閆紅果

【內(nèi)容提要】非洲是災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的大陸，因自然災(zāi)害和社會(huì)性災(zāi)害而向非洲國(guó)家發(fā)起的“救災(zāi)援助”，成為主權(quán)國(guó)家履行人道主義承諾與國(guó)際義務(wù)的重要舉措。作為休戚與共的命運(yùn)共同體、合作共贏的利益共同體，中國(guó)歷來重視對(duì)非洲受災(zāi)國(guó)的救援工作。自新中國(guó)成立以來，中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，目前呈現(xiàn)快速發(fā)展的勢(shì)頭。中國(guó)主要通過提供緊急人道主義援助、人力資源開發(fā)、派遣援外工作隊(duì)、提供一般物資和成套項(xiàng)目等方式幫助非洲應(yīng)對(duì)雷患與雷災(zāi)、旱災(zāi)與饑荒、疫情與疾病以及地震與洪水等多種災(zāi)害，并積極與非洲受災(zāi)國(guó)開展防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的合作。中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”，促進(jìn)了受災(zāi)國(guó)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為構(gòu)建平等互利的中非關(guān)系創(chuàng)造了“外交空間”，有效彰顯了中國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，以“援助”帶動(dòng)“合作”促進(jìn)了中非經(jīng)貿(mào)往來。但也存在“重物援、輕人文”“重參與、輕主導(dǎo)”“重官方、輕民間”“重應(yīng)急、輕預(yù)防”的問題。為此，中國(guó)需要在援外理念、援外機(jī)制、援外主體結(jié)構(gòu)、援外過程管理等層面作進(jìn)一步的調(diào)整與完善。

一、問題的提出及概念界定

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和科技革命的持續(xù)推進(jìn)，人類認(rèn)識(shí)世界與改造世界的能力不斷增強(qiáng)，向自然界的索取變得更加主動(dòng)甚或無以節(jié)制，導(dǎo)致大自然頻頻向人類發(fā)出警告，干旱、洪水、地震、海嘯、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)。同時(shí)，在和平與發(fā)展成為當(dāng)今世界主題的大背景下，南北發(fā)展不平衡、局部戰(zhàn)爭(zhēng)、社會(huì)動(dòng)亂等問題依然存在，由此引發(fā)的饑餓饑荒、難民潮、瘟疫與疾病等社會(huì)性災(zāi)害成為困擾世界尤其是欠發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的“頑疾”。面對(duì)災(zāi)難，各國(guó)并沒有“聽之任之”或“袖手旁觀”，向受災(zāi)國(guó)和受災(zāi)地區(qū)提供必要的“救災(zāi)援助”成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。

非洲氣候條件惡劣，極端干旱天氣、熱帶疾病等災(zāi)害多發(fā)。加之非洲絕大多數(shù)為發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，資源爭(zhēng)奪、種族沖突、社會(huì)動(dòng)亂以及因工業(yè)發(fā)展不當(dāng)引發(fā)的環(huán)境破壞等問題突出，導(dǎo)致一系列社會(huì)性災(zāi)害的發(fā)生。而面對(duì)各種災(zāi)害，非洲國(guó)家又缺乏足夠的治理能力與治理經(jīng)驗(yàn)。因此，對(duì)非洲開展“救災(zāi)援助”成為備受世界關(guān)心、關(guān)注的議題。

作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)不僅為非洲國(guó)家的發(fā)展提供了大量的無償援助和發(fā)展援助，也十分重視對(duì)非洲開展“救災(zāi)援助”。在非洲歷次自然災(zāi)害與社會(huì)性災(zāi)害的救援中，中國(guó)最大限度的救援不但見證了中非兄弟般的友誼，也為鞏固雙邊友好合作關(guān)系提供了有力支撐。然而，中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”與中國(guó)向非洲提供的發(fā)展援助一樣，備受西方一些國(guó)家的爭(zhēng)議、質(zhì)疑甚至是污蔑，被認(rèn)為是“攫取資源”的一種工具和手段。為此，本文梳理分析中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的狀況，客觀解讀中國(guó)救援非洲的動(dòng)機(jī)與初心，及時(shí)回應(yīng)西方一些國(guó)家的“武斷”言論。同時(shí)，為了更好地向世界說明中國(guó)，既需政界回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，也需學(xué)界及時(shí)發(fā)聲。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)“救災(zāi)援助”的理解見仁見智，對(duì)這一概念的界定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們傾向使用“災(zāi)難外交”“救災(zāi)外交”的概念來表達(dá)“救災(zāi)援助”的內(nèi)涵。美國(guó)學(xué)者邁克爾·格蘭茨率先提出“災(zāi)難外交”的概念(1)邁克爾·格蘭茨在2000年“超越時(shí)空的颶風(fēng)”的研討會(huì)上率先提出“disaster diplomacy”，國(guó)內(nèi)學(xué)者譯為“災(zāi)難外交”。，英國(guó)學(xué)者伊蘭?凱爾曼和庫(kù)克斯進(jìn)行了進(jìn)一步的解讀，認(rèn)為“災(zāi)難外交具有重大影響，但必須有切合實(shí)際的期望，才能了解此過程可以做什么，不能做什么以及應(yīng)該和不應(yīng)該做什么”。(2)Ilan Kelman,“Acting On Disaster Diplomacy,”Journal of International Affairs, Vol.59, Issue 2, 2006, p.216.整體而言，外國(guó)學(xué)者強(qiáng)調(diào)，要將“災(zāi)難外交”放在國(guó)際關(guān)系中來考察，從“災(zāi)”的角度出發(fā)，呼吁援助國(guó)對(duì)受災(zāi)國(guó)道義上的支持和同情。中國(guó)學(xué)者對(duì)“災(zāi)難外交”的理解大致可以分為兩個(gè)派別：一個(gè)是現(xiàn)實(shí)主義的國(guó)家利益論，強(qiáng)調(diào)“災(zāi)難外交”背后的政治意圖和國(guó)家利益，如學(xué)者趙蜀蓉(3)趙蜀蓉：《印度洋海嘯與中國(guó)的東南亞戰(zhàn)略》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)2005年第4期，第194-196頁(yè)。、趙青海(4)趙青海：《日臻成熟的災(zāi)難外交》，《對(duì)外傳播》2008年第6期，第49頁(yè)。等人；另一個(gè)是自由主義的人道主義關(guān)懷論，認(rèn)為“救災(zāi)”主要是普世價(jià)值觀的體現(xiàn)，與政治和意識(shí)形態(tài)的關(guān)系不大，代表學(xué)者有李天華(5)李天華：《從“拒絕外援”到“救災(zāi)外交”——改革開放以來中國(guó)政府應(yīng)對(duì)國(guó)際救災(zāi)援助的政策演變及其評(píng)價(jià)》，《黨史研究與教學(xué)》2008年第6期，第20頁(yè)。等人。此外，學(xué)者蘇祖輝對(duì)“救災(zāi)外交”的興起和特點(diǎn)進(jìn)行了解讀，并分析了其與“援助外交”的異同。(6)蘇祖輝：《救災(zāi)外交正成為國(guó)際外交舞臺(tái)新形式》，中評(píng)網(wǎng)，2008年7月1日，http://www.crntt.com/crn-webapp/doc/docDetailCreate.jsp?coluid=5&docid=100681070&kindid=22&mdate=0701140940.上述研究為我們認(rèn)識(shí)和把握“救災(zāi)援助”的概念奠定了基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，“救災(zāi)援助”是援助方以“救災(zāi)”為出發(fā)點(diǎn)對(duì)受災(zāi)方開展的外交活動(dòng)以及實(shí)施救災(zāi)的過程和行為。理解這一概念需要注意以下幾個(gè)方面：一是對(duì)“災(zāi)”的界定和理解。關(guān)于“災(zāi)”的含義，《辭海》中有專門的界定：“原指自然發(fā)生的火災(zāi)……后泛指自然或人為的禍害”。(7)辭海編輯委員會(huì)：《辭?！?第六版彩圖本)，上海辭書出版社，2009年，第2846頁(yè)。因此，“救災(zāi)援助”的目標(biāo)既包括自然災(zāi)害，也包括社會(huì)性災(zāi)害；既包括災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救援，也包括災(zāi)后恢復(fù)重建與災(zāi)后合作；既包括對(duì)直接災(zāi)害的救援活動(dòng)，也包括對(duì)間接災(zāi)害的處置活動(dòng)。二是對(duì)救災(zāi)“援助方”的理解。災(zāi)害面前一律平等，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都有可能扮演“援助方”的角色。主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、社會(huì)團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)以及個(gè)人等均可能是“援助方”，但主權(quán)國(guó)家占主導(dǎo)地位。三是對(duì)救災(zāi)“受災(zāi)方”的理解。“受災(zāi)方”主要包括主權(quán)國(guó)家和地區(qū)。發(fā)達(dá)國(guó)家(發(fā)達(dá)地區(qū))和發(fā)展中國(guó)家(欠發(fā)達(dá)地區(qū))均有可能是“受災(zāi)方”。四是對(duì)“救災(zāi)”動(dòng)機(jī)的把握?！熬葹?zāi)援助”的動(dòng)機(jī)既有配合國(guó)家外交工作和對(duì)外戰(zhàn)略、維護(hù)國(guó)家利益的考慮，也是履行緊急人道主義承諾、維護(hù)世界和平與發(fā)展責(zé)任的需要，但并非所有的緊急人道主義援助都屬于“救災(zāi)援助”的范疇。

二、中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的歷程回顧

新中國(guó)成立后，對(duì)外援助成為配合國(guó)家外交工作和實(shí)施對(duì)外戰(zhàn)略的重要工具， 中國(guó)向國(guó)際社會(huì)提供的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助除支持、幫助受援國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)外，也致力于受災(zāi)國(guó)和受災(zāi)地區(qū)的恢復(fù)與重建。在實(shí)施援外活動(dòng)中，非洲一直是中國(guó)重要的援助對(duì)象。鑒于非洲大陸各種災(zāi)害頻發(fā)、多發(fā)的現(xiàn)實(shí)狀況，“救災(zāi)援助”被納入對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的范疇，成為中國(guó)對(duì)非洲援助的重要組成部分。而伴隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化和非洲國(guó)家在不同時(shí)期的實(shí)際需求，中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”也經(jīng)歷了“革命的救災(zāi)援助”“務(wù)實(shí)的救災(zāi)援助”“機(jī)制化的救災(zāi)援助”三個(gè)階段。

(一)1956至1978年的“革命的救災(zāi)援助”階段

新中國(guó)成立初期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)新生的政權(quán)采取經(jīng)濟(jì)上封鎖、政治上敵視、文化上滲透、外交上孤立的策略，東西方陷入“冷戰(zhàn)”“對(duì)峙”的狀態(tài)，而這一時(shí)期，中蘇關(guān)系在經(jīng)歷一段“蜜月期”后也開始交惡，“反帝防修”成為時(shí)代重任。以毛澤東同志為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，將非洲國(guó)家視為第三世界陣營(yíng)可靠而親密的盟友，不斷拓展新的外交空間。在實(shí)踐層面，為幫助非洲國(guó)家鞏固民族獨(dú)立的成果和開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中國(guó)援外奉行“無產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義”原則，對(duì)非洲國(guó)家進(jìn)行“慷慨”的援助。作為對(duì)外援助的重要組成部分，中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”正是在這種背景下起步的。

這一時(shí)期，指導(dǎo)中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的思想主要是周恩來提出的“中國(guó)同非洲和阿拉伯國(guó)家相互關(guān)系的五項(xiàng)原則”和“中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項(xiàng)原則”，“救災(zāi)援助”成為中國(guó)加強(qiáng)與非洲國(guó)家團(tuán)結(jié)、合作的重要途徑與橋梁。在近30年的援外活動(dòng)中，中國(guó)對(duì)非洲國(guó)家提供了大量的糧食援助，以幫助非洲應(yīng)對(duì)饑荒；為了幫助非洲戰(zhàn)勝瘟疫、流行病，中國(guó)還向非洲派遣了大量的援外醫(yī)療隊(duì)、疫情救援隊(duì)，向受災(zāi)國(guó)提供大量的藥品、醫(yī)療器械等救援物資；中國(guó)還發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，以“援建項(xiàng)目”的方式幫助非洲建立了眾多的醫(yī)院、疾病防治中心、農(nóng)業(yè)灌溉工程等基礎(chǔ)設(shè)施，一定程度上提升了非洲應(yīng)對(duì)疫情、饑荒、干旱等災(zāi)害的能力。

毋庸諱言，該時(shí)期中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”具有濃厚的現(xiàn)實(shí)主義色彩，主要基于通過援助的手段發(fā)展與非洲國(guó)家的友好關(guān)系，進(jìn)而打破美國(guó)、蘇聯(lián)對(duì)中國(guó)孤立局面的現(xiàn)實(shí)需要。這種援外戰(zhàn)略的出臺(tái)，決定了該時(shí)期中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是政治目的突出。援助活動(dòng)絕對(duì)服務(wù)于國(guó)家政治目的與意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)的需要，具有濃厚的“革命”色彩。二是無償性、慷慨性明顯。為了顯示中國(guó)的真誠(chéng)，對(duì)非洲的援助幾乎是單一方面的無償援助，且援助力度與規(guī)模較大。三是重在“授人以魚”而非“授人以漁”。因中國(guó)自身能力有限，對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”主要是幫助非洲國(guó)家度過災(zāi)害而非提升其應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。

(二)1979至2003年的“務(wù)實(shí)的救災(zāi)援助”階段

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開之后，中國(guó)結(jié)束“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的路線，將國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)上來，并實(shí)行改革開放的戰(zhàn)略，積極發(fā)展與世界友好國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來。這一時(shí)期的非洲，也在民族獨(dú)立之后選擇了不同的社會(huì)制度，并開始探索各自的發(fā)展道路。然而無論是走西方資本主義道路，亦或選擇蘇聯(lián)的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”模式，均未使非洲大陸擺脫貧困。20世紀(jì)70年代非洲出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，80年代依然陷入發(fā)展的泥潭。慘痛的教訓(xùn)倒逼非洲國(guó)家主動(dòng)摒棄西方模式和蘇聯(lián)模式，開始探索聯(lián)合自強(qiáng)、適合本土、自力更生的發(fā)展道路。而在國(guó)際環(huán)境層面，隨著“東歐劇變”和“蘇聯(lián)解體”，世界進(jìn)入后冷戰(zhàn)時(shí)代，和平與發(fā)展日益成為時(shí)代主題，中國(guó)與非洲渴望發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求均十分強(qiáng)烈。

國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，向中國(guó)的對(duì)外援助提出了新的要求，援外活動(dòng)服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要成為新趨勢(shì)?！熬葹?zāi)援助”作為對(duì)外援助的重要組成部分，為配合新時(shí)期對(duì)非外交工作和對(duì)非戰(zhàn)略的需要，也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。尤其在20世紀(jì)80年代，中國(guó)與非洲國(guó)家確立了“平等互利、形式多樣、講求實(shí)效、共同發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作“四原則”，為中國(guó)對(duì)非洲開展“救災(zāi)援助”提供了方向和指導(dǎo)。這一時(shí)期，中國(guó)的“救災(zāi)援助”依然強(qiáng)調(diào)不附加任何政治條件，對(duì)非洲的救災(zāi)形式除了提供必要的物資援助外，增強(qiáng)了現(xiàn)匯援助的力度，并注重與非洲國(guó)家的聯(lián)合，共同建設(shè)了一批農(nóng)業(yè)灌溉工程、疾病防控中心和醫(yī)院，援非醫(yī)療隊(duì)在開展疫情救援的同時(shí)，注重交流、傳授防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)等。

整體而言，該時(shí)期中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”在理念和方式上出現(xiàn)了新的變化：一是援助的出發(fā)點(diǎn)側(cè)重經(jīng)濟(jì)層面的考慮，“救災(zāi)援助”除體現(xiàn)國(guó)際人道主義情懷外，也為促進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)往來“鋪路”，而援外活動(dòng)的政治與意識(shí)形態(tài)色彩日益淡化。二是追求務(wù)實(shí)的合作，“救災(zāi)援助”的方式除提供必要的單向無償援助外，也注意加強(qiáng)與非洲國(guó)家在減災(zāi)防災(zāi)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，從而提升共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。三是援外力度與規(guī)模講究適度，中國(guó)對(duì)非洲受災(zāi)國(guó)最大限度提供援助的同時(shí)，也綜合考量自身的國(guó)力、國(guó)情和實(shí)際，既堅(jiān)持“盡力而為”，又注意“量力而行”，從而避免盲目性和不切實(shí)際性。

(三)2004年至今“機(jī)制化的救災(zāi)援助”階段

進(jìn)入21世紀(jì)之后，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了深刻的變化，在經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)更加激烈的現(xiàn)實(shí)面前，中國(guó)與非洲均面臨著發(fā)展機(jī)遇，但更多的是面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。南北差距的加大，讓廣大發(fā)展中國(guó)家深化“南南合作”成為必然選擇。同時(shí)，伴隨著中國(guó)的和平崛起和綜合國(guó)力的提升，中國(guó)在世界的影響力日益增強(qiáng)，尤其是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，中國(guó)日益走向世界舞臺(tái)的中央。而面對(duì)國(guó)家間的爭(zhēng)端、矛盾以及世界性難題，國(guó)際社會(huì)期待中國(guó)的聲音，需要中國(guó)智慧和中國(guó)方案。此外，伴隨著“民粹主義”“單邊主義”“本國(guó)優(yōu)先主義”在某些西方國(guó)家的興起，西方世界對(duì)非洲大陸的援助不增反減，且對(duì)受援國(guó)附加的條件更加苛刻。在上述形勢(shì)下，中非建立更加友好、緊密的合作關(guān)系，符合彼此的利益，也有助于促進(jìn)世界的和平與發(fā)展。與此相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)的對(duì)外援助戰(zhàn)略作出相應(yīng)調(diào)整，為維護(hù)新時(shí)期的中非關(guān)系服務(wù)。

2004年，中國(guó)“援外緊急人道主義援助機(jī)制”正式建立，中國(guó)在應(yīng)對(duì)世界范圍內(nèi)的自然災(zāi)害和社會(huì)性災(zāi)害中更加積極有為，成為國(guó)際“救災(zāi)援助”的重要參與方。2000至2018年，中非之間共舉辦七屆“中非合作論壇”，中非雙方就彼此面臨的重大問題和普遍關(guān)心的社會(huì)難題交換看法、展開協(xié)商，共同勾畫新時(shí)代的合作藍(lán)圖，積極打造“中非命運(yùn)共同體”。中非合作論壇達(dá)成一系列重要成果，比如推動(dòng)了中非在減災(zāi)、防災(zāi)領(lǐng)域的合作與交流，增加了中國(guó)對(duì)非洲防災(zāi)、減災(zāi)教育培訓(xùn)的項(xiàng)目，切實(shí)提升了非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。

不難發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”彰顯了中國(guó)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)、國(guó)際責(zé)任以及對(duì)世界發(fā)展的貢獻(xiàn)，并具有以下特點(diǎn)：一是“救災(zāi)援助”工作機(jī)制化。中國(guó)借助“中非合作論壇”這一載體和平臺(tái)，通過定期或不定期的官方會(huì)晤與協(xié)商，建立了相對(duì)完備的“救災(zāi)援助”工作機(jī)構(gòu)與機(jī)制。二是“救災(zāi)援助”力度加大。伴隨著國(guó)力的增強(qiáng)和非洲國(guó)家災(zāi)害多發(fā)的客觀現(xiàn)實(shí)，中國(guó)對(duì)非洲的救災(zāi)力度不斷增強(qiáng)，且救災(zāi)的領(lǐng)域涉及地震、干旱、饑荒、疫情與疾病、難民問題等諸多方面。三是更加關(guān)注“救災(zāi)援助”的實(shí)際效果。新時(shí)代中國(guó)對(duì)非洲的救災(zāi)工作基于非洲不同國(guó)家的實(shí)際需要和災(zāi)情狀況，堅(jiān)持差異化的原則，強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”救援，注重救援的實(shí)際成效。同時(shí)，變“輸血”為“造血”，引導(dǎo)非洲國(guó)家提升災(zāi)害防控與治理能力。

三、中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的重點(diǎn)內(nèi)容及援外方式

2000年以來，中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”主要圍繞干旱災(zāi)害、饑荒、疫情、流行疾病、雷患、地震、爆炸等問題展開救援。既包括自然災(zāi)害救援，也涉及社會(huì)性災(zāi)害救助。在開展救援的過程中，中國(guó)始終堅(jiān)持平等對(duì)待、不搞歧視、不附加任何政治條件的援助原則。從受援國(guó)分布狀況來看，無論是非洲受災(zāi)大國(guó)，還是非洲受災(zāi)小國(guó)，中國(guó)均鼎力救援。就援外方式而言，《中國(guó)的對(duì)外援助(2014)》白皮書中指出主要有8種：“成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免”。(8)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《中國(guó)的對(duì)外援助(2014)》，人民出版社，2014年，第5頁(yè)。由于“救災(zāi)援助”主要是基于國(guó)際人道主義精神實(shí)施的援外活動(dòng)，因而這些援外方式多為無償援助的性質(zhì)。

(一)圍繞雷患與雷災(zāi)展開的“救災(zāi)援助”

雷患與雷災(zāi)是世界性公害，嚴(yán)重威脅著社會(huì)的穩(wěn)定與民眾的生命安全，對(duì)世界和平與發(fā)展產(chǎn)生不利影響。由于歷史原因和人為因素，非洲一直是世界雷患重災(zāi)區(qū)之一。“僅安哥拉埋設(shè)地雷總數(shù)就達(dá)到了全國(guó)人口的總和，約有20000人因觸雷而截肢”。(9)項(xiàng)志明、涂學(xué)能、唐先武：《到國(guó)外去掃雷》，《科技日?qǐng)?bào)》，2003年1月14日。中國(guó)積極維護(hù)并倡導(dǎo)消除雷患的國(guó)際準(zhǔn)則，先后于1981年簽署《特定常規(guī)武器公約》，于1998年簽署新修訂的《地雷議定書》，并在21世紀(jì)積極參與國(guó)際掃雷援助行動(dòng)，為包括非洲國(guó)家在內(nèi)的世界人民貢獻(xiàn)了中國(guó)的掃雷智慧、掃雷經(jīng)驗(yàn)以及掃雷技術(shù)，為維護(hù)世界和平與地區(qū)安全作出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)2016年初統(tǒng)計(jì)，“中國(guó)目前已向40多個(gè)亞非拉國(guó)家提供了此類援助，培訓(xùn)了近 500名掃雷人員”。(10)孔君：《掃雷援助:中國(guó)在行動(dòng)》，《光明日?qǐng)?bào)》，2016年1月1日，第4版。這一時(shí)期，中國(guó)對(duì)非洲的掃雷援助，主要集中于厄立特里亞、蘇丹、南蘇丹等雷患災(zāi)害相對(duì)嚴(yán)重的國(guó)家，彰顯了中國(guó)不畏艱難、勇挑重?fù)?dān)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。同時(shí)，由于21世紀(jì)中國(guó)援外理念的轉(zhuǎn)變和援外政策的調(diào)整，中國(guó)對(duì)非洲的掃雷援助除了派遣掃雷專家組以及提供必要的掃雷器材等一般物資外，更注重“授人以漁”，通過舉辦國(guó)際掃雷培訓(xùn)班，為受援國(guó)培養(yǎng)技術(shù)過硬的掃雷人才，以提升非洲受災(zāi)國(guó)家應(yīng)對(duì)雷患的能力(見表1)。

表1 21世紀(jì)以來中國(guó)向受到雷患與雷災(zāi)威脅的非洲國(guó)家提供的援助情況表

年份受援國(guó)援助明細(xì)援助方式2000厄立特里亞等國(guó)舉辦國(guó)際掃雷培訓(xùn)班。人力資源開發(fā)2001安哥拉、納米比亞、莫桑比克、埃塞俄比亞、盧旺達(dá)、厄立特里亞捐贈(zèng)大批探雷、掃雷器材。提供一般物資2002厄立特里亞派遣14名掃雷專家,進(jìn)行4個(gè)月的掃雷援助;提供掃雷器材;開展掃雷培訓(xùn)。派遣援外工作隊(duì)、提供一般物資、人力資源開發(fā)2003厄立特里亞派遣18名掃雷專家,進(jìn)行4個(gè)月的掃雷援助。派遣援外工作隊(duì)2008幾內(nèi)亞比紹捐贈(zèng)10套掃雷設(shè)備器材。提供一般物資2009蘇丹捐贈(zèng)掃雷器材。提供一般物資2010蘇丹解放軍工程兵指揮學(xué)院舉辦規(guī)模為21人的國(guó)際掃雷培訓(xùn)班。人力資源開發(fā)2011南蘇丹、蘇丹解放軍工程兵學(xué)院舉辦規(guī)模為20人的國(guó)際掃雷培訓(xùn)班。人力資源開發(fā)2012南蘇丹中國(guó)人民解放軍理工大學(xué)舉辦規(guī)模為20人的國(guó)際掃雷培訓(xùn)班。人力資源開發(fā)2015埃塞俄比亞、贊比亞、蘇丹、津巴布韋舉辦規(guī)模為近40人的國(guó)際掃雷培訓(xùn)班。人力資源開發(fā)

數(shù)據(jù)來源：涂學(xué)能、田衛(wèi)星：《援外掃雷專家載譽(yù)歸來》，《光明日?qǐng)?bào)》，2003年1月21日；項(xiàng)志明、涂學(xué)能、唐先武：《到國(guó)外去掃雷》，《科技日?qǐng)?bào)》，2003年1月14日；田衛(wèi)星、涂學(xué)能：《我軍專家首次援外指導(dǎo)掃雷》，《解放軍報(bào)》，2002年9月2日；項(xiàng)志明、涂學(xué)能：《掃雷:為世界和平趟路》，《人民日?qǐng)?bào)》，2003年4月1日；外交部：《駐幾內(nèi)亞比紹大使出席我援幾比掃雷物資交接儀式》，中央政府門戶網(wǎng)站，2008年7月9日，http://www.gov.cn/gzdt/2008-07/09/content_1039679.htm；新華社：《中國(guó)向蘇丹政府贈(zèng)送掃雷器材》，中央政府門戶網(wǎng)站，2009年1月29日，http://www.gov.cn/jrzg/2009-01/29/content_1216769.htm；王清、李曉峰：《援助蘇丹國(guó)際人道主義掃雷培訓(xùn)班結(jié)束》，《解放軍報(bào)》，2010年7月9日，第4版；新華社：《中國(guó)為非洲兩國(guó)舉辦首期國(guó)際人道主義掃雷培訓(xùn)班》，中央政府門戶網(wǎng)站，2011年10月9日， http://www.gov.cn/jrzg/2011-10/09/content_1964928.htm；孔楚山：《國(guó)際人道主義掃雷援助:中國(guó)在行動(dòng)》，《解放軍報(bào)》，2012年10月24日，第4版；孔君：《掃雷援助:中國(guó)在行動(dòng)》，《光明日?qǐng)?bào)》，2016年1月1日，第4版。

中國(guó)對(duì)非洲提供的掃雷援助，有力地支持了國(guó)際人道主義掃雷事業(yè)，是中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的重要組成部分，它拓寬了新時(shí)期中國(guó)援助非洲的渠道和形式，對(duì)維護(hù)非洲地區(qū)安全和構(gòu)建中非友好合作關(guān)系發(fā)揮了重要作用。

(二)圍繞干旱與饑荒展開的“救災(zāi)援助”

極端干旱天氣作為一種自然災(zāi)害，是引發(fā)饑荒問題的主要原因，但干旱是導(dǎo)致饑荒的充分而非必要條件，戰(zhàn)爭(zhēng)、社會(huì)動(dòng)亂、病蟲害等也是引發(fā)饑荒問題的重要因素。由于特殊的地理位置和氣候條件，非洲極端干旱天氣多發(fā)、頻發(fā)，糧食匱乏危機(jī)成為常態(tài)。加之受局部戰(zhàn)亂和社會(huì)動(dòng)蕩等因素的影響，讓非洲的饑荒問題更加嚴(yán)峻。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世紀(jì)糧食計(jì)劃署(WFP)公共關(guān)系高級(jí)官員彼得?斯姆特(Peter Smerdon)稱，“目前世界上8億饑民中有四分之一分布在非洲，主要集中在非洲的東部、南部和中部。僅撒哈拉地區(qū)就有1.098億饑民，平均每三個(gè)人就有一人正在挨餓”。(11)徐琳玲：《拯救非洲》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2005年4月4日。從實(shí)踐層面來看，隨著“南南合作”的加強(qiáng)以及中非合作論壇的舉辦，對(duì)非救災(zāi)援助工作已實(shí)現(xiàn)機(jī)制化，中國(guó)對(duì)受到旱災(zāi)與饑荒威脅的非洲國(guó)家的援助力度與援助規(guī)模也不斷擴(kuò)大，救援對(duì)象涉及絕大多數(shù)非洲國(guó)家，尤其是東非和西非的貧困國(guó)家是中國(guó)重點(diǎn)救助的對(duì)象。就實(shí)施救援的主體而言，中央政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，地方政府、社會(huì)組織、海外華資企業(yè)也參與了救援工作。因旱災(zāi)與饑荒往往具有突發(fā)性、臨時(shí)性、危害性大的特點(diǎn)，這方面的救援工作就顯得十分迫切，故而援助方式多以緊急人道主義援助為主，并配以提供一般物資、援建成套項(xiàng)目、派遣援外工作隊(duì)等方式(見表2)。

表2 21世紀(jì)以來中國(guó)向受到旱災(zāi)與饑荒威脅的非洲國(guó)家提供的援助情況表

年份受援國(guó)援助明細(xì)援助方式2005幾內(nèi)亞比紹、尼日爾、布隆迪、萊索托、吉布提、贊比亞、莫桑比克提供糧食、急需物資、現(xiàn)匯,數(shù)額不詳。緊急人道主義援助、提供一般物資2007蘇丹西部達(dá)爾富爾地區(qū)援助物資,數(shù)額不詳。緊急人道主義援助2009埃塞俄比亞、莫桑比克、贊比亞等國(guó)宣布未來3年內(nèi)援建農(nóng)業(yè)示范中心達(dá)到20個(gè),派遣50個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)組,培訓(xùn)2000名農(nóng)技人員。成套項(xiàng)目、派遣援外工作隊(duì)、人力資源開發(fā)2010埃塞俄比亞等國(guó)提供雜交種糧提供一般物資2011肯尼亞等國(guó)援建打井項(xiàng)目,在內(nèi)羅畢及其他地區(qū)成功完成多個(gè)打井作業(yè)。成套項(xiàng)目2011埃塞俄比亞、肯尼亞、索馬里、蘇丹、烏干達(dá)等非洲東北部國(guó)家提供9000萬元人民幣援助以及約3.5億元人民幣緊急糧食援助。緊急人道主義援助2011非洲東北部國(guó)家中國(guó)紅十字會(huì)捐贈(zèng)800萬元人民幣。緊急人道主義援助2011吉布提等國(guó)援建打井供水項(xiàng)目。成套項(xiàng)目2011肯尼亞、津巴布韋等國(guó)贊比亞的中國(guó)公司募捐2560萬先令,肯尼亞的中國(guó)公司募捐購(gòu)買60噸玉米面和1000袋大豆等,中國(guó)政府向津巴布韋提供9000萬元人民幣的緊急糧食援助。緊急人道主義援助2012薩赫勒地區(qū)提供糧食,數(shù)額不詳。緊急人道主義援助2014多哥的卡拉區(qū)和中央?yún)^(qū)援建打井供水項(xiàng)目,共400眼水井。成套項(xiàng)目2016馬拉維、莫桑比克、埃塞俄比亞、津巴布韋、南非、斯威士蘭等國(guó)宣布向非洲受災(zāi)國(guó)提供1億元人民幣的緊急糧食援助。緊急人道主義援助2017尼日利亞、吉布提、津巴布韋、塞拉利昂等國(guó)通過雙邊渠道提供糧食,數(shù)額不詳。緊急人道主義援助2017烏干達(dá)四川援建的“南南合作”烏干達(dá)項(xiàng)目,種植雜交水稻、狐尾小米等耐旱農(nóng)作物。成套項(xiàng)目2018非洲受災(zāi)國(guó),具體不詳援建50個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,提供10億元人民幣緊急人道主義糧食援助,派遣500名高級(jí)農(nóng)業(yè)援外專家。成套項(xiàng)目、派遣援外工作隊(duì)、緊急人道主義援助

數(shù)據(jù)來源：朱菲娜：《對(duì)外援助與人均 GDP 多少無關(guān)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2006年1月19日，第3版；邵杰：《中國(guó)援助蘇丹達(dá)爾富爾物資移交當(dāng)?shù)卣?，《人民日?qǐng)?bào)》，2007年10月25日，第7版；肖連兵：《對(duì)非援助,力度繼續(xù)加大》，《光明日?qǐng)?bào)》，2011年8月22日，第 8版；張辛欣、崔文毅：《團(tuán)結(jié)起來戰(zhàn)勝饑餓中國(guó)經(jīng)驗(yàn)樹立典范》，《糧油市場(chǎng)報(bào)》，2010年10月16日，第A01版；伊佳：《內(nèi)外兼修驅(qū)“餓夢(mèng)”》，《國(guó)際商報(bào)》，2011年8月15日，第C01版；熊爭(zhēng)艷、孫奕：《關(guān)鍵時(shí)刻體現(xiàn)中非患難真情》，《新華每日電訊》，2011年8 月16日，第5版；劉水明：《中非患難見真情》，《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)，2011年8月20日，第1版；于盟：《中國(guó)對(duì)“非洲之角”首批援糧啟運(yùn)》，《國(guó)際商報(bào)》，2011年9月3日，第A01版；席來旺、吳云、苑基榮等：《中國(guó)4.4億元糧援將陸續(xù)抵達(dá)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年9月26日，第3版；曹晉麗、宋微：《對(duì)非援助 我們可以做得更好》，《國(guó)際商報(bào)》，2012年9月10日，第A03版；鐘和：《中國(guó)曬出對(duì)外援助成績(jī)單非洲占比過半》，《中華建筑報(bào)》，2014年7月18日，第12版；李志偉、王欲然：《中國(guó)啟動(dòng)對(duì)非緊急糧食援助》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年2月20日，第 3版；焦翔：《中國(guó)糧食援助物資啟運(yùn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月5日，第 21版；李淼、彭久源：《烏干達(dá)總統(tǒng)兩度寫信感謝四川援助》，《四川日?qǐng)?bào)》，2017年11月21日，第10版；鄭青亭：《助非洲基本實(shí)現(xiàn)糧食安全 中國(guó)將實(shí)施50個(gè)農(nóng)業(yè)援助項(xiàng)目》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2018年9月5日，第16版。

此外，中國(guó)還嘗試通過不斷深化中非農(nóng)業(yè)合作，從而破除非洲饑荒問題的根源。如中國(guó)致力于幫助非洲建設(shè)糧食安全體系，計(jì)劃“在非洲100個(gè)鄉(xiāng)村實(shí)施‘農(nóng)業(yè)富民工程’、建立中非農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)‘10+10’合作機(jī)制等”。(12)鐘聲：《緊急糧食援助見真情》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年2月22日，第3版。不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)就解決大國(guó)人口吃飯問題的經(jīng)驗(yàn)對(duì)非洲國(guó)家“傾囊相授”，并就引導(dǎo)非洲國(guó)家的“鄉(xiāng)村振興”積極貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案?？梢?，中國(guó)針對(duì)非洲國(guó)家旱災(zāi)與饑荒的援助具有“標(biāo)本兼治”的功效，一些農(nóng)業(yè)示范中心、打井項(xiàng)目、農(nóng)作物品種改良計(jì)劃有助于從根本上或長(zhǎng)遠(yuǎn)上幫助非洲國(guó)家擺脫干旱與饑荒的困擾。

(三)圍繞疫情與疾病展開的“救災(zāi)援助”

一直以來，疫情與疾病在非洲大陸從未停止過，成為威脅非洲人民生命健康與社會(huì)和諧發(fā)展的“頑疾”。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)始終與非洲“同呼吸、共命運(yùn)”，對(duì)歷次的疫情與流行病災(zāi)害提供力所能及的援助。在建國(guó)初期，中國(guó)在國(guó)力十分有限的情況下，向許多非洲國(guó)家派遣了大批的援外醫(yī)療隊(duì)，無償提供了大批的緊急醫(yī)療物資，為幫助非洲人民戰(zhàn)勝瘟疫和病魔作出了重要貢獻(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國(guó)一如既往地支持非洲醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，在加大緊急醫(yī)療援助力度的同時(shí)，不斷探索對(duì)非醫(yī)療援助與醫(yī)療合作的方式，注重引導(dǎo)非洲國(guó)家增強(qiáng)應(yīng)對(duì)疫情與疾病的防控、救治能力。

2006年中非合作論壇北京峰會(huì)期間，中國(guó)提出了對(duì)非經(jīng)貿(mào)八項(xiàng)舉措，承諾在未來3年內(nèi)加強(qiáng)與非洲在醫(yī)療等領(lǐng)域的合作。為幫助改善非洲國(guó)家醫(yī)療資源緊張、疫情與疾病救治水平落后的狀況，“中國(guó)將優(yōu)先考慮為醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施比較落后的非洲國(guó)家援建綜合醫(yī)院或?qū)？漆t(yī)院，計(jì)劃向瘧疾疫情較重的33個(gè)非洲國(guó)家提供抗瘧藥品”。(13)曹玖梅：《對(duì)非援助資金需要更加有效的管理》，《國(guó)際商報(bào)》，2007年3月21日，第3版?？梢哉f，依托中非合作論壇這一平臺(tái)，中國(guó)針對(duì)非洲疫情與疾病的醫(yī)療救援走向了常態(tài)化、機(jī)制化階段。特別是對(duì)非緊急人道主義援助和派遣援外工作隊(duì)等方面有了明確的規(guī)制，避免了盲目性和隨意性，為規(guī)范、有序、高效地開展海外疫情救援提供了重要保障。此外，在疫情救援理念層面，中國(guó)堅(jiān)持“災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救治、災(zāi)后恢復(fù)”一體化的原則，除了派遣大批援外工作隊(duì)、提供大量救災(zāi)物資以實(shí)施救援外，還十分注重疫情防治中心和疫情研究實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，從而增強(qiáng)受災(zāi)國(guó)對(duì)類似疫情與流行病的防控能力。

表3 21世紀(jì)以來中國(guó)向受到疫情與疾病威脅的非洲國(guó)家提供的援助情況表

年份受援國(guó)援助明細(xì)援助方式2006利比里亞、布隆迪、乍得等國(guó)承諾3年內(nèi)援建30所醫(yī)院、30個(gè)抗瘧中心,并派遣援外醫(yī)療隊(duì)。成套項(xiàng)目、派遣援外工作隊(duì)2007尼日利亞捐贈(zèng)抗瘧疾藥品42.9萬盒、抗瘧疾針劑10萬份,和約500萬元人民幣的物資。緊急人道主義援助、提供一般物資2008科摩羅廣西省派遣10人組的援外醫(yī)療救援隊(duì)。派遣援外工作隊(duì)2008毛里塔尼亞黑龍江省派遣第27批援外醫(yī)療隊(duì)。派遣援外工作隊(duì)2008布隆迪青海省派遣第13批援外醫(yī)療隊(duì)。派遣援外工作隊(duì)2010加蓬軍區(qū)廣州總醫(yī)院派遣8人組的援外醫(yī)療組。1年的醫(yī)療援助中,診治傷病員600人次、手術(shù)60例、指導(dǎo)手術(shù)35臺(tái)。派遣援外工作隊(duì)2010馬拉維、津巴布韋、蘇丹、莫桑比克等國(guó)“中非光明行”活動(dòng)僅在津巴布韋和馬拉維就開展了共612例復(fù)明手術(shù)。派遣援外工作隊(duì)2010蘇丹中國(guó)石油援建蘇丹蘇中阿布?xì)W舍友誼醫(yī)院成套項(xiàng)目2011坦桑尼亞蘇州市派遣20人組的援外醫(yī)療隊(duì)。派遣援外工作隊(duì)2012坦桑尼亞、桑給巴爾島截止到2012年,向坦桑尼亞派遣了22批、向桑給巴爾島派遣了24批援外醫(yī)療隊(duì),總?cè)藬?shù)超過 2000 人。派遣援外工作隊(duì)2012赤幾截止到2012年,已派遣25 批援外醫(yī)療隊(duì)。派遣援外工作隊(duì)2013贊比亞南京軍區(qū)派遣11人組的援外醫(yī)療隊(duì)。派遣援外工作隊(duì)2014利比里亞、幾內(nèi)亞、塞拉利昂等國(guó)提供四輪總價(jià)值約7.5億元的緊急人道主義援助,派遣近1200名軍地醫(yī)療衛(wèi)生人員,為當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)醫(yī)護(hù)人才、社區(qū)防控骨干1.3萬余人,部署移動(dòng)生物安全三級(jí)實(shí)驗(yàn)室、援建現(xiàn)代化生物安全實(shí)驗(yàn)室和傳染病診療中心等。緊急人道主義援助、派遣援外工作隊(duì)、成套項(xiàng)目、人力資源開發(fā)2017塞拉利昂援建西非熱帶病防治與研究中心。成套項(xiàng)目

數(shù)據(jù)來源：王世春：《援助舉措穩(wěn)步落實(shí) 切實(shí)惠及非洲人民》，《國(guó)際商報(bào)》，2007年11月5日，第F02版；殷淼：《我援助尼日利亞物資交接儀式舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》，2007年11月12日，第7版；黃政、詹力：《桂林6名醫(yī)師赴非洲援助科摩羅》，《桂林日?qǐng)?bào)》，2008年6月17日，第1版；王建飛：《市中心醫(yī)院援非醫(yī)療隊(duì)員凱旋》，《佳木斯日?qǐng)?bào)》，2008年8月6日，第5版；佚名：《以精湛的醫(yī)術(shù)和高尚的醫(yī)德架起中布兩國(guó)友誼橋梁》，《青海日?qǐng)?bào)》，2009年3月4日，第2版；銀春林、史春玉：《超越國(guó)界的愛》，《戰(zhàn)士報(bào)》，2010年4月29日，第1版；白劍峰：《中非光明行 援助注入新元素》，《人民日?qǐng)?bào)》，2010年12月15日，第5版；崔茉：《中國(guó)石油援建蘇丹首家母嬰醫(yī)院揭牌》，《中國(guó)石油報(bào)》，2011年6月3日，第1版；李曉：《20名蘇州醫(yī)務(wù)人員拿到援非“通行證”》，《蘇州日?qǐng)?bào)》，2011年4月21日，第A01版；中國(guó)駐坦桑尼亞大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)代表處：《無私援助樹大國(guó)形象 同心同力促自主發(fā)展》，《國(guó)際商報(bào)》，2012年7月19日，第T29版；中國(guó)駐赤道幾內(nèi)亞大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處：《務(wù)實(shí)合作 互利共贏》，《國(guó)際商報(bào)》，2012年7月19日，第T21版；溫連英、劉永瑜：《行醫(yī)贊比亞，我們?yōu)樽鎳?guó)代言》，《科技日?qǐng)?bào)》，2013年7月9日，第10版；葉龍杰：《中國(guó)給世界提供“公共產(chǎn)品”》，《健康報(bào)》，2017年1月23日，第1版；孫夢(mèng)：《中非衛(wèi)生合作：新時(shí)期有新期待》，《健康報(bào)》，2017年4月27日，第1版。

尤其在2014年，部分西非國(guó)家先后暴發(fā)了埃博拉疫情，以中國(guó)政府為主導(dǎo)的中國(guó)力量，積極參與疫情救援。僅從救援力度來看，“中國(guó)先后于4月、8月、9月和10月向疫區(qū)及周邊國(guó)家提供了4輪總金額約7.5億元人民幣的緊急人道主義援助”。(14)陳海波：《埃博拉疫情援助 抗非典經(jīng)驗(yàn)成法寶》，《光明日?qǐng)?bào)》，2014年11月4日，第6版。在救援主體層面，除中央政府外，中國(guó)人民解放軍、軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院、解放軍302醫(yī)院、地方政府與組織等力量也積極參與到疫情救援行動(dòng)中。中國(guó)的救援形式多樣，包括捐贈(zèng)救災(zāi)物資，派遣救援隊(duì)，提供疫情救治經(jīng)驗(yàn)，援建、改建、擴(kuò)建傳染病救治醫(yī)院等多種方式。除了以雙邊渠道開展緊急人道主義救援外，還通過與聯(lián)合國(guó)、非洲聯(lián)盟、國(guó)際組織以及西方國(guó)家的聯(lián)合，實(shí)施多邊救援與多邊合作(見表3)。

(四)圍繞其他災(zāi)害展開的“救災(zāi)援助”

21世紀(jì)以來，中國(guó)除了圍繞雷患與雷災(zāi)、旱災(zāi)與饑荒、疫情與疾病對(duì)非開展“救災(zāi)援助”外，爆炸事件、地震、難民危機(jī)、氣象災(zāi)害與火災(zāi)、洪水與泥石流等也是中國(guó)救援的重要目標(biāo)。這類“救災(zāi)援助”的方式多以緊急人道主義援助為主，通過雙邊援助和多邊援助并舉的形式進(jìn)行。災(zāi)害發(fā)生后，中國(guó)除采取直接向受災(zāi)國(guó)提供緊急救援物資、派遣援外工作隊(duì)等舉措外，還以官方的名義，主動(dòng)與聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)難民署、世界衛(wèi)生組織等第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，積極開展多邊援助。

表4 21世紀(jì)以來中國(guó)向受到其他災(zāi)害威脅的非洲國(guó)家提供的援助情況表

年份受援國(guó)原因援助明細(xì)援助方式2002尼日利亞爆炸事件100萬元人民幣的緊急物資。緊急人道主義援助2003阿爾及利亞地震500萬元人民幣的緊急人道主義援助,主要是帳篷、藥品、毛毯等物資。緊急人道主義援助2004摩洛哥地震500萬元人民幣的緊急人道主義援助物資。緊急人道主義援助2007和2012蘇丹、埃及、突尼斯、利比亞難民2007年向達(dá)爾富爾地區(qū)提供8000萬元人民幣的人道主義物資;2011年向埃及、突尼斯、利比亞提供1億元人民幣的人道主義物資和現(xiàn)匯。緊急人道主義援助2017塞拉利昂洪水與泥石流中國(guó)政府提供100萬美元的緊急人道主義現(xiàn)匯并派遣援外醫(yī)療救援隊(duì);華資企業(yè)和華人華僑提供美元8.9萬、人民幣10萬、大米5噸、飲用水2000箱、藥品25箱及衣物等物資;中鐵七局海外公司派出兩臺(tái)挖掘機(jī)。緊急人道主義援助、派遣援外工作隊(duì)、提供一般物資

數(shù)據(jù)來源：佚名：《將援助尼政府》，《新華每日電訊》，2002年2月1日，第3版；龔雯：《中國(guó)向阿爾及利亞提供緊急人道主義援助》，《人民日?qǐng)?bào)》，2003年5月24日；廖雷：《摩洛哥地震死亡升至564人中國(guó)提供緊急人道主義援助》，《新華每日電訊》，2004年2月26日，第5版；張翠珍、佟佶堯：《人道主義援助塑造大國(guó)形象》，《國(guó)際商報(bào)》，2013年7月15日，第C03版；李志偉：《無私援助,讓中塞友誼更深厚》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年8月21日，第3版。

此外，隨著中國(guó)“救災(zāi)援助”水平的提升以及國(guó)內(nèi)在開展大地震、大火災(zāi)、滑坡與泥石流救援行動(dòng)中經(jīng)驗(yàn)的積累和豐富，中國(guó)的救災(zāi)理念與救災(zāi)技術(shù)亦日臻成熟，逐步與國(guó)際社會(huì)接軌。比如，在對(duì)非洲部分國(guó)家開展救災(zāi)時(shí)，不僅加大了傳統(tǒng)型援助的力度，以“預(yù)案援助”“建議案援助”為代表的新型援助方式也得以實(shí)施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上幫助受援國(guó)增強(qiáng)災(zāi)害防控能力與治理水平(見表4)。

四、中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的效果評(píng)析

“救災(zāi)援助”具有化災(zāi)為益、化害為誼、化危為機(jī)的重要功能，對(duì)實(shí)現(xiàn)中非共同利益、深化中非關(guān)系具有積極作用。然而，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的對(duì)外“救災(zāi)援助”起步較晚，發(fā)展相對(duì)滯后，仍然存在一些問題。這就需要中國(guó)在援外理念、援外機(jī)制、援外主體結(jié)構(gòu)、援外過程管理層面加以改進(jìn)。

(一)中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的積極效應(yīng)

從受援國(guó)層面來看，“救災(zāi)援助”作為一種外力，是促使本國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?；就援助?guó)而言，“救災(zāi)援助”對(duì)幫助一國(guó)塑造良好的國(guó)際形象具有積極功效；同時(shí)，這種援助有助于推動(dòng)雙邊經(jīng)貿(mào)往來和構(gòu)建良好的雙邊外交關(guān)系。

1. 促進(jìn)了非洲受災(zāi)國(guó)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

非洲絕大多數(shù)國(guó)家處于欠發(fā)達(dá)階段，社會(huì)生產(chǎn)力水平落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完整、經(jīng)濟(jì)對(duì)外依賴度較大，使得非洲國(guó)家很難獨(dú)立應(yīng)對(duì)“天災(zāi)”與“人禍”的破壞。尤其在面對(duì)大規(guī)模的干旱、饑荒、疫情等災(zāi)害時(shí)，單憑本國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以渡過難關(guān)，而依靠國(guó)際社會(huì)的援助來進(jìn)行災(zāi)害救治和災(zāi)后恢復(fù)重建，成為主要甚至是唯一的出路。

中國(guó)作為國(guó)際救災(zāi)行動(dòng)的重要支持者與參與者，在對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”中秉持“災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助、災(zāi)后重建”一體化的理念：中國(guó)與非洲在備災(zāi)、防災(zāi)、災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害救援模擬演練等領(lǐng)域展開合作，可以將災(zāi)害產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失降到最低；災(zāi)害發(fā)生后，中國(guó)對(duì)非洲捐贈(zèng)救災(zāi)物資、派遣救援隊(duì)、提供緊急人道主義援助，有效地緩解了受災(zāi)國(guó)的經(jīng)濟(jì)壓力；面對(duì)災(zāi)害帶來的破壞，中國(guó)為受援國(guó)提供必要的重建資金、設(shè)備及技術(shù)，幫助災(zāi)民重返家園，有助于災(zāi)后恢復(fù)。

中國(guó)全方位、寬領(lǐng)域、多層次的援助形式，極大地減輕了受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，幫助非洲一些國(guó)家有效地避免了“因?yàn)?zāi)致貧”“因?yàn)?zāi)返貧”現(xiàn)象的發(fā)生。

2. 為構(gòu)建平等互利的中非關(guān)系創(chuàng)造了“外交空間”

“救災(zāi)援助”作為一個(gè)國(guó)家對(duì)外援助的重要組成部分，在本質(zhì)上是國(guó)內(nèi)政治的延續(xù)，根本任務(wù)在于配合國(guó)家外交工作與對(duì)外戰(zhàn)略的需要，因而是外交的“潤(rùn)滑劑”和外交的“創(chuàng)造者”。事實(shí)證明，中國(guó)對(duì)非洲國(guó)家的“救災(zāi)援助”有效地塑造了中國(guó)與廣大非洲國(guó)家間的友好關(guān)系。雖然中國(guó)為非洲提供的援助“不附加任何政治條件”“不求回報(bào)”，但在客觀層面，它化“災(zāi)害”這一“危機(jī)”為“機(jī)遇”，進(jìn)一步拓展了中國(guó)對(duì)非外交空間，成為拉近中國(guó)與非洲距離的橋梁與紐帶。

以20世紀(jì)70年代中國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的合法席位事件為例，在中國(guó)獲得的76張贊成票之中，非洲兄弟“功不可沒”，以至于毛澤東同志說“是非洲兄弟把我們抬進(jìn)聯(lián)合國(guó)的”。不可否認(rèn)，非洲支持中國(guó)的原因是多方面的，但與整個(gè)70年代中國(guó)對(duì)非洲進(jìn)行各種“慷慨”的援助不無關(guān)系。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著中非之間合作的加強(qiáng)與深化，雙方在彼此互惠互利的同時(shí)，也存在經(jīng)貿(mào)上的摩擦與合作中的分歧，但這種“小插曲”無關(guān)中非友好的大局。很重要的一個(gè)原因在于，中國(guó)對(duì)非洲的包括“救災(zāi)援助”在內(nèi)的各種類型的援助，是真正的“援助”而非“恩賜”，是建立在平等互利基礎(chǔ)上的“援助國(guó)”與“受援國(guó)”關(guān)系，是真正的支持、幫助非洲發(fā)展，也是構(gòu)建“中非命運(yùn)共同體”的有力見證。

3. 在國(guó)際上有效彰顯了中國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象

災(zāi)害尤其是大災(zāi)害屬于世界性問題，在大災(zāi)害面前任何國(guó)家都無法獨(dú)善其身，災(zāi)害的降臨意味著人類磨難的開始，故而向受災(zāi)國(guó)提供力所能及的救援，不僅是主權(quán)國(guó)家應(yīng)該履行的國(guó)際義務(wù)與國(guó)際責(zé)任，也是衡量一個(gè)國(guó)家、民族“惻隱之心”與“憐憫之情”的標(biāo)尺。中華民族自古就有豐富的備荒救災(zāi)思想與“惠及他國(guó)”的和合文化，中國(guó)“舉國(guó)救災(zāi)”的體制不僅展示了面對(duì)國(guó)內(nèi)大災(zāi)害時(shí)集體的智慧與集體的威力，也在非洲百年大饑荒、埃博拉大疫情等災(zāi)害救援中彰顯了中國(guó)速度、中國(guó)效率、中國(guó)實(shí)力以及中國(guó)形象。

從世界范圍內(nèi)來看，隨著“后冷戰(zhàn)時(shí)代”的到來，一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為對(duì)外援助失去了“美蘇爭(zhēng)霸”時(shí)期的戰(zhàn)略意義，同時(shí)受“本國(guó)優(yōu)先主義”的影響，大為削減對(duì)外援助的金額。盡管西方發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供的國(guó)際發(fā)展援助和緊急人道主義援助仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但援外規(guī)模不斷收縮，援外增速日益下滑，對(duì)受援國(guó)提出的條件與要求更加苛刻，與其在國(guó)際社會(huì)中的大國(guó)地位嚴(yán)重不相符。與此相對(duì)應(yīng)的是，21世紀(jì)以來的中國(guó)對(duì)外援助“一枝獨(dú)秀”，尤其是在“救災(zāi)援助”層面，援外力度與援外規(guī)模不斷擴(kuò)大，既覆蓋亞非拉等發(fā)展中國(guó)家，也惠及歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家。中國(guó)的“救災(zāi)援助”理念與實(shí)踐，有別于西方國(guó)家，以“救”為第一要?jiǎng)?wù)，旨在真心、真誠(chéng)地幫助受災(zāi)國(guó)，以“災(zāi)”為唯一標(biāo)準(zhǔn)，不論意識(shí)形態(tài)、亦無差別對(duì)待、無關(guān)歷史仇恨、絕不附加條件，充分展示了負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象和義舉。

4. 以“援助”帶動(dòng)“合作”促進(jìn)了中非經(jīng)貿(mào)往來

非洲國(guó)家自然資源與待開發(fā)的能源十分豐富，但經(jīng)營(yíng)理念的落后和技術(shù)條件的欠缺導(dǎo)致大多數(shù)非洲國(guó)家難以將自身的資源、能源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，成為制約當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“瓶頸”。為了破解自身發(fā)展的難題，非洲國(guó)家在接受國(guó)際社會(huì)援助的同時(shí)，更希望加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的合作。而具體承擔(dān)援建項(xiàng)目的中國(guó)企業(yè)，在對(duì)非洲實(shí)施救援活動(dòng)中，得以展示了良好的信譽(yù)、過硬的實(shí)力以及先進(jìn)的發(fā)展理念，這在客觀上加深了受援國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)的了解，為中國(guó)企業(yè)走進(jìn)非洲、開啟與受援國(guó)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作創(chuàng)造了契機(jī)與條件。

同時(shí)，從“救災(zāi)援助”的流程來看，其本身就包含著合作的成分與要求，尤其在“災(zāi)前預(yù)防”和“災(zāi)后恢復(fù)與重建”階段，無論是雙方共建災(zāi)害救治醫(yī)院、防控中心、研究場(chǎng)所，還是開展防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的輸出與交流，中國(guó)與非洲受援國(guó)主要通過“合作”的方式來共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害。

此外，中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”堅(jiān)持平等對(duì)待、互惠互利、不附加任何政治條件的原則，是一種新型的援助觀、合作觀、發(fā)展觀。它旨在通過“援助+合作”的方式幫助非洲國(guó)家自主發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中非經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)，因而更受廣大非洲國(guó)家的認(rèn)同與歡迎。如坦桑尼亞總統(tǒng)姆卡帕“盛贊中方援助為坦社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的重要貢獻(xiàn)，稱之為‘南南合作’的典范”；(15)劉朝霞：《援外項(xiàng)目為當(dāng)?shù)匕傩辙k實(shí)事》，《國(guó)際商報(bào)》，2006年12月30日，第1版。烏干達(dá)貿(mào)易部長(zhǎng)加加瓦拉認(rèn)為“一個(gè)給你魚鉤并將技術(shù)傳授給你的人，肯定是真心希望你不再挨餓的朋友，這樣的朋友不會(huì)另有所圖”；(16)周劍初：《探求中非經(jīng)貿(mào)合作深層內(nèi)涵》，《金融時(shí)報(bào)》，2006年11月4日，第4版。中國(guó)對(duì)蘇丹的援助效應(yīng)表明“中國(guó)對(duì)蘇丹的援助以其四兩撥千斤的氣勢(shì)，奠定了中國(guó)蘇丹經(jīng)貿(mào)合作多領(lǐng)域、全方位發(fā)展的基礎(chǔ)”。(17)陳妍：《中國(guó):“薩蒂嘎”》，《國(guó)際商報(bào)》，2010年8月14日，第C01版。

(二)中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”存在的問題

中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”成效明顯，但在援外理念、援外主體結(jié)構(gòu)、援外過程管理等層面仍存在一些不足。

1. 重物援、輕人文

從21世紀(jì)以來中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的概況來看，無論是圍繞雷患與雷災(zāi)、旱災(zāi)與饑荒、疫情與疾病開展的救援，還是圍繞地震、洪水、難民等問題實(shí)施的援助，中國(guó)更傾向于對(duì)受災(zāi)國(guó)提供緊急人道主義物資援助、設(shè)備援助、基礎(chǔ)設(shè)施援助、現(xiàn)匯援助等“物援”，而人力資源開發(fā)、方案共享、經(jīng)驗(yàn)與理念交流、機(jī)制體制建議等“人文”援助相對(duì)不足?！熬葹?zāi)援助”有別于一般性的發(fā)展援助，其實(shí)施的邏輯起點(diǎn)是災(zāi)害，救助的主要對(duì)象是災(zāi)民，要完成的救援目標(biāo)除確保災(zāi)民的安全、保障基本生活問題外，更需要提供心理疏導(dǎo)與心理?yè)嵛?，從而幫助?zāi)民消除精神恐慌，走出人生“陰影”，重新燃起對(duì)生活的希望。

中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”中，為災(zāi)區(qū)提供了大量的急需物資，也及時(shí)派遣了援外醫(yī)療隊(duì)和援外專家工作隊(duì)參與救災(zāi)，但這種救援仍然側(cè)重“物援”層面，有針對(duì)性地就精神層面實(shí)施的救援不夠充分。同時(shí)，在非洲歷次災(zāi)害中，老人、婦女、兒童群體一般受災(zāi)害影響最大，屬于弱勢(shì)災(zāi)民，中國(guó)在參與救災(zāi)的過程中，專門就這類特殊人群實(shí)施差別化的救助尚且薄弱，這反映了中國(guó)“救災(zāi)援助”人文領(lǐng)域建設(shè)的滯后。此外，在對(duì)非洲國(guó)家的“救災(zāi)援助”中，中國(guó)的“舉國(guó)機(jī)制”展示了強(qiáng)大威力，但這種救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)與救災(zāi)機(jī)制的輸出往往會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的問題，很顯然，中國(guó)對(duì)非洲救災(zāi)機(jī)制的研究和對(duì)國(guó)際救災(zāi)機(jī)制建設(shè)的關(guān)注還不夠。

2. 重參與、輕主導(dǎo)

中國(guó)“救災(zāi)援助”的參與機(jī)制主要分為五類。一是聯(lián)合國(guó)救災(zāi)合作機(jī)制。指由ISDR(聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略系統(tǒng))與OCHA(人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳)組織實(shí)施，聯(lián)合國(guó)諸多機(jī)構(gòu)協(xié)同工作。二是區(qū)域救災(zāi)合作機(jī)制。主要指亞洲救災(zāi)合作機(jī)制，包括亞洲減災(zāi)中心，亞洲減災(zāi)大會(huì)，亞洲備災(zāi)中心等。三是次區(qū)域救災(zāi)合作機(jī)制，包括東盟主導(dǎo)的東亞機(jī)制和上合救災(zāi)合作機(jī)制。四是三邊救災(zāi)合作機(jī)制。主要指中日韓救災(zāi)合作機(jī)制和中印俄救災(zāi)合作機(jī)制。五是雙邊機(jī)制，主要指中國(guó)對(duì)受災(zāi)國(guó)或受援國(guó)的援助以及防災(zāi)減災(zāi)合作。通過以上機(jī)制，中國(guó)的“救災(zāi)援助”涵蓋雙邊與多邊，足跡遍布全球，但整體而言，中國(guó)在“救災(zāi)援助”中的參與性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其主導(dǎo)性，主要表現(xiàn)為話語權(quán)欠缺、機(jī)制貢獻(xiàn)不足、注重融入而忽視規(guī)則的制定等方面。

就對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”而言，中國(guó)取得了很大的成功，但同樣存在上述個(gè)別問題。一方面，中國(guó)通過聯(lián)合國(guó)救災(zāi)合作機(jī)制、區(qū)域救災(zāi)合作機(jī)制等多邊機(jī)制對(duì)非洲受災(zāi)國(guó)進(jìn)行救援，但這些機(jī)制因西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)或大國(guó)云集的影響，中國(guó)的影響力遭到稀釋。另一方面，中國(guó)通過“中非合作論壇”這一雙邊機(jī)制對(duì)非洲開展“救災(zāi)援助”，中國(guó)雖然擁有一定的主導(dǎo)權(quán)，但非洲54國(guó)、非洲聯(lián)盟委員會(huì)的力量也不容小覷，中國(guó)在該機(jī)制中的影響力如何？也許我們很難給出具體的答案，但中國(guó)與非洲大國(guó)共同主導(dǎo)或中非共同主導(dǎo)卻是不容置疑的事實(shí)。

3. 重官方、輕民間

在對(duì)外“救災(zāi)援助”活動(dòng)中，政府力量與非政府力量都應(yīng)該是重要參與方，尤其是當(dāng)政府力量不便介入、難以介入以及出現(xiàn)工作失誤或疏漏時(shí)，非政府力量的作用發(fā)揮就顯得十分重要。從中國(guó)對(duì)非洲“救災(zāi)援助”的重點(diǎn)內(nèi)容來看，政府尤其是中央政府是開展救援的“絕對(duì)性力量”，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)、個(gè)人等非官方力量的參與明顯不足。究其原因在于，中國(guó)對(duì)非政府組織參與對(duì)外“救災(zāi)援助”的重視不夠。

以中國(guó)的志愿團(tuán)體參與對(duì)外援助為例，2000年以前，中國(guó)的志愿團(tuán)體雖然發(fā)展較快、數(shù)量可觀，但發(fā)展定位多局限在國(guó)內(nèi)，聚焦國(guó)內(nèi)服務(wù)和幫助國(guó)內(nèi)社會(huì)民生問題的解決。2000年之后，隨著改革開放進(jìn)程的深入推進(jìn)，許多志愿團(tuán)體開始放眼世界，致力于為國(guó)際社會(huì)提供力所能及的服務(wù)，并在維護(hù)國(guó)家利益、配合國(guó)家外交、塑造國(guó)家形象中發(fā)揮著重要作用。但中國(guó)的許多志愿團(tuán)體具有“半官方”色彩和“跛腳鴨”特點(diǎn)?！鞍牍俜健鄙蕦?dǎo)致一些志愿團(tuán)體在“救災(zāi)援助”中難以擺脫“官方授意”的嫌疑。而“跛腳鴨”特點(diǎn)因其自身缺乏系統(tǒng)完善的管理或財(cái)力匱乏導(dǎo)致救災(zāi)功能難以發(fā)揮。目前中國(guó)志愿團(tuán)體的國(guó)內(nèi)生存環(huán)境及其在對(duì)外“救災(zāi)援助”中的角色定位，與一個(gè)世界大國(guó)志愿團(tuán)體應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)仍存在一定的差距，這與中國(guó)在歷史時(shí)期忽視志愿團(tuán)體的培育與相關(guān)功能的開發(fā)不無關(guān)系。

4. 重應(yīng)急、輕預(yù)防

毫無疑問，增強(qiáng)非洲受援國(guó)獨(dú)立應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的能力是中國(guó)援助非洲的重要目標(biāo)，也是中國(guó)援非的著力點(diǎn)之一。正是基于這種援外動(dòng)機(jī)與援外戰(zhàn)略層面的考慮，中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”已經(jīng)超越了“災(zāi)后被動(dòng)救援”的階段，而是堅(jiān)持災(zāi)后救援與災(zāi)前預(yù)防的統(tǒng)一。但救災(zāi)實(shí)踐往往與救災(zāi)理念的轉(zhuǎn)變存在一定的距離，救災(zāi)理念落實(shí)不到位更無法規(guī)制救災(zāi)實(shí)踐。從中國(guó)對(duì)非洲大災(zāi)害的救援來看，依然存在重視災(zāi)后救援、疏于防災(zāi)減災(zāi)的問題。

一方面，災(zāi)后救援仍然被當(dāng)作“救災(zāi)援助”的重頭戲。在非洲歷次自然災(zāi)害和社會(huì)性災(zāi)害發(fā)生后，中國(guó)的救援均十分及時(shí)，救災(zāi)的方式和手段日益多元化，所提供的救災(zāi)物資與捐款也比較“慷慨”。尤其是2014年非洲產(chǎn)生埃博拉疫情時(shí)，中國(guó)先后提供四輪總價(jià)值為7.5億元的緊急人道主義援助，堪稱21世紀(jì)以來中國(guó)對(duì)外援助力度最大的一次。由此可見，災(zāi)后救援仍然是中國(guó)對(duì)非“救災(zāi)援助”中關(guān)注的重點(diǎn)。另一方面，防災(zāi)減災(zāi)“救災(zāi)援助”實(shí)施的力度不夠。災(zāi)害過后，中國(guó)也會(huì)與非洲受災(zāi)國(guó)開展防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的合作，如共建疫情研究中心、與受援國(guó)交流災(zāi)害防治技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)等，但這些活動(dòng)均是災(zāi)后開展的，平時(shí)開展防災(zāi)減災(zāi)交流與合作的力度、頻次明顯不夠。尤其在宣傳層面、官方重視層面以及資金投入層面，相對(duì)于災(zāi)后救援，防災(zāi)減災(zāi)工作往往被輕視。

(三)應(yīng)對(duì)建議

優(yōu)化中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”工作，需在轉(zhuǎn)變?cè)饫砟?、完善援外機(jī)制、優(yōu)化援外主體結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌援外過程管理四個(gè)層面協(xié)同發(fā)力。

1. 轉(zhuǎn)變“救災(zāi)援助”理念，適當(dāng)增加“人文”援助的比重

美國(guó)著名學(xué)者約瑟夫?奈率先提出了“軟實(shí)力”的理論，他認(rèn)為“軟實(shí)力”是一種能力，“是一種依靠吸引力而非通過威逼或利誘的手段來達(dá)到目標(biāo)的能力”。(18)[美]約瑟夫·奈：《軟實(shí)力》，馬娟娟譯，中信出版社，2013年，第12頁(yè)。這一理論的出場(chǎng)，使對(duì)外援助發(fā)生了深刻的變革，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的對(duì)外援助理念，在向受援國(guó)提供“物援”的同時(shí)，逐步加大方案共享、預(yù)案援助、理念交流、智慧幫助等“人文”援助的力度，并以此作為意識(shí)形態(tài)輸出和文化影響的新方式，從而不斷塑造本國(guó)在國(guó)際社會(huì)的“軟實(shí)力”。“軟實(shí)力”理論啟示我們，在開展“救災(zāi)援助”的過程中，必須突出救援的“民本”意識(shí)與“人文”色彩，積極塑造援助國(guó)對(duì)受援國(guó)的“軟實(shí)力”。

就對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”而言，中國(guó)需要及時(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救援理念，在向非洲受災(zāi)國(guó)提供必要的緊急人道主義援助、一般物資、現(xiàn)匯援助、項(xiàng)目援助等“物援”之外，有計(jì)劃地增加救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)共享、防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)交流、災(zāi)害防控預(yù)案設(shè)置等“人文”援助的力度。在實(shí)施人文層面的援助中，要加強(qiáng)援外醫(yī)療隊(duì)隊(duì)伍建設(shè)，配備心理醫(yī)生和心理咨詢師，注重在精神層面對(duì)受災(zāi)民眾進(jìn)行全方位的救援和幫助。同時(shí)，對(duì)受災(zāi)害影響較大的老人、兒童、婦女、病人等弱勢(shì)群體災(zāi)民，要制定差異化的救援方案，開展有針對(duì)性的救助，充分表達(dá)中國(guó)的人文關(guān)切。此外，在對(duì)非提供“救災(zāi)援助”前，要加強(qiáng)對(duì)受災(zāi)國(guó)國(guó)情、社情、災(zāi)情以及實(shí)際需要的調(diào)查與了解，在充分發(fā)揮中國(guó)“舉國(guó)”救災(zāi)體制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，注重與受災(zāi)國(guó)當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，為受援國(guó)有效減災(zāi)防災(zāi)提供具有參考價(jià)值的機(jī)制與方案。

2. 完善“救災(zāi)援助”機(jī)制，積極尋求國(guó)際話語權(quán)

2000年10月，首屆中非合作論壇的舉辦，為中國(guó)與非洲國(guó)家建立集體對(duì)話機(jī)制奠定了重要基礎(chǔ)，隨著中非合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的定期舉行，救災(zāi)援助與救災(zāi)合作逐步被納入中非合作議程，中國(guó)對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”也走向了機(jī)制化發(fā)展階段。但就目前的形勢(shì)而言，中非合作論壇是一項(xiàng)宏觀機(jī)制，涉及中非合作的諸多領(lǐng)域，對(duì)“救災(zāi)援助”領(lǐng)域合作的指導(dǎo)不夠“精準(zhǔn)”，且單一的宏觀機(jī)制難以對(duì)非洲54國(guó)實(shí)施有差異化、個(gè)性化的救災(zāi)舉措。為確保對(duì)非“救災(zāi)援助”的成效，除了繼續(xù)發(fā)揮中非合作論壇這一主導(dǎo)機(jī)制外，還需要探索新的援非機(jī)制。

從非洲受災(zāi)地區(qū)分布來看，以塞拉利昂、利比里亞、幾內(nèi)亞為代表的西非國(guó)家和以蘇丹、厄立特里亞、吉布提、索馬里、埃塞俄比亞、肯尼亞為代表的東非國(guó)家是非洲的重災(zāi)區(qū)。為此，中國(guó)需要分別與西非國(guó)家、東非國(guó)家建立專門的救災(zāi)合作機(jī)制，如“中國(guó)——西非”外長(zhǎng)會(huì)晤機(jī)制、“中國(guó)——東非”外長(zhǎng)會(huì)晤機(jī)制，圍繞彼此共同關(guān)心的議題，專門就中非救災(zāi)合作與交流加強(qiáng)磋商與協(xié)調(diào)。同時(shí)，建立健全以重點(diǎn)災(zāi)害救援與重點(diǎn)災(zāi)害防控為導(dǎo)向的合作機(jī)制，以埃博拉、流行病等災(zāi)害為導(dǎo)向，重點(diǎn)建立中國(guó)與西非國(guó)家間的疫情與疾病救援合作機(jī)制；以極端干旱天氣、饑荒等災(zāi)害為導(dǎo)向，重點(diǎn)建立中國(guó)與東非國(guó)家間的干旱與饑荒救援合作機(jī)制；以雷患、地震、難民、火災(zāi)等災(zāi)害為導(dǎo)向，重點(diǎn)建立中國(guó)與非洲相關(guān)國(guó)家間的救災(zāi)合作機(jī)制。在實(shí)施“精準(zhǔn)”救援與差異化的救援合作中，努力尋找中非救災(zāi)合作的利益交匯點(diǎn)，不斷提升中國(guó)在非洲大陸的影響力。

除依托雙邊機(jī)制外，中國(guó)還應(yīng)充分運(yùn)用聯(lián)合國(guó)救災(zāi)合作機(jī)制、區(qū)域救災(zāi)合作機(jī)制、次區(qū)域救災(zāi)合作機(jī)制等多邊機(jī)制，積極開展對(duì)非“救災(zāi)援助”。要在逐步“融入”多邊組織的過程中，主動(dòng)加強(qiáng)與西方國(guó)家的交流與對(duì)話，在學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)際社會(huì)“救災(zāi)援助”理念與經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，不斷彰顯自身特色，以更加開放的思路、更加包容的情懷、更加自信的姿態(tài)積極參與多邊“救災(zāi)援助”，主動(dòng)向非洲國(guó)家輸出中國(guó)的救災(zāi)防災(zāi)科學(xué)與技術(shù)、分享中國(guó)的救災(zāi)防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)與做法、貢獻(xiàn)中國(guó)的救災(zāi)防災(zāi)智慧與方案，從而積極構(gòu)建中國(guó)的國(guó)際話語權(quán)。

3. 優(yōu)化“救災(zāi)援助”主體，充分整合民間力量參與救援

毫無疑問，在對(duì)非洲的“救災(zāi)援助”中，以中央政府為主導(dǎo)的中國(guó)官方力量發(fā)揮著而且必須發(fā)揮主要作用，這是大國(guó)的職責(zé)體現(xiàn)，也是確保有效救災(zāi)的必然之舉。但放眼世界，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，充分整合企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者協(xié)會(huì)等民間力量參與國(guó)際“救災(zāi)援助”是一個(gè)國(guó)家推行公共外交、民間外交的重要組成部分。國(guó)際社會(huì)對(duì)民間力量的重視，啟示我們要進(jìn)一步優(yōu)化中國(guó)對(duì)非“救災(zāi)援助”的主體結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮民間力量在配合對(duì)非戰(zhàn)略中的重要作用。

在主觀層面，要引導(dǎo)中國(guó)的企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者協(xié)會(huì)等非官方組織走“內(nèi)涵式發(fā)展”的道路，不斷增強(qiáng)其自身的國(guó)際視野和國(guó)際眼光，支持、鼓勵(lì)非政府組織將積極參與國(guó)際“救災(zāi)援助”納入自身發(fā)展的重要目標(biāo)和質(zhì)量評(píng)價(jià)的指標(biāo)之一，從而與國(guó)際社會(huì)接軌，讓中國(guó)的民間力量在國(guó)際“救災(zāi)援助”中發(fā)出響亮的聲音。

在客觀層面，要掌握適度的“火候”，創(chuàng)設(shè)必要的條件，為民間力量參與對(duì)非“救災(zāi)援助”提供指導(dǎo)與保障。“救災(zāi)援助”作為對(duì)外援助的一部分，畢竟屬于國(guó)家外交的范疇，事關(guān)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)與國(guó)際形象的樹立。對(duì)中國(guó)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者協(xié)會(huì)等組織參與對(duì)外救援，既不能“全權(quán)指揮”，亦不能“放任自流”，而要“拿捏適度”“恰到好處”，在確保有益于、服務(wù)于國(guó)家外交工作大局的前提下，充分釋放民間力量在對(duì)非“救災(zāi)援助”中的潛在能量，并展示其救援行為的高效性、靈活性以及便利性。“救災(zāi)援助”對(duì)于救援方而言，意味著大量的物力、財(cái)力、人力無償付出，毋庸諱言，這種沒有回報(bào)的經(jīng)濟(jì)支付行為對(duì)非官方組織參與國(guó)際救援產(chǎn)生了消極影響。為調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者協(xié)會(huì)等民間力量參與對(duì)非“救災(zāi)援助”的積極性與主動(dòng)性，有關(guān)部門可以開展海外救災(zāi)賑災(zāi)“優(yōu)質(zhì)企業(yè)”“優(yōu)質(zhì)團(tuán)體”“優(yōu)質(zhì)協(xié)會(huì)”品牌認(rèn)定活動(dòng)，在納稅、信貸、融資等方面給予適度的照顧與扶持，解除各民間組織的“后顧之憂”，增強(qiáng)民間力量參與“救災(zāi)援助”的信心與激情。

4. 統(tǒng)籌“救災(zāi)援助”過程，努力推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)工作常態(tài)化

“救災(zāi)援助”是一項(xiàng)系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)的過程，需要援助國(guó)與受災(zāi)國(guó)在災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后進(jìn)行及時(shí)反饋和彼此互動(dòng)。積極有效的“救災(zāi)援助”不單是被動(dòng)的災(zāi)中救援與災(zāi)后恢復(fù)重建，更需要主動(dòng)開展災(zāi)前預(yù)防。

要將防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的合作與交流作為加速推進(jìn)中非關(guān)系的重要著力點(diǎn)。構(gòu)建良好的中非關(guān)系，是新中國(guó)歷代領(lǐng)導(dǎo)人的夙愿并為之奮斗的事業(yè)。近些年來，中國(guó)對(duì)非洲的貿(mào)易與投資成為拉動(dòng)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，中非之間的“經(jīng)貿(mào)熱”帶動(dòng)中非關(guān)系熱，促使中國(guó)在非洲的影響力不斷提升。但進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著歐美、日本、印度等國(guó)對(duì)非洲外交戰(zhàn)略的調(diào)整，對(duì)非外交攻勢(shì)日益加強(qiáng)，中非關(guān)系面臨一定的挑戰(zhàn)。為了維護(hù)、發(fā)展中非之間“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”，需要進(jìn)一步豐富、拓展中非合作、交流的內(nèi)涵和空間。為此，中國(guó)可以圍繞防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的合作與交流做文章，比如，深化中非就自然災(zāi)害救援時(shí)的雙邊、多邊聯(lián)合搜救演習(xí)，推進(jìn)中國(guó)救援力量與非洲救災(zāi)隊(duì)伍的合作與交流。再如，以中非合作論壇為基本依托，充分發(fā)揮“中非聯(lián)合研究交流計(jì)劃”“中非智庫(kù)論壇”等載體在疫情、干旱、饑荒等問題研究中的功能作用，通過政治對(duì)話、人文交流、學(xué)術(shù)研討進(jìn)一步深化中非在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的合作。

要加大對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)濟(jì)投入力度從而實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)援助常態(tài)化?？梢赃m度發(fā)展備災(zāi)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)中非之間的救災(zāi)裝備合作，尤其是災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。隨著中國(guó)創(chuàng)新能力與科技研發(fā)水平的提升，中國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮在北斗衛(wèi)星系統(tǒng)、載人航天工程等高科技領(lǐng)域的比較優(yōu)勢(shì)，在氣象觀測(cè)、災(zāi)害預(yù)報(bào)等方面為非洲提供更多的便利與合作交流機(jī)會(huì)?？紤]到非洲自然災(zāi)害多發(fā)、疫情與疾病頻發(fā)以及戰(zhàn)亂不斷的實(shí)際狀況，中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持“防災(zāi)為主、防在平時(shí)”的“救災(zāi)援助”理念，將防災(zāi)減災(zāi)工作放在第一位。為此，可以嘗試在非洲建立中國(guó)國(guó)際救災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急中心，災(zāi)害發(fā)生時(shí)履行緊急人道主義救援的職責(zé)，災(zāi)害過后可以探索“半盈利、半公益”的運(yùn)作模式，最大限度地為非洲民眾提供社會(huì)服務(wù)。