空間管控要素精準(zhǔn)落實(shí)，形成國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理。

2.3增強(qiáng)規(guī)劃剛性?xún)?nèi)容和彈性?xún)?nèi)容設(shè)置的科學(xué)性，避免規(guī)劃失效

在國(guó)土空間規(guī)劃中，應(yīng)在現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)充分分析研究的前提下，設(shè)置國(guó)土空間規(guī)劃的剛性約束性?xún)?nèi)容。剛性與彈性?xún)?nèi)容體現(xiàn)了規(guī)劃在土地資源管理中的政府、市場(chǎng)以及公眾之間的關(guān)系，在目前新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，在基本的生態(tài)條件約束下，對(duì)于核心建設(shè)區(qū)域，應(yīng)在明確剛性?xún)?nèi)容的同時(shí)，慎重安排彈性?xún)?nèi)容，為未來(lái)城市、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性留出應(yīng)對(duì)空間，避免彈性?xún)?nèi)容的缺失，造成發(fā)展與管控之間矛盾的加深。

2.4強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)督體系，加強(qiáng)違法懲戒力度

國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)建立后，各部門(mén)編制基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，不得突破和違反約束性指標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行管控要求。建立國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管體制，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和工程進(jìn)行全過(guò)程、全周期監(jiān)督，對(duì)各類(lèi)土地資源狀況進(jìn)行定期檢查，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格督察。各開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)應(yīng)充分論證，對(duì)違反規(guī)劃行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

采用大數(shù)據(jù)分析、地理信息系統(tǒng)等新技術(shù)和手段，對(duì)土地資源進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)，對(duì)違法行為及時(shí)制止，降低土地資源管理的成本，提高效率。加大違法行為的懲罰力度，并嚴(yán)格執(zhí)行，從源頭上消除違法建設(shè)。

結(jié)語(yǔ)：

總而言之，在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃所體現(xiàn)出來(lái)的劣勢(shì)和不足，將會(huì)逐漸的修正和完善，隨著體制機(jī)制的不斷完善，政策的逐步引導(dǎo)，規(guī)劃思維的轉(zhuǎn)變，未來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃框架體系下的土地資源管理，將會(huì)更加科學(xué)、更加合理，能夠有效促進(jìn)國(guó)土資源的優(yōu)化利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展。

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